第四节 可再生能源政策推动理论分析

一 可再生能源政策架构

当技术、市场及其他因素发生变化时，灵活调整政策是很重要的。设计和实施政策的细节是决定一项政策效力和效率的关键。透明和持续的政策框架可降低投资风险，促进可再生能源部署和低成本应用的发展。

1．政策推动理论

可再生能源政策推动理论是指，可再生能源开发处于市场失灵的背景下，难以单纯依赖市场主导，可再生能源的开发利用离不开政府政策等外力的推动。

政策推动理论的最大特点是重视政府及行政手段在可再生能源开发利用过程中的作用。但政策推动理论并不否认市场的作用，而是强调通过政策的支持，逐步提升可再生能源的市场竞争力，最终将可再生能源市场转变成以市场机制为主。

政策推动的理论基础主要有三个方面：一是可再生能源具有环境价值，属于未来能源消费方向；二是基于市场失灵理论，在可再生能源市场竞争力不足的背景下，需要由看得见的手来矫正，即政府来调节市场机制，弥补市场缺陷，纠正市场失灵；三是可再生能源开发利用能保障能源安全，这也是政策推动的重要依据。

针对可再生能源研究、开发利用、示范和部署的具体政策有助于解决可再生能源竞争力不足的问题。有些政策已被证明对推动可再生能源的开发利用而言是高效可行的。但并没有一个放之四海皆准的政策。经验表明，政策有效性取决于各种因素，如技术成熟度、可负担的资本、集成到现有系统的简易程度以及地方和国家可再生能源资源基础等，采用不同的政策或政策组合将会更有效。

2．市场失灵背景下的可再生能源政策选择

根据市场失灵理论，当市场失灵时，政府应主动出来治理市场的失灵，其手段和政策有微观的，也有宏观的。

从宏观上看，政府政策包括采取财政政策、货币政策、人力资源政策、收入政策、科技政策等，宏观政策的调控可以增加社会公共产品的生产，限制和克服经济的外部性，制定规则，维护市场秩序，提供信息，创造良好社会经济环境，减少社会经济波动。

从微观上看，政府政策主要包括以下几个方面。一是价格管制政策。在某些情况下，由供求决定的价格对经济并不是最有利的。比如在某些生活必需品严重短缺时，政府就要根据形势需要和既定目标，运用行政权力规定并强制执行某些价格。二是消费政策。在现实市场中，消费者的地位一般弱于生产者，这表现为市场行情认识的差异、产品判断的差异和市场行为的差异，因此市场优势一般在卖者手中。政府要通过各种政策，如商品质量政策、商品宣传政策、限制消费政策、生产者素质政策等对消费者进行保护。同时消费不仅仅是个人问题，也是整个社会的问题。政府对消费外在化进行一定干预，既尊重了个人消费自由，又维护了社会整体利益。三是产业政策。厂商的生产和整个社会利益既有一致的一面，又有矛盾的一面。政府有必要通过生产限制、反垄断、民主化等产业政策手段来协调、干预、引导产业的形成和发展。四是分配政策。政府通过税收政策和社会福利政策，正确处理公平和效率的关系，向社会成员提供最低生活保障，向贫困者提供就业机会，提供医疗、教育援助，从而有利于社会公平目标的实现。

当前，可再生能源开发利用依然处于市场失灵的大背景下，构建可再生能源开发利用政策体系需要从价格、消费、产业、分配等角度着手。由于科技创新是降低可再生能源开发成本的重要手段，因此，需要特别重视科技政策体系的建构。

3．可再生能源政策架构

可再生能源政策主要包括科技创新与发展政策、上网电价补贴政策、可再生能源配额制和固定电价制、可再生能源义务、强制性市场份额、集中招标或投标、投资税收抵免等。其中，配额制和固定电价制度是国际上有关可再生能源发展的两种主要制度。

可再生能源支持政策涵盖了电力、供热（采暖）与制冷、交通等各个领域，其中绝大多数支持政策集中在发电行业。发电支持政策主要包括上网电价、可再生能源配额制、净计量电价、财政税收支持政策以及绿色电力价格等，其中上网电价与配额制应用最为普遍。

可再生能源政策架构参见图2-8。

4．可再生能源配额制

可再生能源配额制（Renewable Portfolio Standard，RPS）是一个国家或者地区政府用法律形式对可再生能源发电的市场份额做出强制性规定，要求在总电力中必须有固定比例的电力来自可再生能源。RPS的正式概念最初是由美国风能协会在加利福尼亚公共设施委员会的电力结构重组项目中提出来的。目前国际上已有英国、澳大利亚、荷兰、意大利、丹麦、日本、德国等一些国家实施了可再生能源配额制。德国采取的主要是固定电价制度；英国的配额和招标系统比较完善；澳大利亚推行的主要是配额制度；丹麦执行的是补贴转配额制度；荷兰采取的是绿色电价制度。

