四 中国养老机构的发展思路

从养老机构的发展过程可以发现，在新中国成立之后的四五十年间，政府承担了养老机构的建设者、管理者和运营者的多重身份。然而，随着社会的发展和民众社会养老服务需求的不断增加，以及养老机构建设需要巨大的成本投入，如土地、资金、人力等，对中国庞大的老年人口规模而言，仅仅依靠政府来提供机构养老服务显然是一项不可能完成的任务。福利多元主义理论主张全社会都应该承担提供社会福利服务的责任，而非单纯依靠政府。在各种社会福利供给主体的关系中，应突出政府作为管理者、监督者以及服务者所发挥的主导作用；同时肯定社会营利组织在提高供给效率方面的积极作用。为了满足人们对于社会福利日益增长的需求，缓解社会福利设施严重不足与巨大的社会需求之间的矛盾，民政部提出了“深化福利事业单位改革，加快社会福利社会化进程”的要求。自1998年以来，全国13个城市开展了社会福利社会化试点，2000年，民政部召开了全国社会福利社会化工作会议，提出要在政府的倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对于福利服务的需求。在这一政策背景下，机构养老服务领域发生了显著的变化，机构养老服务的对象从城市“三无”老年人、农村“五保”老年人扩展到所有老年人；同时，养老机构从传统的公办公营和私营，创新出了公办民营和民办公助的政府与市场机制相结合的模式。2006年，国务院办公厅下发“加快发展养老服务业”的文件，首次明确提出要“积极支持以公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种方式兴办养老服务业”，公办民营（含公建民营）与民办公助开始起步。

目前，中国的养老机构按照运营模式可以划分为公办公营、公办民营、民办民营和民办公助四种。公办公营是指养老机构由政府或者集体投资兴建，机构所有权和运营权统一归政府或集体所有。公办公营养老机构存在的必要性是基于对市场失灵的纠正和体现社会公平，在效率和公平两个方面完善机构养老服务。有学者认为，公立机构的存在可以弥补民间养老服务市场在供给结构上的缺陷，并通过增加供给使价格得到平抑，从而使消费者广泛受益。这不但有利于对价格和服务水平进行调控，还有利于先进的养老模式和技术政策的推广。民办民营又被称为私办私营，该运营模式的特点是养老机构由私人投资兴办，机构所有权和运营权都归私人所有，依靠市场而不是政府帮助筹集养老资金。民办养老机构能够弥补“市场失灵”和“政府失灵”，政府通过相关和法律和法规，对民办机构进行监督和引导。公办民营模式是指由政府出资建设养老机构，由非营利组织或个人进行经营，实行机构所有权和经营权分离的经营模式。民办公助模式是指养老机构的投资和运营均由社会力量负责，政府对机构运营给予一定的物资和资金支持。这一模式不仅能够吸引民间资本建设社会福利事业，减轻政府财政负担，又能够提供满足老年人需求的养老服务，创造就业机会。

中国机构养老服务的需求可以划分为三个层次，首先是困难老人的养老服务需求，要保证其获得必要的生活照顾和医疗护理，这是最基本的需求层次；其次是社会大众的普遍养老需求，需要养老机构提供专业的养老服务；最后是高端养老服务的奢侈性需求，如医养一体化，集生活照顾、医疗护理和精神慰藉于一体的高端服务等。养老服务需求的层次性，意味着机构养老服务体系应提供不同层次的服务。服务对象和服务内容的差异，要求不同的政府对不同的养老服务承担不同的责任。从政府责任的角度来看，满足老年人的养老需求有着一定的次序性，即困难老人的基本需求＞社会大众的普遍养老需求＞高端养老服务的奢侈性需求。而四种所有权性质不同的养老机构在满足上述养老服务需求的过程中所发挥的作用也存在一定的差异。养老机构按照性质不同可以划分为福利性质、非营利性质和营利性质三种。福利性质的养老机构是指公办公营的养老机构，其服务对象包括城镇“三无”老人、农村“五保”老人和城乡低保老人以及特别困难的低收入老人，（养老机构）向其提供无偿或低偿服务。根据中华人民共和国民政部2013年6月28日发布的《养老机构管理办法》，由政府投资兴办的公办养老机构，应当优先保障孤老优抚对象和经济困难的孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求。非营利性质的养老机构是在民政部门注册的民办非企业养老机构，其服务对象是社会大众老人，其收费标准应依照相关规定，适应大多数老人的经济承受能力，机构收入用于机构发展不得用于分红。营利性质的养老机构是在工商部门注册的民办养老机构，属于企业组织并且以追求盈利为目标，养老的高档服务主要由这部分养老机构来提供，政府只负责监管。公办民营养老机构的性质，由于其产权和经营权分离，目前在学术界还没有明确的定论。然而，从产权角度看，由于公办民营养老机构的建设投资均由政府承担，这类机构仍然属于公共资源。作为公共资源，公办民营养老机构理应首先履行政府的公共服务和社会保障责任，这意味着其最应当以弱势群体老人为服务对象，采用无偿或低偿的标准提供服务，保持机构的福利性和非营利性。