第二节 灌溉系统的三种治理方案

灌溉系统管理是政策分析和政治科学一个既重要又复杂的研究内容，许多的政治科学都从治理、权力、公共产品或公共服务角度来讨论灌溉管理。作为公共池塘资源的灌溉系统同时具有资源使用上的竞争性（一个人使用将阻止另外一个人的使用）和难于将资源使用者排他在外的特点，并且灌溉水量是变动的，储藏能力是不稳定的，这些特点都加剧了灌溉治理模式的多样性和可变性，以及治理的难度。如果说大规模的灌溉系统是一种典型的国家主导的科层制治理模式，那么自20世纪80年代起，亚洲许多发展中国家灌溉系统发展的着眼点都已经从强调建设大规模灌溉系统的策略转移到帮助改善现有小规模灌溉系统的绩效策略，其治理模式更加多样化。根据现有的研究文献，小规模灌溉系统主要有政府、市场、社区三种治理模式，对这三种模式的设计、争论、比较均源自公地悲剧的出现。

一 公地悲剧

对公共资源治理的讨论最早源于哈丁（Hardin）对牧场放牧的困境描述。哈丁在1968年的论文《公地悲剧》（The Tragedy of the Commons）中首次提出“公地悲剧”的概念，并生动地描述了在一个开放的公共牧场上，牧羊人所面临的两难困境。哈丁的研究引起了学术界对此类问题研究的兴趣，并引起了观点针锋相对的争论，这一类的研究被归类为公共池塘资源的研究。

在哈丁看来，亚当·斯密（Adam Smith）的“无形的手”是不可能将个人利益加总到社会福利的，当亚当·斯密的假设失效时，个人利益最大化的追逐将可能带来社会的负面效应。为了证明这点，他描述了开放性牧场的难题。在开放性的牧场中，所有的放牧人都可以不受限制地饲养他们想要饲养的羊群数量，只有社会病，如战争、疾病，才能使人口数量和羊群数量大幅度地下降，并控制在土地负荷的范围之内。但是，在社会病治愈之后，牧羊人又可以不受限制地饲养羊群，羊群的数量将越来越多，直到超过土地的负荷能力。从牧羊人的角度而言，每个牧羊人都是独自地占有多饲养的羊群收益，而仅和其他的牧羊人共同承担过多饲养羊群产生的负面效果，所以每一个追求利益最大化的牧羊人必然不断地增加羊群的数量；但就公共牧场的总体收益而言，牧场必然走向毁灭。就这样，“每个人都受困于系统中，这个系统迫使他毫无限制地增加羊群——但总归是有限，每个追求自我最大化的个人都在走向毁灭的必然命运。”于是，这个困境被哈丁描述为“公地悲剧”。

哈丁提出了两种解决方案——私有化和互相制约，倡导剥夺个人对公共资源的自由免费使用，取而代之的是社会限制或管制。“个人受困于公共资源的逻辑中，自由免费使用只能带来共同的毁灭；一旦他们看到互相制约的必要性，他们就能自由地追求其他目标。”本质上，哈丁认为，个人的经济自利动机太强，必须用外部强加的法律规则来克服。但是，在他发表《公地悲剧》30年之后，哈丁再次提炼了他的观点：

 

公共资源的管理通常被描述为社会主义或者自由企业的私有化。这两种方式的任何一种都有可能成功，也有可能失败：恶魔是在细节中。但在一个没有管理的公共资源中，你将忘记恶魔：过多使用资源降低资源的负荷能力，毁灭是无法避免的。

 

显然，哈丁仍然坚持他原来的观点，认为没有管理的公共资源必然会走向毁灭，但是缓解这种命运的方法有两种：私有化或严格的政府控制。

哈丁的论文激起了对公共池塘资源管理的大范围和长期的争论：什么是解决公共池塘资源困境的最好方法。争论的一种观点可以被归结为市场取向或私有化的管理，该观点认为哈丁对没有管制的公共资源的最初分析是正确的，但他强调相互制约而不是私有化的观点是有误导性的。基于市场的解决方案如资源的私有化、资源税就是典型的解决方案。市场途径认为可以通过公共池塘资源的私有化或对使用者征税而对其进行管理，经济理性人的偏好可被利用来保护公共池塘资源而不是破坏。采用这种管理方法，公共池塘资源的管理将更加有效、更加灵活，能更好地符合资源使用者的需要。

