第一章 引言

第一节 研究背景

世界卫生组织与世界银行于2011年共同发布的《世界残疾报告》中指出，“估计全球超过10亿人或15%的世界人口（2010年全球人口估计）带有某种形式的残疾而生存”。《世界健康调查》（World Health Survey）估计约7.85亿（15.6%，即占世界人口的比例，下同）的15岁及以上的人带有残疾生活，而《全球疾病负担》（Global Burden of Disease）估计约9.75亿人（19.4%）带有残疾。此外，《世界健康调查》估计1.1亿人（2.2%）有很严重的功能障碍，而《全球疾病负担》估计1.9亿人（3.8%）有“严重的残疾”，诸如四肢瘫痪、严重的抑郁症或失明。《全球疾病负担》调查了儿童（0～14岁）残疾情况，估计有0.95亿（5.1%）带有残疾，其中0.13亿（0.7%）有“严重残疾”。

目前随着人口老龄化进程的加快，以及全球与残疾有关的慢性健康状况（如糖尿病、心血管疾病和精神疾病等）的增加，残疾人口的数量在持续增长。同时，残疾的形式也受到“健康状况发展趋势和环境以及其他因素如交通车祸、自然灾害、暴力冲突、饮食和药物滥用发展趋势的影响”。全球残疾人口的估计值从20世纪70年代的占世界人口的10%上升到了15%。

可见，残疾的发生率越来越高，已经成为全球视角下需要关注的与大众生活息息相关的重要问题。残疾，从科学角度更应称之为残障，它不仅是个人与家庭面临的问题，也是个体身体、心理与社会多重因素导致的复杂社会问题。残障群体在社会生活中往往处于弱势地位，需要社会支持与保障。从科学研究层面，随着经济的发展，人口寿命的延长、医疗水平的提高等原因，对残障的认识逐渐从简单的医学模式转为社会模式，残障不再是少数人先天性的问题，而变成每个人成长过程中都可能发生的风险，残疾人的幸福与全体社会成员的幸福不再割裂。这要求全社会必须更加关注残障问题。

一 残疾人口数量分布情况

根据第二次全国残疾人抽样调查数据显示，全国残疾人口中，男性为4277万人，占51.55%；女性为4019万人，占48.45%。性别比（以女性为100，男性对女性的比例）为106.42。全国残疾人口中，0～14岁的人口为387万人，占4.66%; 15～59岁的人口为3493万人，占42.10%; 60岁及以上的人口为4416万人，占53.24%（65岁及以上的人口为3755万人，占45.26%）。

研究显示，我国0～4岁残疾人比例逐步上升，由0岁的9.46‰上升到3岁的22.3‰, 4～6岁稳定在21‰ ～22‰；但是7岁突然降低到15.49‰；其后平稳地上升，由15.49‰上升到29岁的29‰，再上升到49岁的55.7‰; 50岁后残疾人比例快速上升，由50岁的59.5‰快速上升到80岁的442.9‰，再上升到85岁及以上的618.9‰。与此同时，中国人口中残疾发生风险率在婴幼儿时期较高，在6～59岁之间的残疾发生风险率较低但随年龄的增长而加速上升，60岁及以上发生风险率快速上升，60岁时残疾发生风险率超过10‰, 80岁时超过95‰，到84岁达到160‰（王金营、张翀，2009）。

第二次全国残疾人抽样调查数据还显示，全国残疾人口中，城镇残疾人口为2071万人，占24.96%；农村残疾人口为6225万人，占75.04%。残疾等级为一、二级的重度残疾人为2457万人，占29.62%；残疾等级为三、四级的中度和轻度残疾人为5839万人，占70.38%。具有大学程度（指大专及以上）的残疾人为94万人，高中程度（含中专）的残疾人为406万人，初中程度的残疾人为1248万人，小学程度的残疾人为2642万人（以上各种受教育程度的人包括各类学校的毕业生、肄业生和在校生）。15岁及以上残疾人文盲人口（不识字或识字很少的人）为3591万人，文盲率为43.29%。

全国有残疾人的家庭户2005年人均全部收入，城镇为4864元，农村为2260元。12.95%的农村残疾人家庭户年人均全部收入低于683元，7.96%的农村残疾人家庭户年人均全部收入在684元至944元之间。

我国残疾人规模目前进入快速扩大时期，残疾人数量继续扩大，残疾率持续上升，2006年至2020年总人口规模将持续增加，人口老龄化进程加快，残疾人增长速度也随之逐渐递增。据第二次全国残疾人抽样调查数据预测，残疾人年增量将在2035年达到峰值约为230万人，之后逐年呈现下降趋势，到2050年，估计我国残疾人总数将达到1.65亿人（程凯，2008）。我国致残因素主要为后天致残，获得性残疾则占到3/4，并具有较大的地区差异、城乡差异和性别差异，不同年龄人口面临不同的致残风险（崔斌、陈功、郑晓瑛，2009）。规模庞大的残疾人口揭示了我国残疾人事业发展的必要性与重要性，也显示出残疾人事业肩负着重要的民生责任。

