二 走向海洋强国的粤澳发展战略

澳门在中国经济版图中具有独特地位，是沟通内地与世界经济联系的重要桥梁之一。在澳门与周边地区的合作中，粤澳合作占有极其重要和特殊的位置。粤澳合作关系源远流长，改革开放伊始，广东作为中国对外开放的窗口，成为两地开展对外经贸活动的主要承接地。通过设立珠海经济特区，在税收、土地和出入境等方面实行优惠政策，推动了粤澳两地经贸的密切往来。澳门回归以后，巩固和拓展粤澳合作成为特区政府的施政重点，粤澳合作发展在“一国两制”框架下获得了质的飞跃。2003年《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》及10个补充协议，2011年《粤澳合作框架协议》的签署，为粤澳间的深入合作提供了制度保障，双方在投资贸易、旅游会展、文化交流、供水供电、食品安全、环境保护、跨界大型基建和口岸等方面多领域的合作获得了全方位的推进。

（一）海洋强国战略下广东与澳门互动发展

近年来，在政府层面的共同努力下，粤澳合作关系取得了重要进展。逐渐从民间分散合作、单一贸易往来走向两地政府搭建制度平台的多元融合式发展。随着两地合作的深入，以及建设海洋强国战略的提出，粤澳作为海洋经济次区域合作主体的重要性和紧迫性日益凸显。

海洋经济合作是广东从陆地走向海洋、联系世界的关键节点。广东省不断加强对海洋经济领域的重视程度，为粤澳海洋经济大合作建立较好的发展平台。广东拥有丰富的海洋资源以及良好的外向型经济基础，但海洋经济整体发展水平仍处于成长阶段，因此，打造海洋经济强省的目标逐渐引起顶层设计的高度重视。20世纪90年代，广东正式提出建设海洋经济强省理念，先后出台了《关于扩大开放海岛开发的决定》《关于加快发展海洋渔业的决定》《关于推进海洋综合开发的意见》《关于加快发展海洋经济的决定》《关于促进海洋经济科学发展的决定》等指导性文件。2004年，广东《关于加快发展海洋经济的决定》（以下简称《决定》）明确了广东争当全国海洋经济发展排头兵的总战略和总目标。并在《广东省海洋经济发展“十一五”规划》中细化了《决定》的精神及一系列发展海洋经济的措施。2011年7月《广东海洋经济综合试验区发展规划》获得国务院正式批复，广东依托三大海洋经济合作圈的海洋开发格局得以全面落实。其中粤澳海洋经济合作成为粤港澳海洋经济合作圈中的重要次区域合作中心。各项广东海洋经济发展的政策及相关规划的出台，不仅将粤澳海洋经济合作放在较高的战略平台上。同时，不断深化的合作框架与协议，使得两地的合作由民间走向政府，为两地海洋领域合作的扩大创造了条件。

从国家海洋强国战略来看，粤港澳区域经济体可视为连接东南亚等国家和地区经济上的重要连接点，扮演极其重要的角色。从对内层面看，粤港澳海洋经济合作将产生更广泛的区域辐射和带动，成为我国内陆经济发展的重要动力引擎；从次区域层面说，以珠三角都市圈为核心的粤港澳海洋经济合作将推动粤西对接北部湾经济区、海南国际旅游岛的粤桂琼海洋经济合作圈，以及粤东对接海峡西岸经济区的粤闽海洋经济合作圈的联动发展，并实现广东沿海海洋经济带的全面建立；从对外方面看，粤港澳海洋经济处于CAFTA（中国—东盟自由贸易区）的中心区位，是连接中国与东盟以及东北亚和东南亚实力最强劲的桥头堡，在确保国家和区域经济、政治和国家安全中发挥举足轻重的作用，对于持续提高中国经济竞争力和海洋影响力非常重要。在粤港澳区域经济合作内部，粤澳合作是实现珠江西岸次区域合作的增长极；从国际海洋发展机遇来看，澳门地处太平洋西岸经济发展带的“生长点”上，粤澳海洋经济合作又是广东联系周边地区、从陆地走向海洋、联系世界的关键节点。