同时，对公共池塘资源管理的另外一种观点——官僚途径——持续地得到了相当多的支持。这种观点强调政府约束自利行为的能力，强调政府在对资源管理进行决策时考虑所有公民的利益。支持该观点的论据可以从经典的政治理论和政府观点中找到，霍布斯（Hobbes）的《利维坦》（Leviathan）被作为使公共资源摆脱毁灭命运的“唯一”方案。该途径的基本观点认为外部权威是阻止公地悲剧的必要手段，哈丁的观点仍被引证支持官僚途径。因此，这些致力于官僚途径的研究要么是批判基于市场途径的缺点，要么是提出更好的增加官僚途径效率的方法。

在相当长的时间里，对公共池塘资源管理的争论似乎仅限于哈丁最初文章中所提出的解决方案：基于市场途径或基于官僚途径。但是，公共池塘资源管理的第三种方法——基于社区的途径——却长期存在。和市场途径一样，社区治理已经发展了相当长的时间，直到20世纪80年代才开始引起学术界的研究兴趣。在社区途径中，社区可以共同努力创造能够管理公共池塘资源的制度。正如奥斯特罗姆所描述的资源社区依赖于既不类似于政府也不类似于市场的制度来相对成功地长期治理公共资源系统。社区途径和市场途径的最为本质区别是前者认为个体不仅具有经济理性（或经济理性程度不同），而且同时嵌套在影响个体决策的社区或制度里。这种治理方式改变了公共资源产权，以及影响个体、社区和公共池塘资源之间的关系。

作为公共池塘资源的灌溉系统同样可能会陷入公地悲剧，治理模型也是围绕着政府、市场、社区三者展开讨论。

二 灌溉系统治理的官僚途径

长期以来公共池塘资源管理的一个假设是外部权威是阻止公地悲剧的必然手段，这个假设导致中央政府控制大多数的自然资源系统的政策结果。在这类文献中，公共资源管理强调中央政府或地方政府对公共资源的控制，政府集权建设灌溉水利工程，建立灌溉管理机构，自上而下多层级地管理农业灌溉。台湾地区的灌溉系统就是一套较为成功的官僚途径的治理结构。许多研究总是将台湾地区灌溉系统的有效治理归因于当地政府在灌溉开发方面进行了巨大的投资，以及台湾地区的基础工程设施普遍较好，但都忽视了高度官僚化和集权的官僚机构，并根据劳动分工和等级控制的原则设计的灌溉协会。台湾灌溉协会自上而下地分为管理站和工作站（总部和田野办公室），管理站负责制订灌溉计划和实施其他任务，工作站负责协助管理站的工作。工作站内部分工明确，职责清晰，在具体工作的执行上具有灵活性。管理站负责把水分配到各个工作站的不同地区，工作站负责将水分配到农民的田头。灌溉协会既没有正式的权力也没有责任管理灌区内的水分配，田间分水由灌溉团队和灌溉队自发管理。灌溉团队和灌溉队是农民自发组织成立的附属于灌溉协会的组织，负责灌区内田间一级的分水工作，是自治的管理工作。

在这种途径中，政府对资源配置维持很强的控制，有助于在资源配置决策方面维持公共责任。基于官僚的途径认为如果人们不能期待私人对维护公地的兴趣，那么，就需要由公共机构、政府或国际权威实行外部管制。在对发展中国家水资源管理中存在的问题进行分析后，卡鲁瑟斯（Carruthers）和斯通纳（Stoner）提出的看法是：没有公共控制，过度放牧，公共牧场的土壤遭到侵蚀，过度抽取地下水，用水户将以较高的成本抽取水资源，此种现象必然会发生。公共控制的支持者想由外在的政府机构来决定特定的、最有效的放牧策略：政府可以决定谁能使用牧地，他们能够在什么时候使用牧地，能够喂养多少的牲畜。

