上编 内地与港澳地区实行区域经济一体化的理论依据
内地与港澳区域经济一体化法律性质探析
区域经济一体化是指两个或两个以上的经济体，为了使其利益最大化，达到最佳配置生产要素的目的，以政府的名义，通过谈判协商而建立经济贸易联合的过程，实现成员之间互利互惠及经济整合的制度性安排。
从广义上说，区域经济一体化不仅发生在国家与国家之间，也发生在同一主权国家范围内的不同行政区划之间。其中，发生在同一主权国家范围内的区域经济一体化通常表现为三种形式：一国国内同一法域各行政区划之间的跨地区经贸联合（如我国内地各省市之间的经贸合作）、一国国内不同法域同级行政区划之间的跨地区经贸联合（如美国各州之间的经贸合作）和一国国内不同法域不同级别行政区划之间的跨地区经贸联合（如美国联邦政府作为成员方加入州际协定）。
在内地与香港、澳门特别行政区签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（下文将这两个文件统称为CEPA）之前，我国国内的区域经济一体化形式主要表现为同一法域内的跨行政区划的经贸合作，其中既包括同级行政区划之间的合作（如珠三角各市之间的合作），也包括不同级别的行政区划之间的合作（如长三角地区的合作）。然而，伴随着CEPA的签署，一种全新的跨地区经贸合作形式出现在世人面前，其与众不同的特点主要表现为该经济合作的主体身份的特殊性，具体表现为香港、澳门这种享有高度自治权的“特别行政区”在世界各国的行政区划建制中史无前例，以及与“特别行政区”相对应的“内地”作为合作关系主体具有的特殊性。尽管这种合作形式并无先例可以遵循，但这丝毫没有影响合作的进展，自2003年内地与港澳签署CEPA以来，内地与港澳地区不仅在货物贸易方面基本实现贸易自由化，而且到2015年已基本实现服务贸易的自由化。在此形势下，深入研究内地与港澳地区区域经济一体化的法律问题显得日益迫切，其中，对内地与港澳地区区域经济一体化的法律性质问题的研究已成为其他具体法律问题研究的理论基础，对促进内地与港澳地区经济合作目标的顺利实现具有积极的现实意义。
一 内地与港澳区域经济一体化在国内法上的性质
（一）内地与香港、澳门作为区域经济一体化合作主体的身份非常特殊，所构建的区域经济一体化模式不仅有别于传统的同一法域内的区域合作，也有别于传统的不同法域之间的区际合作，是一种全新的区际经贸合作形式
在香港、澳门回归之前，“内地”通常只是在地域上区别于港澳地区的地理称谓，但在香港、澳门回归之后，“内地”主要被特指为在同一主权国家范围内实行与港澳地区不同政治、法律制度的特定法域。《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》对“内地”一词的解释为“中华人民共和国的全部关税领土”，这一关税领土是指除香港、澳门及台湾、澎湖、金门、马祖（简称“中国台北”）单独关税区以外的中华人民共和国领土，也就是作为世贸组织成员的中华人民共和国关税领土范围。因此，“内地”已经不仅仅是一个地理概念，更是一个法律概念。但“内地”政府与中央政府很多时候是重合的，只是在处理世贸组织中的一国四席问题以及国内的一国两制问题时，“内地”政府与中央政府才被严格区分。尽管这种区分确实是必要的甚至是必需的，但在中国的政府体制中并不真正存在区别于中央政府的专门的实体上的“内地”政府机构，也就是说通常情况下中央政府就是指“内地”政府，代表中华人民共和国对内管理国家事务，对外行使国家主权；但在涉及港澳台问题上，“内地”政府则特指除香港、澳门及台湾、澎湖、金门、马祖（简称“中国台北”）单独关税区以外的中华人民共和国关税领土之上的政府，与中华人民共和国中央政府有着严格的界限。这一点在内地与港澳签署CEPA时的署名中可以得到印证，该文件内地方面的签署方是“中华人民共和国商务部副部长”，香港方面的签署方是“中华人民共和国香港特别行政区财政司司长”，澳门方面的签署方是“中华人民共和国澳门特别行政区经济财政司司长”，显然，商务部副部长是代表“内地”政府的经贸主管机构分别与香港、澳门特区政府的经贸主管机构签署两地的经贸合作文件CEPA，但从商务部的职能来看，商务部是主管国内外贸易和国际经济合作的国务院组成部门，是中央政府的职能部门，对外代表的是中华人民共和国这一主权国家，而非中国某一地区。可见，“内地”只是在涉及港澳台问题时必须使用的特有概念，是在涉及港澳台问题的特定情境下的特殊概念，在对外关系领域意义不大。