从国外配额制政策要素来看，其主要涉及以下几个方面。其一，配额制政策一定要有一个明确的总量目标，同时需要有配套的针对配额义务主体的目标分配机制。不同国家总量的目标及分配机制不同。其二，从国外配额制实践来看，在配额制政策实施中承担责任的主体是电力企业。其三，国外配额制政策成功实施的经验表明，电力市场运行机制、绿色证书交易机制以及考核机制构成配额制政策实施的运作机制，电力市场运行机制解决了可再生能源开发利用的激励问题，通过放开终端销售电价定价权，可再生能源开发利用的高成本能够分担给电力消费者；绿色证书交易机制可引导企业以最低成本开发可再生能源；考核机制可以确保配额目标的实现。

配额制度的优势在于：第一，发展目标明确，既保证了在较长时期内实现可再生能源的量化发展目标，又保证了可再生能源发电的市场需求，增强了投资、开发和设备供应商的信心；第二，绿色证书交易具有灵活、流通性好的优点，营造了公平竞争的市场机制，有利于形成统一市场，促进了地区间的资金与资源交流，使可再生能源资源的开发利用在更大范围内实现优化；第三，政策的框架结构具有稳定性，政府通过最低程度的行政参与来推动可再生能源目标实现，有利于降低管理成本；第四，配额制体现了可再生能源电力的外部价值，合理解决了其与常规电力的差价分摊问题。

配额制度也有缺陷：一是不能最大限度地开发利用可再生能源。配额相当于设定了可再生能源电力发展的上限，必须不断地进行调整；二是价格完全取决于市场竞争，有可能使大企业集团处于优势地位甚至产生垄断，从而限制和排斥中小投资者进入可再生能源发电市场，不利于长远发展；三是需要客观公正的认证、有效的监督以及强有力的惩罚措施和手段，这加大了监管的成本；四是份额标准的确定、可交易的市场体系的建立、处罚标准的制定等都比较复杂，使得制约配额制度施行成功的因素多元化。

美国国家可再生能源实验室（NREL）公布的一份报告认为，开发商和政策制定者均冒险忽略了后RPS时代。现在是时候来思考RPS时期结束之后，可再生能源将要如何发展了，是时候开始思考相应策略了，因为如果所设想的解决方案中包括任何大规模的公共事业项目开发的话，将基础设施建设铺设到位需要很长的时间。

专栏2-4 中国推广可再生能源发电配额制和绿色证书交易 遏制电网“弃风弃光”

2016年3月3日，国家能源局正式出台《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（下文简称《意见》），根据全国2020年非化石能源占一次能源消费总量比重达到15%的要求，2020年，除专门的非化石能源生产企业外，各发电企业非水电可再生能源发电量应达到全部发电量的9%。

该比重高于现阶段中国非水电可再生能源在整个能源结构中的占比。中国电力企业联合会统计数据显示，截至2015年9月底，中国非水电可再生能源累计占比仅为4.1%。

但该配额比重较2012年5月国家能源局发布的意见征求稿中提出的15%，出现大幅缩减。业内人士认为，该结果是电网企业和政府博弈的结果。经济增速放缓，设定太高的可再生能源开发利用目标，可能会对企业形成太大压力，有必要适当调整。

各省级行政区域的消纳指标不尽相同。其中，甘肃、宁夏、新疆等“弃风弃光”现象最为严重的地区，配额指标达到13%，上海、江西等地仅为5%。

可再生能源配额制度是一个国家或地区用法律的形式，强制性规定可再生能源发电在总发电量中所占的比例，并要求电网公司对其全额收购，并对不能满足配额要求的责任人处以相应惩罚。美国、英国、澳大利亚和日本等国普遍施行该制度。中国在数十年前便已开始讨论，直到现在才首次出台相关政策。

在配额制的基础上，国家能源局推出绿色证书交易机制，为实现可再生能源发电的绿色价值，提供了市场化的解决办法。

可再生能源电力绿色证书（下文简称“绿证”）是各供（售）电企业完成非水电可再生能源发电比重指标情况的核算凭证。绿证可以像商品一样在市场上进行交易。

可再生能源发电企业通过销售绿证获取价外收益，实现可再生能源电能的绿色价值，并使得可再生能源配额借由绿证实现可交易，解决了配额制度的市场化问题。

国家能源局指出，鼓励可再生能源电力绿证持有人，按照相关规定参与碳减排交易和节能量交易。但值得关注的是，绿证制度是否真正有效，还取决于配额制能否落实。从这一点上看，《意见》尚存在罚则缺失。