基于官僚途径是一种政府集中控制的思想，按照哈丁的解释“在一个杂乱的世界上，如果想要避免毁灭，人民就必须要臣服于外在与他们个人心灵的强制力，用霍布斯的术语来说就是‘利维坦’”。“利维坦”式的集中控制是治水结构谱系的一种基本形式，因为在水治理中，一个流域范围内的各地区利益团体之间，需要用集体行动来减少负的外部性和扩大正的外部性，他们可以采纳的集体行动形式从自由放任、协议、协商、协调到科层逐渐变化，从而构成了一个从扁平化到层级化渐变的谱系。在科层治理结构中，中央政府是最终委托人，地方各级政府是中央政府的代理人，但不管科层体系如果设计，灌溉系统的治理是以政府官僚系统为主的结构。以中国为例，河流的治理是比较纯粹的“科层”模式，中央政府在跨区域水事务中发挥主导作用，这种制度结构自秦代以来的2000多年中没有根本性的变化，主要特征是几乎所有的用水和与其有关的活动，如航运、防洪以及主要水利工程的修建和维护，均处在政府直接控制之下，所有的渠系以及堤坝，不论是否为政府所建，一直都在政府的管理之下。

在灌溉水资源的官僚治理途径中，水权通常归属于国家所有。国家通常在宪法中宣布其领土内的所有水资源都是国家财产。国家可以通过管理体系分配水权，而这种管理体系通常是按分水岭来进行划分的。例如在美国，意欲用水者需向相应的机构递交申请，陈述其用水的来源、划分界限的方法以及用水的目的，实际的水权直到水被投入收益性使用时才被授予——与优先占有概念相联系。当水权被认定后，国家为那些用于特定目的（比如灌溉）的水资源发放产权证。

基于官僚途径的治理在实践中通常采用管制性工具，如灌溉水服务的直接供应，这些管制工具使管制规则较为统一和稳定，统一性增加了系统中的公平性，稳定性降低了成本，这些都成为该途径的优点。但是，官僚途径也有许多的问题。官僚机构和中央决策的制度安排增加了交易成本，特别是信息成本，灌溉用水信息由田间的灌溉团体自下而上传递给灌溉协会总部，这些信息成了灌溉计划成败的关键。并且，灌溉机构不能被视为中立的、全能的整体，事实上，它是由一系列具有不同结构、动机、利益刺激和不同操作层面的分部门主体组成，那种认为政府是中立的并且是提高社会总福利水平的完美机构的观点，是十分天真的。

在20世纪末，当学术界和实务界批评灌溉管理官僚途径的失败时，同时出现的是全球经济结构调整、新自由主义经济思想的流行、国际贸易和投资规则的变化，以及私人资本介入公共资源管理的热情。在20世纪末，水资源投资出现公共投资不足，据全球水伙伴（Global Water Partnership）估计，要实现2000年达到“水安全”愿景需要在水部门加大资本投资，从现在的大约700亿美元增加到大约1800亿美元，因此，在20世纪最后20年，水资源治理考虑的是“在特殊的背景下，哪一种治理能起作用”。然而，官僚途径运作效率低下，内部交易成本高昂，并缺乏可持续的财政支持以及卓有成效的领导能力，这导致灌溉系统管理的绩效低下，从而引发治理体系向更加分权的治理形式转变，并采取放松管制和市场化改革。于是，水资源的市场化模式在20世纪末孕育而生。

三 灌溉系统治理的市场途径

关于水资源治理的争论本质上在于对水是经济产品还是社会文化产品的争论，这些争论在1992年的都柏林（Dublin）会议上进行了系统的讨论，该会议提出了四条都柏林原则：

（1）水是有限和脆弱的资源，对维系生命、发展和环境至关重要。

（2）水的发展和管理应该基于参与途径，包括使用者、规划者和所有层级的政策制定者。

（3）妇女应在水资源的供应、管理和保护中发挥中心作用。

（4）水对竞争性的使用者有经济价值，应该被当作经济产品。

其中对第四条原则的解释是“在这条原则之下，意识到所有人类都有基本权利在支付得起的价格下获得干净的水和卫生设备这一点是非常重要的。过去没有认识到水的经济价值已经导致了浪费和损害了资源的利用。将水当作经济产品来管理是实现效率和公平使用的重要途径，并鼓励保护水资源”。这条原则激起对水是经济产品还是基本人权的争论，这些争论的中心是水是否为市场产品，何时和如何将水当作市场产品。但关键的问题是认为水价机制和市场机制能够更有效地进行资源配置的思想能否与公平、意愿、参与等社区概念相一致，因为水市场化争论反映的是可持续性观念，典型地涉及有效社区的观点。所以在水资源市场化管理的争论中，支持者看到收益的增加、服务的改善、供给的扩大和更准确的价格机制，以及转向“更高价值”的水使用的社会福利；但是反对者看到的是商品化、跨国企业权力产生的麻烦、地方控制的丧失、公共卫生的威胁以及由于无利可图而取消对穷人的供水。但最大的危害是水的市场化将破坏水的文化功能，该功能不能按照市场逻辑来操作。