海洋经济合作是提升粤澳城市综合竞争力的关键所在。粤澳海洋经济合作已经成为两地经济发展瓶颈的关键突破口。长期以来，博彩业“一业独大”是澳门依附性经济的主要特点，成为制约澳门经济稳健可持续发展的一个约束性因素。如何通过区域合作推动经济“适度多元化”，一直没有可行的策略。如果通过海洋经济的战略合作与开发，推动澳门经济的“适度多元化”发展将产生积极影响。从《规划》看，广东在海洋经济方面将辐射澳门的基本含义应包括基础设施、经济运行机制和产业等多个方面。其中，基础设施可为粤澳两地之间的商品、服务、信息等要素的自由流动提供硬环境；经济运行机制是粤澳两地之间高效配置资源的软环境，而产业则是要求粤澳两地能按共同的发展目标及各自互补优势的特点，建立起各具特色、互为补充及相互支持的产业，以促使粤澳地区形成以产业协作、经贸互促和金融推动为主题的优势互补的合作体系。为此，澳门必须加快推进经济以“区域楔入”和“产业融合”为基本定向的“适度多元化”模式，并着力从融入《规划》入手对澳门经济进行整体规划，科学规划澳门博彩业，加快粤澳地区的经济互动进程。

广东拥有丰富的海洋资源和广阔的海域面积，粤澳海洋经济的区域合作将在促进广东科学开发利用海洋资源，优化经济增长模式，推动海洋经济可持续发展中发挥巨大作用。从区域竞争角度来说，海峡西岸、北海湾等经济圈的迅速崛起使广东面临着日趋激烈的区域竞争，内外部环境的共同压力要求广东亟须走一条面向海洋的区域合作新路径。因此，从现实需求和两地资源互补的角度来看，粤澳两地通过广泛开展沿海经济合作，对于促进两地的经济转型，进一步提升两地的经济素质、推动多元城市功能，优化区域经济体内部组织关系具有重大意义。

海洋经济合作应该遵循三大原则。粤澳两地是在不同基础与发展水平上展开的合作，是在重点领域资源互补式的有序推进，具体合作设计应当遵循以下原则：一是系统性原则。粤澳海洋经济合作既是相对独立的产业合作，同时又是同科技、经济、社会等内容相互渗透和协调发展的问题，故在具体合作中应充分考虑海洋经济与内陆腹地经济的相互联系，考虑海洋产业与相关陆地产业链的联动发展。从区域组织结构来看，粤澳海洋经济合作是广东作为国家海洋综合示范区内部的一个次区域合作组织，是关系区域全局的重大战略。因此，粤澳海洋经济合作需要涉及相互依存、相互影响的众多部门和利益主体，应当对部门利益、地方利益统筹考虑，建立有广泛共识的合作机制。二是阶段性原则。粤澳海洋经济合作必须是一个逐渐高级化的渐进过程，应当根据发展的阶段性目标、基础条件、制约因素等进行短、中、长期的战略部署。初期应重点涉及已有产业基础的海洋产业环节以及完善市场发展亟须的关键基础跨境平台，以点带面、循序渐进地推进，在少数可行领域率先突破，最终实现粤澳海洋领域的高度融合以及海陆联动的区域整合。三是以市场导向、民间互动为主，以政府协调引导为辅的原则。粤澳海洋经济合作的提出是市场实际发展趋势需求与政府宏观战略的统一。但海洋经济的可持续发展不可能完全依靠市场机制自发地实现，市场失灵所造成的海洋资源滥用开发、海洋生态环境承载力超负荷等问题必须依赖政府有效的制度设计与制度安排。因此，市场机制对海洋资源要素的配置需要在粤澳两地政府实施的区域合作制度下进行。即政府需要综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，加强宏观调控，建立可持续发展的综合决策机制、管理协调机制和政策法规体系，动员广大民众的广泛参与，推进粤澳经济合作发展战略的贯彻实现。