5．可再生能源义务

可再生能源配额制在英国被称作可再生能源义务（Renewables Obligation, RO），是指给予电力公司的指标、要求它们所发的电力有一定比例来自可再生能源。此一比例由政府确定，通常会逐年上升。这些能源可以来自风能、太阳能、生物质能或者地热能等。在实行可再生能源比例标准的地方，每使用绿色能源向电网输送1000千瓦时的电力，就可以获得一个单位的可再生能源证书。电力公司为了完成政府规定的指标，就需要购买这些证书，直到它们攒下足够的证书向监察当局证明其满足了指标。

因为引入了市场机制，可再生能源义务与上网电价补贴政策不同，并不能保证所有可再生能源都能获取固定价格的政府补贴，而是让可再生能源依赖市场上证书自由定价。可再生能源义务的支持者们认为，这种市场机制会带来良性竞争，提高能源利用的效率，鼓励创新，最终使可再生能源的成本可以与传统化石燃料相抗衡。虽然，不同种类的绿色能源之间的竞争可能存在不均衡的现象，但它可以通过具体的比例等方法得到缓解。

在配额制政策下，义务承担者可以采用两种方式来完成相应的义务：一是自己建设可再生能源发电设施；二是从其他已经完成了规定配额的电力企业购买其超额完成“义务量”而获得的绿色证书。这样，可再生能源发电就可以在两个市场实现交易：一是电能本身的实物交易；二是绿色证书交易，绿色证书交易制度是保证可再生能源配额制度有效贯彻的配套措施。

电力同业公会则反对可再生能源义务，认为它将导致用户电价上涨，并引起各州之间的不平等。

6．可再生能源证书

可再生能源证书（Renewable Energy Certificates，RECs）也被称为绿色标签、可交易再生能源证书以及欧洲的绿色证书，是一种可以在市场上交易的能源商品。由专门的认证机构给可再生能源产生的每1000千瓦时电力颁发一个专有的号码证明其有效性。也即是说，1兆瓦电力就是1个单位的证书。由于太阳能光伏具有特殊性，美国还有专门的可再生太阳能证书（Solar Renewable Energy Certificates）。

可再生能源证书代表了使用清洁能源发电给环境带来的价值，因此，证书可以与其产生的电力本身分开交易。绿色证书是可再生能源比例标准的重要一环，它借用市场机制形成了一项对使用者的补贴，以此鼓励广泛应用绿色能源。需要指出的是，与世界性的碳交易不同，绿色证书的市场是一个国内市场，只在实行相应比例标准的地区内交易。

具体而言，每个国家具有资格的可再生能源的种类都不一样。不过通常，以下几种能源都可以获得认可：风能（包括陆上的和离岸发电）、太阳能（包括集热式太阳能和太阳能光伏）、潮汐能（包括近岸潮汐能和海洋潮汐能）、地热能、小型水力发电、生物质能（也称为生物燃料）。

在美国，目前加州、纽约州等规定到某一年全州电力的一定比例必须是可再生能源电力（如加州到2020年要达到33%），这构成了绿色证书的主要消费市场；另外，有很多个人用户、大公司为了支持清洁能源事业，也愿意花钱购买。在没有可再生能源比例标准的州，证书通常以较为便宜的价格卖给这些自愿买主。

7．强制性市场份额政策

强制性市场份额政策（Mandatory Market Share，MMS）是旨在促进可再生能源发展的一种新政策。从狭义来看，MMS政策是一个国家或者其中一个地区的政府以强制性手段要求可再生能源发电在总的电力供应中占有一定的市场份额。从广义来看，MMS政策外延比较宽泛，是一种目标趋向（Target-oriented）政策，包括所有有利于促进可再生能源发电份额扩大的政策，因此是一个促进可再生能源发展的政策体系。

从MMS政策的定义来看，MMS政策有以下明显特征。一是立法是MMS政策实施的前提和基础，是实现政策目标的有力保障。MMS政策的实施应基于强制性立法，换句话来说，MMS政策应该具有法律效力，对未完成配额义务的企业实施处罚，这样才能保障可再生能源目标的实现。二是规定在一定时期内要达到的最低目标（数量或比例）或者规定可再生能源发电必须以一个固定电价被电网收购。目标规定是所有配额制政策的基本表现形式，其目的是通过配额要求保证在一定时期内整个能源市场对可再生能源有一个固定的需求；而强制性收购和价格政策的目的是解决可再生能源发展面临的上网难和成本较高两大障碍。三是成熟（完善）的MMS政策应采用市场竞争的方式保证可再生能源的最有效利用和可再生能源资源的有效配置。