智利的水资源管理改革正是市场化思想的体现。20世纪80年代智利对水资源进行了市场化改革，在灌溉领域成立灌溉董事会，将河流的水按照用途分为消耗性的和非消耗性的，并对消耗性的灌溉用水收取水费。智利将水当作生产要素之一，必须像其他经济投入一样可以交易，其认为将动态的、流动的水资源捆绑在固定的、不流动的土地资源上是不适当的，水权也要类似于其他财产权一样，可以租赁和买卖。而水权交易能促使水从低价值的使用者转移到高价值的使用者，从而提高水的使用效率。虽然人们对智利水资源的市场化改革褒贬不一，但其已经将市场化思想落入实际。中国自20世纪80年代中期以来，也启动了以市场化改革为取向的水利体制改革，作为国家逐渐退出农田水利供给的代替性措施。一方面将水管单位转制为企业化经营，并与基层政府的财政脱离，这些经过企业化改制的水管单位，将原先公益性的服务转变为成本核算基础上的经营性收费。另一方面，通过租赁、承包、拍卖等方式将小型水利设施市场化。据农业部的统计，直到1998年底，全国现有的1600万处小型水利工程中，已有264万处进行了产权制度变革，其中股份合作制的39万处，进行拍卖的37万处，租赁的19万处，承包出去的169万处。

即便在水市场化改革呼声高涨的今天，世界上仍有超过90%的家庭用水和污水处理是由公共部门负责的，并长久以来保持如此高的比例。政府提供的水资源服务通常是足够的，但是在一些政府绩效低下的国家，财政资源不足以确保公共部门提供优质服务。在许多的发达国家和发展中国家，私营机构从经营不佳、财政困难的水行政部门手里接管灌溉供水服务。改革的结果是复杂的，通常表现出好的经济结果，改善了大范围农民的供水分配。然而，教训也是清楚的，如果没有必要的管制框架，水行政机构，不管是公共的还是私营的，都有可能效率低下。机构的运作绩效常常会由于已经存在的不良治理结构而受到影响。在拉美国家，私营部门介入水资源管理已经产生混合结果，并表现出扩大供水范围和提高水质的成功结果。但是，水资源管理还存在需要克服的困难，比如在玻利维利的科恰班巴（Cochabamba），不切实际的改革目标、不充分的政策咨询、腐败、设计不佳的合同和透明度的缺乏导致了私有化改革的惨败，并促使供水服务重新回到几十年前的供水不足的情况。总体上，拉美国家的水资源发展所面临的治理困境主要是收益私人化和成本社会化的趋势。而成本和收益的不对称很大程度上源于信息的不对称，因为基于市场的途径需要准确的信息，没有这些信息，不确定问题将限制水市场化的执行绩效。官僚途径不能很好地运转，但是市场途径也不见得能很好地运作，信息缺乏和结果不确定性是市场途径的主要困难。

灌溉系统的市场化途径是公共池塘资源管理发展的一个缩影，但是在水市场化过程中，私人资本投资模式并不是理论知识推动的，而是依靠强大的政治、经济力量，以及最近20年在世界经济范围内展开的经济结构调整、私有化、贸易自由化和新自由经济改革。这些政治经济背景的变化“产生了‘结构调整’的需要，并对政府施压采取两个相关的改变：将政府从作为水公共物品的唯一供给者角色摆脱出来以及进行价格改革”。水资源的市场化改革带来的是对经济效率的关注和更高的资源使用收入，但是这些潜在的正面收益伴随着很多的负面效果，这些问题很多都是在经济学家的文献中所忽视的社会问题。市场途径用经济激励作为鼓励高效的资源使用行为，但这也成为其他问题的来源，如用水公平、贫困地区供水等问题。并且，市场化途径并没有消除或降低灌溉者的欺骗动机，相反，制造了欺骗行为的不同形式，这些形式在官僚途径中较少观察到。