香港、澳门特别行政区是我国基于特定历史原因实行“一国两制”的产物，与内地的省级政府相较，特区政府在立法、行政和司法等领域都享有高度的自治权，除有关港澳的外交事务及防务事务由中央负责管理之外，特区政府的自治权力范围不仅超过内地的省级政府，也远远超过联邦国家的州或者各成员邦；但就其权力来源来看，特区政府享有的高度自治权来自中央政府的授权，与内地省级政府并无不同。换而言之，无论特区政府的高度自治权力范围如何广泛，均来自中央人民政府的授权，真正的主权和最终权力仍保留在中央人民政府手中。特区政府在法律地位上始终只是隶属于中央政府的一个地方行政单位，但由于中央的特别授权，其在政府权限方面与内地省级政府有着很大的差别，从而在我国形成了一种介乎中央政府与省级政府之间的权限和级别非常特殊的地方政府。
建立在上述特殊身份基础上的内地与香港、澳门的区域经济一体化模式既不同于传统的同一法域内的区域经贸合作，也不同于传统的不同法域之间的区际经贸合作关系，是一种全新的区际经贸合作。传统的区域经济一体化形式主要表现为同一法域的政府之间的区域经贸合作和不同法域政府之间的区际经贸合作，内地与香港、澳门在法律制度体系方面各自独立，形成了一国主权范围内的三个法域，内地与港澳的区际经济一体化应属于不同法域之间的区际经贸合作关系，但与传统的区际经贸合作不同的是，内地政府并非一个有着实体政府机构的地方政府，也并非中央政府，而只是一个在理论上对应于港澳台地区的特定地域范围的政府，其具体的工作机构基本就是中央政府工作机构；而香港、澳门特别行政区也不同于一般的地方政府，其自治权限不仅高于国内的省级政府甚至高于联邦制下的州或省的权限，内地与港澳实行区域经济一体化意味着除台湾地区外，中国国内在“一国两制”的背景下实现了不同法域之间的经济一体化，消除了因政治法律制度的差异给经济发展造成的体制障碍，从而最终建成一个货物和服务贸易自由化的统一中国大市场，这显然不是传统的区际经贸合作能够实现的。因此，内地与香港、澳门的区域经济一体化应属于区际经贸合作的全新形式，由此引发的法律问题也需要进一步加以研究和探讨。
（二）内地与香港、澳门区域经济一体化合作属于特殊的府际合作行为，但因其缺乏相应的法律依据，此合作行为并非法律行为，不属于法律调整的范畴
北京大学的谢庆奎教授是国内较早开始从事府际关系研究的学者，他在《中国政府的府际关系研究》一文中指出：“府际关系就是政府之间的关系，是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关系，以及不同地区政府之间的关系，它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。府际关系实际上是政府之间的权力配置和利益分配的关系。正因为如此，府际关系对各国各级政府来说，都是一个至关重要的问题，在中国尤为如此。”显然，他在这篇文章中所概括的府际关系并没有包含内地与香港、澳门特别行政区之间基于经贸合作而建立的府际关系，但在其概括的中央与地方之间的府际关系中包含了中央政府与香港、澳门特别行政区政府之间的府际关系，当然，这一府际关系与中央和内地省份的府际关系仍然存在很大区别。
内地与香港、澳门特别行政区缔结CEPA，正是要在内地与香港、内地与澳门之间建立跨区域的经贸合作关系，这种两地政府之间的经贸合作关系本身就是府际关系的具体表现形式，之所以没有被包含在上述府际关系的范畴之中，是因为这种府际关系中的“内地政府”既不是传统意义上的中央政府，也不是传统意义上的地方政府，不属于传统中的任何一种政府形式，且香港、澳门特别行政区政府因为享有高度自治权，其在法律上的地位也不能等同于一般的省级政府，二者之间建立的经贸合作关系既不是中央与地方之间的府际合作关系，也不是传统的地方政府之间的府际合作关系，是一种在当时尚未出现、史上也不曾有过的特殊的府际合作关系。