（二）粤澳海洋经济合作的战略举措

粤澳海洋经济合作应结合两地在技术水平、环境和资源条件以及政策环境等方面的实际情况，制定阶段性的合作目标，明确具体开发领域与开发重点，形成优势互补。在现阶段应设置重点合作片区，通过项目带动、市场主导等多种合作模式开创粤澳海洋经济合作的新局面。

第一，科学选择合作领域。结合两地发展的实际与要素，科学选择合作领域至关重要。

在海洋科技教育方面的合作。重点依托粤澳两地科研教育资源，推进两地在海洋科技研发领域的创新。在具体合作中，应积极推进和提升两地科研、教育、培训高层次的合作、职业培训教育合作等。充分利用教育资源，在具有区域特色的海运管理、海洋法律、海洋开发等领域加强合作办学，建立职业教育师资交流制度，尝试推动学历互认，为海洋新兴产业和未来产业的发展提供人才和智力支持。

在海洋旅游方面的合作。强化粤澳两地海洋旅游资源整合，联合推广和宣传促销，简化过境旅游通关手续，共同开发“一程多站”旅游产品。发挥澳门休闲旅游的优势，共同推动广州南沙邮轮港建设，继续探索游艇“自由行”，带动两地海洋旅游休闲产品多元化、高端化。在澳门已有发达博彩业基础上，逐步将博彩旅游会展业向海域拓展，建立开发与海洋相关的主体娱乐、休闲项目。如资助博彩企业在珠澳附近海域建设海底娱乐城，集博彩、娱乐、海底探险、热带海洋动物展等于一体，提高澳门传统博彩业的竞争优势与市场影响力。在澳门附近海域联合开发海上运动项目以及水上运动比赛活动和水上运动产品展览会。通过多种海事娱乐活动，延长澳门旅客在澳时间，带动澳门相关服务业的发展。

重点合作的区域空间。开发好优势岛屿。万山群岛地处珠江入海口，东邻香港、西接澳门，中心区域为珠江口国际锚地，有大西、大濠等六条国际著名水道纵横其间，是广州、深圳、中山、珠海和港澳地区出海的门户。结合区位优势，万山群岛是当前发展珠澳海洋产业合作特别是海港物流运输、海洋装备制造、海水生态新能源开发利用等领域的重要建设基地。应加强万山群岛作为粤澳区域港口中转和仓储基地功能，为澳门和珠三角各地提供各种大宗散货以及石油、天然气、危险品的海水中转运输和仓储服务，减轻香港及珠三角地区其他港口的货运压力。结合桂山等旅游资源丰富岛屿开展珠澳联动的相关海洋娱乐、旅游、休闲项目。在具体开发中应注重吸引澳门有实力的大企业进行岛屿的整体规划开发。结合海洋淡水处理等科技合作，在条件较好的岛屿开展相关新能源领域的海洋未来利用研发与示范基地建设。利用好横琴新区。横琴岛是珠澳合作中的重要空间载体，具有重大战略意义。横琴开发势必成为粤澳海洋经济合作的主战场和先行区。中央政府决定将横琴岛部分的土地拨予粤澳联合开发，以支持澳门实现经济适度多元而扩大腹地，纾缓澳门长期因土地制约而窒碍城市的可持续发展，加快横琴新区作为粤澳合作的载体建设。在横琴开发中，一是应充分用好用活政策。配合上级有关部门制定好各项优惠政策的实施细则，结合海洋产业发展地实际需要，在海洋资源开发、货物通关等方面展开积极探索。二是加强点对点联系。以政策研究、横琴岛澳门大学新校区、粤澳合作中医药科技产业园为平台，建立两地海洋经济合作的直接交流渠道，最大限度地降低信息交流和外部交易成本。并以试点项目为平台，加快海洋科研技术合作、海洋生物医药等相关领域的壮大。三是大力开展国际化营商环境及管理模式创新。借鉴澳门管理决策的专业性、科学性，为粤澳海洋经济合作提供高效便捷的服务。