二 残疾人事业的发展

改革开放以来，从1988年起，我国已经制定和实施了六个残疾人发展纲要，残疾人事业从开创、形成到发展不断前进（毛传清，2015）。“八五”纲要提出要初步解决残疾人的温饱问题；“九五”纲要设定基本解决残疾人温饱问题；“十五”纲要提出“经济发达地区残疾人生活基本达到小康，欠发达地区基本解决温饱”; “十一五”纲要提出“残疾人基本生活总体初步达到小康水平”; “十二五”纲要提出“残疾人生活总体达到小康”。2016年8月颁布的“十三五”纲要指出“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，强调这一时期“必须补上残疾人事业的短板，加快推进残疾人小康进程，尽快缩小残疾人状况与社会平均水平的差距，让残疾人和全国人民共同迈入全面小康社会”。这一系列的发展目标和要求反映了我国残疾人事业发展的视角、决心与能力，体现了残疾人事业发展扎根中国国情，从实际需要出发，以人文本，不断追求公正公平与进步的过程。

从残疾人事业发展的规划中可以看出，党和国家一直以来都高度重视残疾人事业的发展。在注重社会治理与创新社会实践的新时期，习近平总书记系列重要讲话中明确指出社会政策要托底满足困难人群的需要。2013年以来，相继出台了一系列完善与推进残疾人事业的政策规定与法律法规。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要健全残疾人权益保障制度。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要完善残疾人合法权益保护等方面的法律法规。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调，要加强对特定人群特殊困难的帮扶，办好特殊教育，支持残疾人事业发展，健全扶残助残服务体系。2015年1月，国务院推出了《关于加快推进残疾人小康进程的意见》。2015年9月，国务院出台了《关于全面建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》等。

2016年，民政部等六部门联合制定的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》中，明确指出“对农村低保家庭中的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等重点救助对象，要采取多种措施提高救助水平，保障其基本生活，严格落实困难残疾人生活补贴制度和重度残疾人护理补贴制度”。国务院办公厅印发了《国家残疾预防行动计划（2016—2020年）》，为推动开展残疾预防工作提供了重要指导。为贯彻落实《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》（国发〔2015〕 7号）和《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕 23号）要求，进一步提高残疾人职业技能水平和就业创业能力，保障和改善残疾人民生，人力资源社会保障部与中国残联共同颁布了残疾人职业技能提升计划（2016—2020年），力争到2020年，“使新进入人力资源市场的残疾人都有机会接受至少一次相应的就业技能培训；使企业技能岗位的残疾人都有机会得到一次以上岗位技能提升培训或高技能人才培训；使具备一定创业条件或已创业的残疾人都有机会接受创业培训”。除此之外，2016年国家相关部门相继在困境儿童、攻坚脱贫、精准康复、医疗保障等方面出台了一系列的政策、意见与规划。

“十三五”纲要中明确指出了残疾人事业发展的指导思想、基本原则和主要目标。在新时期残疾人事业的发展要深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，把“加快推进残疾人小康进程”作为重点任务，要“聚焦农村、贫困地区和贫困、重度残疾人”，要“健全残疾人权益保障制度和扶残助残服务体系，增加残疾人公共产品和公共服务供给”，让残疾人群体能够更多、更公平、更实在地共享改革成果，强调残疾人增收、生活质量、融合发展与尊严。原则上坚持普惠与特惠相结合的福利政策，坚持残疾人服务提供的政府主导与社会参与、市场推动相结合，坚持增进残疾人福祉和促进残疾人自强自立相结合，坚持统筹兼顾与分类指导相结合，考虑残疾程度、城乡与地区差异，以及经济差异。

在国际上，中国在亚太以及全球残疾人事业发展上也发挥了越来越重要的作用。2014年在北京雁栖湖畔召开的亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议上，“残疾人问题”写入了宣言附件三《亚太经合组织经济创新发展、改革与增长共识》中，提出要为残疾人参与经济活动创造有利环境，鼓励加强残疾人方面的区域合作。在这次会议上，由中国残疾人联合会起草的《促进残疾人平等参与和融合发展的联合倡议》获得20个亚太经济体的一致通过，在倡议中重申了联合国《残疾人权利公约》所确立的尊重差异，认可多样性，以及非歧视和融合发展的核心观点，肯定了残疾人作为社会发展的推动和受益者，为全社会做出的重要贡献。强调了残疾人的人权、自由与社会平等，以及社会参与的权利和包容性发展战略的重要性。并呼吁APEC经济体做出承诺为残疾人提供平等机会与平等参与经济和社会发展的权利，创造平等就业机会与包容性社会环境，通过教育与培训提升残疾人参与经济活动的能力，加强政府与民间团体的合作。该倡议也指出要合理满足残疾人需求，通过跨国协作与创新促进残疾人康复服务的发展；要积极发展无障碍环境，加大各国对残疾人事务的资源投入。此倡议建议将残疾人议题纳入APEC合作框架并自愿成立一个开放式的“残疾人事务之友小组”（Group of Friends on Disability Issues）来推动倡议的具体实施。