西方发达国家有关地方政府间合作的法律法规较完善，而我国在府际合作领域的法治建设状况较为尴尬，既没有相关的宪法条款，也没有在其他法律中做出相关规定。法制的缺失令我国府际合作基本处于人治的境地，政府间合作多靠领导人的推动，而且地方政府间合作不管是不是真正得到中央政府的赞许，都对外声称得到了中央政府的赞许。这在很大程度上表明，我国地方政府间合作没有法律上的保障，需要依靠中央政府的同意来获得合法性。内地与港澳之间的经贸合作虽不属于传统意义上的地方政府之间的府际合作，但这一府际合作同样存在缺乏法律依据的问题。具体而言，商务部与港澳相关机构签约的依据是国务院办公厅下发的《商务部主要职责内设机构和人员编制规定》，但依据《宪法》第八十九条第三项规定，各部和各委员会的任务与职责应由国务院规定。显然，国务院办公厅是不能代替国务院为各部委设定职责的，国务院办公厅下发的上述文件也因发布主体不合格而不具备法律效力，从而令商务部与港澳相关机构的签约行为失去了法律依据，其通过签约建立的府际经贸合作关系也不属于法律调整的范畴，最终导致CEPA的履行缺乏法律保障。这在现代社会强调法治的大环境下不能不说是法律上的严重缺失。
二 内地与港澳区域经济一体化的国际法基础
（一）内地与港澳签署CEPA的行为不能简单理解为世贸组织成员之间建立区域经贸合作关系的行为
由于世贸组织成员资格向主权国家和非主权的单独关税区开放，当一个主权国家与隶属于该主权国家的一个或数个单独关税区分别加入世贸组织时，就有可能形成世贸组织中的“一国多席”局面，我国就在此状况下拥有了世贸组织中的四个成员席位。这四个成员席位在地理上对应的是内地、香港、澳门和台湾四个地区，这四个地区共同组成了一个完整的中国，从而就有了“一国四席”之说。在世贸组织中，这四个席位对应的世贸组织成员分别是“中华人民共和国”“中国香港”“中国澳门”和“中国台北”，后三者都是不具备主权的单独关税区，只有“中华人民共和国”是以主权国家的身份加入世贸组织。显然，我国在世贸组织中拥有的这四个席位的法律性质并不相同。
如前文所述，“内地”是一个相对于港澳台地区而言的抽象概念，更多的是基于四地法律制度上的各自独立而在地理位置上的一种称谓，以此对应我国主权范围内的四个法域，在对外关系上，没有实质意义。尽管在申请加入世贸组织时，“中华人民共和国”在地理位置上对应的就是不包含香港、澳门和台湾的“内地”，但在法律上，世贸组织并不存在对应于港、澳、台单独关税区的“内地”成员。因此，在内地与香港、澳门签署CEPA的问题上，不宜简单地将“内地”作为世贸组织成员，从而认为CEPA是世贸组织两个成员方之间建立区域经贸合作关系的文件，毕竟“内地”与“中华人民共和国”在法律上是两个完全不同的概念，在法律上的地位有着天壤之别，这一点在讨论内地与港澳地区的区域经济一体化性质时必须首先予以明确。
（二）内地与港澳区域经济一体化需要遵守世贸组织的相关制度
CEPA是内地与港澳区域经济一体化的基础性文件，尽管该文件并非世贸组织成员之间的合作文件，但作为合作一方的内地在地理位置上对应的就是中华人民共和国关税领土范围，也是国家全面行使立法、行政、司法权的地域范围，正如上文所述，“内地”政府只是国内在涉及港澳台问题中使用的一个理论概念，“内地”政府与中央政府很多时候是重合的，在对外关系上，“内地”没有实质意义。因此，对于其他世贸组织成员而言，“内地”给予港澳地区的优惠待遇就是作为世贸组织成员的中华人民共和国给予同为世贸组织成员的香港、澳门单独关税区的优惠待遇，理应遵守世贸组织的相关制度。这在《中国加入世贸组织议定书》中已有明确的承诺。该文件第4条规定：“自加入时起，中国应取消与第三国和单独关税区之间的、与《建立世贸组织协定》不符的所有特殊贸易安排，包括易货贸易安排，或使其符合《建立世贸组织协定》。”毫无疑问，内地与港澳区域经济一体化的合作应该遵守世贸组织的相关制度。
（三）内地与港澳区域经济一体化的国际法基础是世贸组织区域经济一体化的例外规则
CEPA所谓的“更紧密经贸关系”是指相对于与其他世贸组织成员之间的经贸关系而言，内地与香港、澳门之间的经贸合作要更加紧密。从CEPA的内容来看，内地给予港澳的优惠明显要多于港澳给予内地的优惠，加之港澳本身是自由港，其可能给予内地的特别优惠就更少了，从这个角度看，内地与港澳在区域经济一体化的过程中，主要是要确保内地给予港澳的与贸易相关的优惠待遇符合世贸组织的相关制度。在世贸组织体制下，成员之间建立更紧密经贸关系与成员之间非歧视待遇原则是存在冲突的，为了避免违反世贸组织的相关制度，有关成员需要寻求适用非歧视待遇原则的例外，才可能建立符合世贸组织规则的相互间的更紧密的经贸关系。“内地”虽不是世贸组织成员，但作为世贸组织成员的中华人民共和国是以“内地”的地域范围为关税领土的，因此，内地与世贸组织成员香港、澳门建立更紧密经贸关系同样应遵守世贸组织的相关制度，内地与港澳区域经济一体化同样需要寻求适用非歧视待遇原则的例外。