从以上基本特征中可以看出，MMS政策的最大作用是把过去主要依靠政府财政支持的政策转向政府管制下的市场机制，力求通过市场机制以最低的成本开发规定数量的可再生能源电力，从而为大规模发展可再生能源创造市场条件。同时，以可再生能源立法为特征的强制性手段的运用也为政策目标的实现提供了制度保障。通过法律手段将个别企业的清洁电力生产的成本分摊到所有的电力产品中，既保证了传统能源发电实现外部成本的内部化，又为可再生能源电力与常规化石燃料电力创造了一种公平的市场环境。

从国外经验来看，一般要借助强制性手段来实现MMS政策目标，具体做法包括：规定可再生能源发电比例（数量）或者价格，人为地为可再生能源设定一个发电市场，采取相应的办法解决可再生能源发电的上网障碍和转移较高的发电成本，消除目前尚处于弱势的可再生能源产业发展所面临的成本较高和市场容量相对狭小的障碍，迅速提高可再生能源在整个能源消费市场中的比例。

制定和实施MMS政策前应该对相关条件进行综合考察，主要包括资源条件、技术条件、经济基础、政府意愿、政策条件、市场化程度等。

8．上网电价机制

上网电价补贴（Feed-in Tariffs，FITs），也被称为强制性上网电价补贴、可再生能源回购电价、保护性分类电价制度或者政府电力收购制度，是一项旨在加速推进可再生能源广泛应用的政策机制。

上网电价机制是政府强制要求电网企业在一定期限内按照一定电价收购电网覆盖范围内可再生能源发电量。当今，上网电价制度仍是全球各国在其可再生能源发电领域采用最为广泛的政策。截至2013年年初，包括中国、德国、西班牙、法国以及美国部分地区在内，全球已有71个国家与28个地区（州）在其可再生能源发电市场实行此制度，其中发展中国家占绝大多数，且此制度在欧盟各国中应用最为普遍。

由于世界各国自身可再生能源的发展水平与阶段不同，各国根据国情不断地调整和完善本国的上网电价定价与调整机制。因此，各国所制定的政策既有共同点，又存在国别差异。

上网电价形式通常包括固定电价和浮动电价。未来，在一国内实施两种上网电价形式将是可再生能源发电市场的主要发展趋势。如2012年，德国、西班牙、捷克、斯洛文尼亚等国在可再生能源电力市场实施两种方式并存的定价方式。

固定电价制度（Fixed-price Systems）也称强制购电法，是一个以价格为基础的政策机制。制度规定电网公司有义务以政府定价购买可再生能源发电的全部电量，具有固定电价、强制上网、优先购买、电价分摊等特点。

固定电价制度的优势在于以下几点。一是价格固定，能给开发商以价格激励，价格设定合理能够促进投资快速增加，适用于产业的初期发展阶段。二是电价简单明了，其管理与操作方便，有利于降低可再生能源项目交易成本；针对不同的可再生能源技术、不同的地区资源制定不同的电价，体现了公平和效率两个原则，有利于可再生能源的多样化。三是附加成本计算简单，附加成本可以通过分摊机制加以解决，减轻电网公司收购可再生能源电量带来的财务负担，提高政策实施的可行性。

其弊端表现在：第一，没有对供电企业可再生能源生产量的要求，使可再生能源的发展目标具有不确定性；第二，没有充分利用市场机制，不利于最大限度地降低可再生能源价格、优化电源结构和优选电源项目；第三，发展在很大程度上依赖于政府政策的持续性，而不是市场机制，政策可能因人、因事而具有不稳定性。

固定价格制度在美国城市得到了很好的应用，因此，其他一些国家的城市也纷纷借鉴这一政策措施，例如，国外有研究认为，新西兰的城市也应该实施这一政策，原因是，该政策能实现能源安全、促进产业及就业领域等达到预期、提高能源意识、减少碳排放、减少可再生能源开发利用流程、保障投资安全等。但也面临一些潜在障碍：市场结构、看不见的益处等。

9．税收抵免、补贴、退税

税收抵免、补贴、退税等财政支出政策也是国内外可再生能源开发利用常用的政策选项。

税收抵免（Tax Credit）是指允许纳税人从某种合乎奖励规定的支出中，以一定比例从其应纳税额中扣除，以减轻其税负。投资抵免因其性质类似于政府对私人投资的一种补助，故亦称之为投资津贴。其大概含义是，政府规定凡对可折旧性资产投资者，其可从当年应付公司所得税税额中，扣除相当于新投资设备某一比例的税额，以减轻其税负，借以促进资本形成并增强经济增长的潜力。通常，投资抵免是鼓励投资以刺激经济复苏的短期税收措施。通过税收抵免可降低可再生能源的开发成本。

补贴（Subsidies）是指一成员方政府或任何公共机构向某些企业提供财政捐助以及对价格或收入进行支持，以直接或间接增加从其领土输出某种产品或减少向其领土内输入某种产品，或者对其他成员方利益形成损害的政府性措施。