第二，科学选择合作模式。海洋经济合作是粤澳合作下的次区域合作，是广东实现国家海洋强国战略先行地、示范区阶段性目标的重要组成部分和启动环节。因此，要首先实现在珠澳次区域内部的海洋生产要素自由流动，以及区域共享机制平台的建立。为实现初级阶段目标，可有以下几种可供选择的合作模式：

政府主导的合作模式。这种模式是以双方政府为主体，采取行政协调的方式，对合作的方式、机制、内容、步骤等进行顶层设计和制度性安排，共同推动合作发展。相比较而言，这种合作模式起步易、见效快。但也面临两个难以解决的问题：一是可能对市场机制造成损害，从而与市场资源配套的基础性作用背道而驰；二是由于双方制度、体制性差异，导致行政沟通渠道不畅，合作对话效率较低，很难进行有效的合作。因此，在当前粤澳区域海洋经济一体化发展的先行阶段，这种以行政协调为主的区域合作模式主要应用于一些投资大、建设周期长、外部性收益明显的跨境重大基础设施建设方面。如珠港澳大桥以及对横琴岛的基础建设以及合理用海规划下的填围海等项目中。政府的主导作用，能够在制度层面和具体工程推动方面形成较强的行政力量，加快这类基础设施的快速建设。同时，政府作为公共产品的供给者，能够有效避免社会经济组织在建设中所出现的各种过度商业化现象。

市场主导的合作模式。这种模式主要是借鉴国际海洋区域合作的成功经验，通过完全开放的市场，撤除贸易和要素壁垒，最大化消除行政边界对经济要素流动迁移的影响，撤废双方政府对本地经济的干预功能，形成由市场主导的区域合作格局。在两地实际合作中，澳门产业结构单一，单纯的博彩业受国家政策限制，无法开展合作。但在海洋贸易出口等具有一定基础的传统领域，市场自发行为将实现资源的最优配置，同时，市场主体的趋利行为将有助于相关海洋运输、保险、会计、法律咨询等海洋服务业的自发形成。这种市场主导的合作模式还有利于培育其他相关海洋服务业的开放营商环境，促动经济良性集聚与规模增长。

政府、市场、企业多方参与的合作模式。政府、市场、企业多方参与的合作模式，已经不再简单地依靠行政和政府间的协调的手段，而是将政府的作用集中在打破双方合作壁垒，提供无差异的公共产品，创造要素跨区域自由流动的外部环境方面。同时能够充分利用市场机制的作用，使企业成为推动粤澳合作的行动细胞，利用企业内部组织分工和地域协作的力量，促进粤澳间海洋要素的流动和海陆之间的整合。以地域分工的形式，达到海洋经济领域企业发展、区域发展和融合发展的多赢目标。对于粤澳海洋经济合作的大部分项目，这种合作模式既符合实际，又具有可行性。结合当前粤澳海洋经济合作发展的实际情况，有两种比较好的具体合作路径。一是产业园区方式，如粤澳中医药科技产业园、珠澳产业发展园等，可以借鉴国内外先进的共建工业园的成功经验，通过联合开发、飞地建设等多种创新模式，进行大规模的开发建设和全球性招商，以较小的社会成本撬动技术型和高端服务业的积聚。二是澳门与横琴“同城化+产业园区”化方式。两地居民和企业可以通过共享交通运输、信息通信、文化教育、休闲娱乐等社会资源降低成本，同时根绝内部的产业结构和职能分工协作，避免同质化竞争，形成错位发展格局。

粤澳在海洋经济的合作，将进一步拓展广东经济发展的空间和领域，推进彼此优势资源互补，并将为两岸经济合作模式的延伸提供更有效平台。粤澳在海洋经济合作重点领域、区域、合作模式、相关配套环境等方面的积极有效探索，对于推动广东海洋强省以及海洋强国战略均具有重要意义。粤澳海洋经济合作将通过更加合理的海陆分工协作，为两地经济发展提供有效助力，从而使粤澳在国际海洋经济竞争中占据更加有利的地位，并为国家海洋战略的进一步实施提供可资借鉴的成功经验。