从国际法范畴看，区域经济一体化有多种组织形式。按照区域组织成员间贸易和生产要素自由流动的实现程度，以及内部经济和社会政策、对外关税率及贸易政策的一致性程度等项因素划分，通常可分为自由贸易区、关税同盟、共同市场和经济同盟等。根据《关贸总协定》（以下简称GATT）第24条确定的原则“不得阻止在缔约方领土之间形成关税同盟或自由贸易区，或阻止通过形成关税同盟和自由贸易区所必需的临时协定”，区域经济一体化安排的主要形式——关税同盟和自由贸易区被视为适用非歧视原则的一个例外。该例外的适用必须符合两个基本条件：一是对组成地区之间的“实质上所有贸易”取消贸易限制；二是关税同盟或自由贸易区的关税率不得高于组成之前各组成地区适用的平均水平。乌拉圭回合进一步发展了GATT的区域经济一体化规则。《服务贸易总协定》（以下简称GATS）第5条规定与GATT第24条规定的原则基本一致，采用“经济一体化”概念，明确规定，“本协定不得阻止任何成员参加或达成在参加方之间实现服务贸易自由化的协定”。据此，世贸组织法律体制允许的区域经济一体化安排涵盖的领域扩及服务贸易。《关于解释1994年关税和贸易总协定第24条的谅解》（以下简称《第24条谅解》）对关税同盟和自由贸易区协定同样予以了肯定。
内地与港澳区域经济一体化的基础性文件CEPA第1条均明确规定其目标是通过采取“逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒”“逐步实现服务贸易的自由化，减少或取消双方之间实质上所有歧视性措施”“促进贸易投资便利化”等措施，加强内地与港澳之间的贸易和投资合作，促进双方的共同发展。CEPA还包括内地与港澳对货物贸易和服务贸易自由化的具体承诺。从CEPA的签订背景、主要内容和发展趋向看，基本符合GATT第24条、GATS第5条和《第24条谅解》的规定。2006年3月，CEPA在接受三轮世贸组织审议后终获通过的事实足以证明这一论断。换言之，GATT第24条、GATS第5条和《第24条谅解》确立的区域经济一体化例外规则是CEPA得以产生和发展的世贸组织规则基础，是内地与港澳区域经济一体化的国际法基础。
三 内地与港澳区域经济一体化在国际法上的性质
美国经济学家巴拉萨指出，经济一体化进程划分成四个阶段：首先，贸易一体化，就是不再对商品流动进行限制；其次，要素一体化，目的是实现生产要素自由流动；再次，政策一体化，在集团内将国家经济政策协调一致；最后，完全一体化，将所有政策形成全面统一。围绕这四个阶段，巴拉萨根据集团成员之间市场融合的程度，将经济一体化组织具体分为：优惠贸易安排、自由贸易区、关税同盟、共同市场、经济同盟、完全经济一体化六种类型。内地与港澳通过CEPA及其补充协议的订立和履行已基本实现贸易一体化和要素一体化，但在区域经济一体化的性质方面却有着与传统经济一体化组织不同的特点。
自2003年内地与香港、澳门特别行政区签订CEPA协议以来，内地与香港、澳门特别行政区政府每年都会根据合作的具体情况，分别签订一个补充协议，不断拓展经济合作的领域，增加开放措施，至2013年8月31日，内地与港澳已分别签署10个补充协议。除货物贸易方面的零关税措施适用面日益宽泛外，内地对港澳地区在全面服务贸易自由化方面也有了实质性进展。早在补充协议九签订时，内地在法律、会计、建筑、医疗、教育、个体工商户等48个领域，分别为香港提供了338项开放措施、为澳门提供了318项开放措施。2013年8月29日，内地与香港签订《补充协议十》，在法律、建筑、计算机、房地产等28个原有领域进一步开放，包括65项服务贸易开放措施，以及8项加强两地金融合作和便利贸易投资的措施。2013年8月31日内地与澳门签订《补充协议十》，采取72项新开放措施，在法律、建筑、计算器及其相关服务、商标代理等28个领域在原有开放承诺基础上，进一步放宽市场准入条件、股权限制、经营范围和经营地域限制等。服务贸易方面，内地对澳门采取65项具体措施。国务院总理李克强2011年8月访港时明确表示，内地会进一步对香港扩大服务贸易开放，并在“十二五”末通过CEPA基本实现内地和香港服务贸易自由化。可见，近十年来，伴随着CEPA及其补充协议的订立实施，内地与香港、澳门特别行政区在经贸交流中的体制性障碍已大大减少，相互间资本、货物、人员等要素的流动日益便利，内地与港澳在货物贸易、服务贸易领域已基本实现贸易一体化和要素一体化。