退税（Tax Rebate）是指国家按规定对纳税人已纳税款的退还，即国家为鼓励纳税人从事或扩大某种经济活动而给予的税款退还。通常包括出口退税、再投资退税、复出口退税、溢征退税等多种形式。

税收抵免的优势是有助于发展一个有力的服务性产业，降低投资可再生能源的风险，劣势是不能降低投资成本。补贴、退税政策的优势是运行和维持成本低，劣势是不能降低投资成本。

财税支持政策在促进可再生能源发展中不可或缺，部分国家对可再生能源技术研发提供资助。但是，可再生能源利用成本显著下降和国际金融危机的持续产生了两方面的影响：一方面，一些国家的财税政策支持力度减弱，如捷克计划在2014年取消所有的可再生能源补贴；另一方面，部分国家开始对可再生能源技术与设备增加税负，如2012年保加利亚针对太阳能、风能、水能以及生物质能等发电项目颁布临时性追溯税收。

专栏2-5 欧盟宣布逐步取消可再生能源补贴

近年来，作为可再生能源行业标杆的欧盟因其补贴政策遭到不少争议。2014年4月9日，欧盟委员会发布新规，宣布逐步取消对太阳能、风能、生物质能等可再生能源产业的国家补贴。新规于2014年7月1日正式生效，且自2017年起，所有欧盟成员国都将被强制限制对可再生能源产业进行补贴。

欧盟化石能源相对比较紧缺，为增强可再生能源产业的市场竞争力，降低碳排放，欧盟国家出台了多种补贴政策对可再生能源予以扶持。欧盟2001年通过立法推广可再生能源发电，2009年1月通过了新的可再生能源立法，把扩大可再生能源使用指标分配到各国。

欧盟的可再生能源补贴政策在行业发展初期有效提振了投资者和相关企业的信心，不少欧洲企业得益于政策扶持，在风能、生物质能等可再生能源领域掌握着前沿技术，成为行业的佼佼者。

欧盟对可再生能源的重视在全世界起到了示范作用。全球已有50多个国家实施了类似的补贴政策，其中16个是欧盟成员国。可再生能源补贴政策实施以来取得了如此显著的成效，欧盟为何又要取消呢？

主要有以下几点原因。首先，可再生能源补贴增加了相关企业的成本。一些国家强制性向高耗能企业配给可再生能源。如德国允许可再生能源发电企业向消费者和用电企业收取超额成本，因为使用可再生能源发电的成本比化石能源高，允许征收这样的费用，使得电解铝、钢铁等耗电量大的企业运营成本增加，国际竞争力下降，引起这些企业的不满。其次，欧洲可再生能源中有相当一部分是生物质能，其采用焚烧农作物秸秆、树枝的方式发电。随着企业规模的扩大，秸秆和树枝不够烧，便砍伐树木，这反而达不到环保的目的。最后，可再生能源与化石能源相比，成本较高，技术开发代价较大，起步阶段提供补贴可以理解，然而，一旦超出政府自身财力许可，便会给政府带来沉重的负担。

基于上述原因，欧盟宣布将逐步减少补贴，直至取消，并开始考虑走市场化道路，使民众和商业负担得起可再生能源，宁可以减慢其发展速度为代价。

可再生能源行业的发展肯定会受到影响，而且这种影响是全球性的。主要表现在三个方面。首先，可再生能源发展速度会放缓。其次，取消补贴将使投资者的热情下降，全世界可再生能源产业的发展进程会受影响。最后，消费者将减少使用可再生能源，转而使用煤炭、页岩气等化石燃料替代可再生能源，从而影响世界低碳产业的发展，而碳排放的增加将对气候变化产生更大的影响。

未来，欧盟国家将更多地采取价格政策、竞争政策、投资政策、产业政策、金融政策、科研和产业化共同促进、出口鼓励等市场措施推进可再生能源的健康发展。

从市场角度看，目前欧盟除补贴外，最有效的激励措施是征收环境税。此外，提供行业补贴也是一个不错的办法。可再生能源成本增加以后，电解铝、钢铁、石油产品制造等高耗能行业的国际竞争力将受到影响，欧盟或将为62个能源密集型产业提供行业补贴。

10．招投标制度

招投标制度（Bidding System）是由政府发标并管制竞争性招标过程，通过与可再生能源电力供应商签订长期购电协议去实现目标。这种机制鼓励多家公司参与投标竞争，不仅可以选择最有能力的公司，而且还能促使电力价格、补贴成本大幅度下降，最大限度地节省可再生能源发电投资。

招投标制度的优点如下。一是为可再生能源发电建设市场引入竞争，通过竞标选择最佳的投资企业，可以用较低的成本保证大规模开发可再生能源。二是政府为购电协议提供有效保证，可以降低投资企业风险，有利于利用大额的国际商业贷款。三是在项目投资、建设和经营过程中，为增加投资获利，投资企业会想尽办法降低建设和运营成本，采用新技术与装备，提高经营管理水平，从而有利于促进产业的发展。