因此，有效治理的关键是建立基层社区、资源市场与政府科层嵌套的制度，让三方在嵌套的制度中各自行使权力并承担责任。新的治理模式必须克服市场化的合法性和责任性问题，通过自治规则和网络的建立来实现独立和相互制衡。显然，在现在的治理模式中，正式权威正在逐渐依赖于非正式的权威，比如通过公私合作协调，使双方受益，也使公民受益。从这个观点看，参与管理、协作管理（Comanagement）、协作治理（Cogovernance）和基于社区的自组织治理的概念已发展起来。

四 灌溉系统的自组织治理

灌溉治理的传统思路与哈丁提出的解决“公地悲剧”的政府途径、市场途径类似，即围绕着官僚制集权管理或私有产权制度进行的一系列制度安排，这两种管理途径有一个明显的共同点，即制度安排均产生于外部，并强加给灌溉者，制度被认为是一组外生变量。在哈丁的《公地悲剧》中，公共资源被假定是开放进入的，这条假设不久就受到批评。Ciriacy-Wantrup指出“共同财产并不是每个人的财产”, 当存在公共财产时，需要规则决定进入权和使用权，这样资源的占有者才有动力避免过度使用资源。

对官僚途径和市场途径的批评将焦点转移到对集体行动的囚徒困境博弈的讨论上。哈丁提出的“公地悲剧”常常被形式化为囚徒困境博弈，在这个博弈中，所有的对局者都拥有完全信息，并且信息的交流是被禁止的或不可能的，并且是非合作的单次博弈。也就是说，个体在面对公共池塘资源时选择的策略是背叛，国家集权的利维坦模式成为解决公地悲剧的方案。但是这条假设运用在小规模的灌溉系统中，将会产生很大的问题。因为在这些小规模的灌溉系统中，水资源的占用家庭几代人都住在同一个村庄，并希望他们的后代也能居住在村里面，他们不会将背叛作为主要的策略。在这种背景下灌溉者面对的是重复性合作博弈，而不是单次性的囚徒困境博弈，村民之间频繁地进行面对面交流，博弈对局者交流的程度被认为是达成合作的关键性变量，然而，最后能达成什么样的行动依赖于互相的期望和成员之间彼此信任的程度。即使灌区中的村民是理性的博弈者，进行多次重复博弈，“一报还一报”的策略只要能促进互惠，就能产生合作行为。言下之意，灌溉者即使是理性经济人，也具有从困境中解脱出来的可能性，而无须外部强制力量的干预，灌溉系统的自组织治理就是理性个体集体合作行动的结果。

在自组织治理中，许多的经验证据表明个体能在没有外部权威干预、强制执行协议的情况下做出承诺，并遵守承诺。正如朱迪斯·滕德勒（Judith Tendler）在谈到灌溉和干旱管理时，说道：

 

在这些案例中，政府通过鼓励和支持公民社团，帮助公民社团的组建，并通过这些社团工作。这些社团独立于政府（市政府或中央政府）提出更高的绩效要求，正如学习公民社会的学生们所描述的自治单位。

 

可见，灌溉系统的自组织治理不仅在理论中存在，在实践中同样对农业灌溉发挥重要作用，该途径成为区别于官僚途径、市场途径的另外一种模式。灌溉的农民能通过设计多方面规则来克服集体行动的困境，实验研究证明当资源使用者，比如灌溉的农民，在拥有重新建构情境的机会时，他们通常会利用它达成可以维持的协定，并因此在不求助于外部力量的情况下实现较好的共同治理结果，许多的实证研究也证实公共池塘资源的使用者能组织他们自己从而达到比传统理论所预计的更高结果。林维峰对尼泊尔灌溉系统的研究回应了自组织治理绩效的优越性，他的研究显示农民管理的灌溉系统比政府机构管理的灌溉系统更有效，尽管农民的灌溉技术简单，但同一灌区中的农民拥有土地的长期所有权，保持交流，自己制定协议，并监督和执行这些规则，因此能更公平地分配水资源，更好地维护灌溉设施和生产更高的水稻产量。但并不是所有自组织治理的灌溉系统都运行良好，有的灌溉系统自组织是成功的，有的则不然，尼泊尔农民管理的灌溉系统就表现出不同的管理绩效，笔者调研的上杭县灌溉系统也出现同样的绩效差异。于是，对公共池塘资源的探讨要求我们回答：为什么自组织治理会有不同的制度绩效？什么因素影响自治的成败？这个困惑是本研究力图要解答的。