但由于内地与港澳的区域经济一体化具有国内法和国际法上的双重性特征，其与全球范围内此前已有的任何一种类型的区域经济一体化都有所不同，换而言之，很难用既有的区域经济一体化类型为之定性。CEPA名称的选择经历了谨慎的演变过程，最终是避免使用“自由贸易区”（Free Trade Areas, FTAs）和“协定”（agreement）的概念。传统上，“自由贸易区”一般用于两个或两个以上国家建立的区域性国际组织的经济一体化安排。而在国际法上，“协定”一般用于两个或两个以上国家签订的国际法律文件。为避免误解，内地与香港已有的双边法律文件有意采用“安排”（arrangement）用语，由双方代表签署，之后由双方通过颁布适用于本区域的法律文件实施。三地政府在启动经贸合作时的一系列审慎行为至少说明一个问题，内地与港澳的区域经济一体化是一种全新的跨区域经贸合作类型。
尽管内地与港澳区域经济一体化要遵守世贸组织的相关制度，CEPA的内容需要接受世贸组织的审查，但由于香港、澳门特别行政区与内地同属一国主权范围，无论香港、澳门特别行政区政府享有多大的自治权、对外具有如何特殊的身份，其与本国的其他区域乃至中央政府之间缔结的协议都只能是国内协议，在性质上不可能变成只有不同主权国家或地区之间才可能缔结的国际条约。内地与港澳的区域经济一体化之所以要受到国际法的约束，主要源于世贸组织关于成员方的特别规定——世贸组织的成员资格实质上是以关税区而不是以主权国家为适格条件。根据1947年《关税和贸易总协定》（GATT 1947）第26、32、33条规定，只要构成一个关税区，任何实体均可按一定程序成为GATT的缔约方，《建立世界贸易组织协定》沿袭了这一规定，从而令香港、澳门等单独关税区得以成为世贸组织成员。也正是世贸组织的这一特别规则，才令本是国内区际经贸合作安排的文件受到国际法的约束，接受国际组织的审查。当然，世贸组织所审查和约束的内容只限于内地与港澳经贸关系中贸易方面的安排，不能涵盖所有的经济关系。从这个意义上讲，内地与港澳基于CEPA实施而建立的区域经济一体化在国际法上的性质可以理解为一种新型的自由贸易区，伴随着大陆与台湾地区签署的《海峡两岸经济合作框架协议》（简称ECFA）的深入实施，最终将要建成的是包含中国内地、中国香港、中国澳门和中国台北四地的新型自由贸易区，其本质特征是由一个主权国家成员与属于该主权国家的单独关税区成员之间组成自由贸易区。
结语
“内地”特指除港澳台地区以外的中国关税领土，内地政府与中央政府在大多情况下是重合的，并不存在与“内地”对应的专门的实体政府机构，在对外关系中“内地”概念基本没有意义。但是在涉及港澳台问题的特定情境下，内地政府与中央政府被严格区分；在世贸组织成员中，中国拥有的四个席位包括以主权国家的身份加入世贸组织的“中华人民共和国”和以单独关税区身份加入世贸组织的中国香港、中国澳门和中国台北，“内地”只能是“中华人民共和国”对应的关税领土范围，不具备世贸组织成员资格，因此，不能简单地将CEPA理解为两个世贸组织成员之间的经贸安排。香港、澳门特别行政区既是中国主权范围内的一级地方政府，也是世贸组织的成员，其特殊身份令内地与港澳区域经济一体化在国内法上属于特殊的府际经贸合作关系，在国际法上是世贸组织中主权国家成员与属于该主权国家的单独关税区成员构建的新型自由贸易区，其实质是一国内的区域经济一体化安排，但其中的贸易安排需接受世贸组织的审查和制度约束。由于一个主权国家成员与属于该主权国家的单独关税区成员在世贸组织框架下建立更紧密经贸关系安排是史无前例的创举，内地与港澳区域经济一体化的发展趋向及其与世贸组织规则之间的关系必然面临前所未有的具体问题，有待相关政府机构及专家学者进行更为深入的研究和创新。