招投标制度的不足之处：首先，中央政府需协调与地方政府关系，大型项目的开发所有权和收益权一般归中央，地方政府没有太大积极性；其次，项目审批程序复杂，不利于中小投资者参与，容易造成市场垄断；最后，投资建设竞争存在资源好的地点被最先开发和间断性开发的问题。

11．绿色电价制度

在垄断市场中，电力公司通过开展绿色电价项目，为用户提供可选择的服务，促使其使用可再生能源电力。美国通过绿色电力等认证来推进可再生能源发电市场的发展，获得认证的供电商可以在市场营销中使用绿色电力标志，以吸引特定的用户群选择绿色电力服务。

绿色电价制度（Green Power）在全球许多国家内制定实行，其价格形成机制是由政府制定可再生能源产品的价格，包括可再生能源电能、热能以及交通运输燃料等，由消费者按照规定价格自愿认购。其中美国、德国、意大利以及荷兰等是实行此种制度的典型国家。除消费者个人和企业自愿绿色购买之外，一些国家政府同样强制要求公共事业或电力供应商使用绿色电源产品，以支持、促进本国可再生能源大规模应用的快速发展。

绿色电价制度之所以能成功的原因：其一，它很容易被理解，用户知道购买的不只是风电，还有清洁空气；其二，用户购买绿色电力有助于提高在公众心目中的形象；其三，用户对于当地电力公司的可再生能源发电项目的信任度、产品的确切性，使得基于社区的市场开发更容易开展。

绿色电价交易的局限性在于，一方面，电网因行政区域自然分割，供电公司只愿开发当地可再生能源并设计相应的绿色电价制度，致使开发者占据垄断地位而可能出现绿色电价未真实反映成本的问题；另一方面，供电公司没有动力降低成本、提高技术和服务质量。特别是这种方式是以自愿购买为基础，不具有法律约束，因此与公民的素质、社会文化等相关性很高，施行难度较大。

12．净计量电价

净计量电价政策（Net Metering）是指拥有可再生能源发电设施的用户可以根据向电网输送的电量，从自己的电费账单上扣除一部分，即仅计算用户净消费电量。净计量电价一般用于用户端的小型发电设施，如风能、太阳能光伏、家用燃料电池等。如今，全球有37个国家实施净计量电价政策，其中包括加拿大、美国、丹麦、英国和意大利。2012年，巴西、智利等国开始实施净计量电价政策。

如今欧美地区所使用的电表，绝大多数都可以进行双向计量，因此采取净计量的方式基本上没有额外的成本。因此，净计量电价与上网电价补贴政策以及智能电表的应用不同，它不需要提前签订合约、改换设备（对欧美而言），是一种简单易行的计量方式。

净计量电价是针对用户端的绿色政策。虽然它使得消费者有机会安装自己的可再生能源装置，但由于它不需要政府提供额外的补助，个人用户就必须承担绿色电力相对高昂的成本。同时，在应用层面，个人用户也难以与大型的电力公司进行净计量方面的协商。

具体而言，虽然各国甚至各地区的净计量电价法规都有很大差异，如减免额的延后期限的长短、减免额的计算是根据零售电价还是批发电价等。但是，净计量电价政策基本上都是以千瓦时为单位，按月结算，另外还要收一小笔连接费。

净计量电价的优势是容易安装、减少电力账单。但由于影响电网企业的收益，容易降低其积极性。

二 可再生能源政策评价方法

政策过程一般包括政策的议题选定、制定、评估、反馈、终结等环节。其中，政策评价是完善政策的重要环节。在政策科学中，政策评价有多种方法，如结果与目标对比评价、经济效益评价等。

在可再生能源政策评价研究中，也有学者提出了一些评价方法。如有学者提出了可再生能源政策评估六个步骤（见图2-9）。

IRENA也提出了评估可再生能源政策的五类标准：一是效果；二是效率，主要有静态效率、动态效率等要素；三是公平，主要包括利益相关者参与决策过程；四是制度的可行性；五是可复制（见表2-4）。

也有学者从成本效率与交易成本、目标的准确性、可接受性、市场环境等角度来构建可再生能源政策的定性评价标准（见图2-10）。比较而言，IRENA的评价标准相对更加系统完整。

对于具体的城市来说，在选择城市可再生能源政策评价标准时，可采用以上方法。但需要根据不同的建设重点，选择不同的评价指标，甚至赋予相同指标不同的权重。

三 可再生能源政策问题及对策分析

要可持续地开发利用可再生能源，需要充分发挥政策的引导作用。政策想真正发挥作用，其本身就要具备科学性、前瞻性以及可执行性。由于国内外现代意义上的可再生能源开发利用时间并不长，在政策法规方面，各国都在积极进行探索，已经取得了很大进展，但同时，可再生能源政策也需要长期、持续不断地丰富与完善。