此后，在每年的亚太经合组织领导人会议声明上，都能看见有关残疾人的内容。2015年《亚太经合组织第二十三次领导人非正式会议宣言》提出“扩大社会各行业和各阶层参与经济发展，特别是妇女、青年、残疾人、土著居民、低收入群体、中小微企业的参与，对于实现包容性增长有重要意义”。2016年APEC部长级会议联合声明，提出“鼓励成员经济体开拓潜在的包括中小微企业、妇女、青年、老年人和残疾人在内的人力资本发展跨领域合作”, “特别关注妇女和弱势群体专业技能的提升”。2016年11月的《亚太经合组织第二十四次领导人非正式会议宣言》提出“应将妇女、青年和残疾人的经济赋权作为APEC加强高质量增长和人类发展议题的工作重点”。这些都凸显了中国残疾人事业的发展中残障的社会模式影响越来越显著。不仅如此，中国在亚太乃至全球的残疾人事业发展也开始起到越来越重要的带头作用。

三 广东省残疾人事业发展概况

广东省残疾人事业发展有着悠久的历史。礼记中曾提到，“鳏寡孤独废疾者皆有所养”，这可以说是中华民族最早的扶残济困的思想的体现（梁左宜，2015）。广东早在清代就设置了普济五院，收养盲人、老人与精神病人。新中国成立后，除了各类公立残疾人服务机构的发展，广东省由民间人士兴办的残疾人福利事业也非常多。改革开放以来，随着党和国家各种发展残疾人事业的政策、法规的相继出台，残疾人服务工作是各级政府工作中非常重要的组成部分。广东省作为经济发展的排头兵，其残疾人事业发展也处于全国前列，在残疾人康复、教育、培训、就业与扶贫、社会保障与托养、文体事业等各方面都取得了显著成绩。

宋卓平、杨志明与江明旭（2010）曾经总结了广东省残疾人工作20年的成就与经验，指出过去广东残疾人事业发展有其鲜明的特色：“快发展、求实效、上水平”；以及“全面性、领先性、创新型”的特点，残疾人事业的多项工作指标都位居全国前列，在残疾人组织体系与社区网格化发展、残疾人理论研究、残疾人就业推动与扶贫救助、残疾人康复、残疾人教育，以及残疾人文化体育事业等方面都具有优势特色。

当前，广东省残疾人事业发展也存在着机遇与挑战并存的局面。据《2015年广东国民经济和社会发展统计公报》显示，全省地区生产总值（GDP）高达72812.55亿元，人均GDP达到67503元，按平均汇率折算为10838美元。虽然广东省的经济发展一直处于全国领先地位，但据2006年全国残疾人抽样调查结果显示，广东省残疾人口539.9万，占全省总人口的5.86%，残疾人口总量位于全国第4。近10年来残疾人口总量持续递增，由于残疾人口总量大，残疾人总体生活状况与广东省社会平均水平相比差距比较明显，各项服务的供需缺口也还比较大。

此外，广东省内由于地理资源、资源分布与经济基础之间的差异，粤东西北地区与珠江三角洲地区的发展并不平衡，珠三角地区在经济发展与资源分布方面要领先于其他区域。

珠三角地区包括广州、深圳、佛山、东莞、中山、珠海、江门、肇庆、惠州共9个城市。粤东地区，是广东省东部地区的简称，包括汕头、潮州、揭阳、汕尾。粤西地区一般包括湛江、茂名、阳江、云浮四个地级市。粤北山区则包括韶关、清远、梅州、河源。

从经济发展方面看，珠三角地区生产总值占全省比重为79.2%，而粤东西北地区三者相加只占全省的20.8%。珠三角地区不仅仅是经济上处于优势地位，在其他方面也相对领先。据《2011年广东省社会建设综合评价报告》显示，从社会建设总指数来看，珠三角地区领先优势较大（156.9），粤东（105.3）与粤西（95.5）、粤北（98.9）相比则有一定优势。珠三角地区在人口发展、生活水平方面都遥遥领先，在公共服务方面也是相比粤东西北地区要更具优势。这些地区间的差异也可能使广东省内的残疾人事业发展出现区域不平衡现象，残疾人工作需要依据各个地区的情况来进行统筹安排。