三 社会养老服务体系的内涵

（一）政策表述

关于养老服务体系的含义，以往学界很少涉及，直到近几年才有探讨。目前使用的表述主要是由政府有关文件提出的。2000年2月，国务院办公厅在文件中明确了“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充的发展方向”的社会福利社会化路子。由于养老服务在社会福利中占有重要地位，这一概括逐步演变为专指养老服务体系，并于2006年前后最终确定为“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”。

2010年前后，有关养老服务体系的研究和表述开始增多。国家发改委、民政部于2009年开始在全国实施“基本养老服务体系试点”，确定了一批试点省份。对“基本”两字，国家发改委认为，政府提供的服务是基本的：“在大力增强政府提供基本养老服务能力的基础上，引导各种所有制投资主体进入养老服务市场，鼓励发展各种性质、各种业态的养老服务机构，形成多元开放、层次多样、竞争有序、监管有力、覆盖城乡、体系完善的社会化养老服务格局。”2010年，温家宝总理《政府工作报告》中明确，要“加快建立健全养老社会服务体系”。党的十七届五中全会强调要“优先发展社会养老服务”。据此，在2010年11月召开的全国社会养老服务体系推进会上，民政部长李立国说，要“立足基本国情，着力构建与经济社会发展水平相符合、与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿、有偿服务相结合，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助相结合的社会养老服务体系”。2011年，民政部对此又做了进一步的修正，“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成‘政府主导、社会参与、全民关怀’的服务体系”。梳理政府的表述，这几年有四个明显变化：一是增加了“社会”两字，表明需要以全社会之力做好这项工作，即充分发挥政府、家庭、机构和社区等的作用；二是改机构的“补充”作用为“支撑”作用，对养老机构的作用做了进一步的肯定；三是强调了服务的性质和价格问题；四是指出服务保障要和资金保障相配套。然而，时隔4年之后，2015年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，对机构养老在整个养老服务体系中的定位有了重要变化，“十三五”期间要建立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系”。从“机构为支撑”到“机构为补充”，一词之变折射出“十三五”乃至更长的未来时期我国养老政策的新思路。这一调整适合国情，符合中国人居家养老的文化传统，适应了中国未来养老的新方向。同时，从国家对养老服务的财政投入、资源利用的角度来说也是最优选择。

（二）概念界定

参照政府对社会养老服务的定位，笔者将社会养老服务体系界定为：以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为补充的多支柱的多元化养老服务体系。在这个体系中“家庭亲情照料”是支撑体系的核心，社区老年人照料中心是体系得以成立的载体。目的是：老年人在自己的家庭亲情照料下养老，社区各类服务组织为其提供服务，社会各类养老机构为不能在家中养老的老人提供住养服务，使老年人的整体生活质量随着国家的经济社会发展不断得到改善和提高。适度普惠型的社会化养老服务体系则是指这个服务体系要惠及城乡全体老年人，要特别惠及高龄老人、失能和半失能老人、贫困老人。

（三）社会养老服务体系的划分

社会养老服务是社会养老服务体系的重要构成，是弥补家庭养老功能弱化的途径。社会养老服务体系是指政府、社会对养老服务有支持意义的各种制度、政策、机构等所构成的系统。按照各种服务的类型和功能定位，可分为基本社会养老服务体系（简称基本养老服务体系）和非基本社会养老服务体系（简称非基本养老服务体系）。

1．基本养老服务体系。是指与经济社会发展水平相适应，以满足老年人基本服务需求、提升老年人生活质量为目标，面向所有老年群体，提供基本生活照料、护理康复、精神关爱、紧急救援和社会参与等服务的设施、组织、人才和技术要素形成的网络，以及配套的服务标准、运行机制和监督制度（2010年，民政部）。基本养老服务体系建设应以居家养老为基础、以社区服务为依托、以机构养老为支撑，提供具有适宜技术的基本养老服务，重点保障失能、半失能老年人和低收入老年人的基本服务需求。基本养老服务体系建设是政府的责任，其服务水准一般是提供中等条件的服务。

2．非基本养老服务体系。是指政府、社会为非营利性养老服务和市场养老服务提供的有支持意义的各种制度、政策、机构等所构成的系统。非基本养老服务体系建设应该是大老龄工作的重点。

基本养老服务体系致力于满足占总人口绝大多数的中低层家庭和老年群体的养老服务需求，对维持社会的稳定和谐，实现社会财富的再分配具有重要作用。就目前社会养老服务体系的发展规划来看，政府对于两种社会养老服务体系采取不同的发展策略。现阶段，政府在资金、扶持政策以及发展的优先顺序方面首先向基本养老服务体系建设倾斜。在基本养老服务体系建设中政府不仅承担着主导责任，而且扮演了发展主力的角色，这也将是本研究分析的重点。