目前，国际上普遍重视发挥政府在可再生能源开发利用中的作用，如美国旧金山市专门设立了市长可再生能源工作组，以推动可再生能源的发展。旧金山市长可再生能源工作组任务目标包括：最大限度地节约能源和提高能源效率，减少能源总需求和温室气体排放量，保护环境和人类健康，创造工作岗位并促进当地经济的发展，维护环境正义，履行财政责任。

社会的不断发展变化需要政策做相应的调整，可再生能源开发利用过程中出现的新情况也需要政策通过不断变化来适应，不同国家的可再生能源开发基础不同、环境不同，需要采取不同的政策重点，这些因素都决定了没有任何一项可再生能源政策是完美无缺的，能适用于任何国家任何时代，可再生能源政策体系需要不断地发展完善，没有最好，只有更好。

当前，可再生能源政策问题主要表现在三个方面。

一是研究领域尚存在很多不足。如，“无论对于政府或是学者，绿色经济与绿色就业岗位都是关注的热点，但是，目前，大部分研究都热衷于预测绿色工作岗位，但很少有人关注清洁能源政策对绿色就业岗位的影响”。

二是尽管可再生能源政策方面的研究成果很多，但可再生能源开发利用过程中出现的新问题、新情况要求已有政策不断地进行相应调整。

以德国为例。德国的可再生能源发展模式一直备受称赞和推崇。自2000年实施《可再生能源法》以来，德国政府花费巨资积极鼓励发展可再生能源，并且取得了令人瞩目的成绩。德国的发电量中可再生能源所占比例已经从2000年的6%上升到2013年的约25%。但德国以光伏、风电发展为标志的能源转型政策面临一些困难：第一，财务负担日益沉重；第二，能源对外依存度增加；第三，二氧化碳排放量不降反升。也就是说，德国能源转型过程中出现的这些结果与发展可再生能源的初衷背道而驰。

因此，就在世界各国纷纷学习德国的可再生能源发展经验的时候，德国自己却开始重新审视和调整相关政策。改革首先是为了克服可再生能源发展中的“无政府状态”；其次是为了缓解资金成本的压力；最后是不得不根据欧盟统一的能源市场规则来调整自己的政策。

专栏2-6 德国可再生能源新政策三大趋势分析

经过各利益相关方的多番博弈，德国《可再生能源法》（2014版）终于完成法律修订程序，已于2014年8月1日正式颁布实施。由于此次修订幅度很大，在发展思路和原则上有比较大的调整。2014版的《可再生能源法》反映出以下几个政策趋势。

调整之一：对各类可再生能源严格限定年度新增规模。2012版《可再生能源法》仅对光伏发电确定了年度新增规模，即每年新增250万～350万千瓦，如果超过这一范围则加速下调上网电价，超过越多，下调幅度越大。2014版《可再生能源法》将年度新增规模限定范围从光伏扩展至风电、沼气发电。

处于能源转型中的德国为何要限定可再生能源新增规模呢？原因在于过去几年德国可再生能源尤其是光伏出现爆炸式增长，不仅经济代价高昂，用户电价负担加剧，而且电网建设也难以匹配。限定年度新增规模，就是要有计划地调节可再生能源的发展速度，提高其可预测性。与此同时，可再生能源补贴将主要针对竞争力高、成本低的技术，首先推进太阳能与风能的发展，而对于成本密集型的沼气发电将放慢其扩建速度。

调整之二：可再生能源项目全面引入市场机制。可再生能源项目全面引入市场机制，反映在两个方面。一是国家硬性规定的固定上网电价将仅适用于功率在500k W（自2016年起为100k W）以下的设备，而大型可再生能源项目直接出售电能时只能获得弹性市场价格。此前法律规定，项目业主每个月可以有一次选择权，可以选择享受国家规定的固定上网电价，也可以选择直接参与市场竞争，在此基础上再享受一定额度的补贴。二是引入招标机制，通过招标确定补贴额度。

固定上网电价机制具有浓厚的行政干预特性，不能全面、充分反映可再生能源的市场价值（或者说商品属性）。可再生能源发电既有电量价值，又有时间价值，只有进入电力市场才能有效反映其商品属性，可再生能源参与市场竞价就是要让可再生能源回归商品属性。在很多国家，包括中国，招标机制往往是用在可再生能源发展初期，而德国在可再生能源发展到所谓高级阶段后却又回归到招标机制。德国之所以重新引入招标机制，就是要通过市场竞争方式确定可再生能源项目的最低成本，促进竞争，降低成本。

调整之三：成本分摊既要保护本国工业竞争力又要体现公平。德国电力用户通过支付随电费征收的可再生能源电价附加的方式承担能源转型成本。对于工业企业，国家从保护本国工业竞争力角度出发，对这些企业的可再生能源电价附加实行减免优惠，但2014版《可再生能源法》将减免优惠的范围限定为电费成本占生产成本比重极高的用电密集型企业，这些企业必须是处于严酷国际竞争中的，国家要保证它们的竞争力及工作岗位不受到威胁。对于自发自用用户，以前的规定是自用电量无须支付可再生能源电价附加。

可再生能源发展成本如何分摊一直是法律修订的热点问题。为了保护本国工业的国际竞争力，德国绝大部分可再生能源发展成本都是由居民用户承担，这就导致居民电价持续攀升，目前已经涨至30欧分/千瓦时，使德国成为仅次于丹麦的欧盟第二大高电价国家，由此导致的能源贫困问题（电费及取暖支出占家庭可支配收入比重超过10%即被定义为能源贫困）也在德国成为舆论焦点。此次2014版《可再生能源法》对享受可再生能源电价附加减免优惠的工业企业范围进行严格限定，使其范围大幅缩小，同时对自发自用电量也征收可再生能源电价附加，算是在成本公平分摊方面采取了折中方案。

三是完善政策体系难度较大。以中国的可再生能源配额制为例。早在2007年国务院就提出了可再生能源配额制的发展思路：国家对发电企业、电网企业、地方政府三大主体提出约束性的可再生能源电力配额要求。即强制要求发电企业承担可再生能源发电义务，强制要求电网公司承担购电义务，强制要求电力消费者承担使用可再生能源电力义务。但在随后的几年内，可再生能源配额制相关草案三易其稿仍未能出台，就是落实不了责任和义务的关系。主要原因在于，配额制属于新型政策工具，国际上的实施经验积累不足，还没有大量的成效论证报告可供参考。配额制可有多种设计方案，设计起来十分复杂，很难把握。其采用的绿色证书机制需要比较完善的法律法规体系，需要建立监管机构对绿色证书市场进行全面的监督和管理，我国又缺乏绿色证书交易市场的运行经验。另外，配额制的实施需要成熟的电力市场，而我国电力改革尚处于初级阶段，电力市场还不成熟，存在许多不确定因素。这些都给配额制近期在我国的应用带来很大挑战和风险。

当前，中国在可再生能源开发利用政策的制定与执行过程中，还显现出以下特点：强势政府掌控政策能力强，优点是容易出台新政策，但缺点是政策一旦出问题，带来的危害也很大；重视构建引导激励政策，缺乏约束机制；重视制定，但执行力度有待加大。

在应对可再生能源政策问题方面，城市要坚持“不断发展，不断完善”的原则，政策体系需要不断完善，具体的政策需要在保持一定稳定性的基础上不断进行创新。而对于那些级别较低的城镇来说，它们可能没有出台政策的权力，但也可以通过积极贯彻执行相关政策，推动可再生能源城镇的建设，特别是要重视争取国家政策的支持。

四 国际上主要国家的可再生能源政策

可再生能源作为全球能源体系的重要组成部分，除可降低温室气体排放外，为各国社会、政治、经济的发展提供了重要驱动力，对保障世界各国能源安全、改善环境、增加各国就业发挥了重要作用。截至2013年年初，全球已有127个国家制定或出台可再生能源政策，其中发展中国家和新兴经济体的比重就超过2/3。

英国促进可再生能源发展的政策工具主要为补贴、减税、可再生能源运输燃料义务（Renewable Transport Fuel Obligation，RTFO）以及再生能源义务（Renewable Obligation，RO）。补贴政策主要针对生物质能源装置设备；减税是针对含有生物质柴油与生物质酒精的油品每升减少20便士的税金；RTFO规定2010年油品中必须含5%的可再生能源；RO要求电力供给中必须有一定比例来自可再生能源，目标是比例由2007年和2008年的7.9%增加到2015年的15.4%。除了上述政策外，英国政府最近又提出几项措施搭配RTFO与RO，基本内容为可再生能源义务买断、可再生能源技术分组。

德国促进可再生能源的政策主要体现为2014年修订的《可再生能源法》，主要政策措施包括：并联及收购义务、最高收购价格、可再生能源的来源保证、可再生能源政策执行报告。

美国可再生能源政策主要体现为2005年修订的《能源政策法》中关于可再生能源的部分，基本政策内容为：对可再生能源进行补贴、租税抵减、可再生能源发电配比制、制定可再生能源燃料标准。

发展中国家和新兴国家采用的主要可再生能源政策主要是借鉴发达国家，政策种类类似，只是侧重点因国家基础不同，而有所区别（见表2-5）。