国外生态环境保护经验与启示
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第二节 生态环境保护原则

生态环境保护理论是对保护过程中各种关系及特点的揭示,有助于认识生态环境保护的规律,避免陷入管理误区、提高管理效率,这些理论在实践管理中体现为需遵守的原则。结合前文中的可持续发展理论、生态系统理论、外部性和公共物品及风险社会理论,本章从污染者责任、管理部门责任、代内代际公平、管理整体性、保护工作经济性角度,将生态环境保护所应遵循的原则总结为污染者付费原则、共同责任原则、整体保护原则和协调发展原则。

一 污染者付费原则

狭义的污染者付费原则要求所有的污染者都必须为其造成的污染直接或者间接地支付费用,从广义的角度来看,污染者付费原则就是要求排污者自证其行为不会对生态环境造成影响,若不能提供足够的证据,则应对这种行为加以约束和控制,对可能影响生态环境的生产、排污行为负责。针对排污行为,不论其是否达到相应的排放标准,污染者在客观上利用了生态环境资源,对生态环境造成了不良影响,并从中受益,按照权利与义务相适应的原则,污染者在排污过程中,应采取污染防治措施,承担防治费用,缴纳排污税费,如果排污行为产生了实际的不利影响,还需承担相应的恢复治理和赔偿责任。

二 共同责任原则

生态环境保护责任必须由政府、企业、公众共同承担,其中生态环境的外部性要求政府必须在生态环境保护中发挥重要作用。政府作为区域生态环境资源的授权管理者,应承担对生态环境的管理责任,负责协调政府资源,制定相关法律、标准,对破坏生态环境的行为进行处罚,并辅以规划、指南和环境经济政策等,对发展和保护行为予以引导和激励,并通过各职能部门和各级政府进行落实。

同时,政府应牵头发挥好市场和社会的作用。引导市场在生态环境资源配置中起到优化作用,促进社会力量和资本进入环保领域,鼓励环保产业健康发展。加强宣传教育,提高公众的环保意识,引导公众向绿色低碳、文明健康的生活方式转变,推进环境信息数据库、信息查询和举报平台的建立。

三 整体保护原则

在生态环境保护中,应认识和尊重生态环境系统自身的规律,从环境要素、管理措施、管理体制方面加强环境保护的整体性、系统性。根据环境容量和环境承载力统筹开展水、大气和土壤等环境介质的综合保护,实现总体环境质量的提升,而非局部、暂时性的改善;在规划、布局、污染防治措施设计、建设、运行的整个过程中,实现污染预防和治理全过程控制;对于跨区域、流域的环境问题,要从区域、流域整体层面制定规划并实施、协调利益相关者关系,综合环保部门及其他具有环境保护职能的部门力量,从不同领域对生态环境的资源价值、环境价值进行保护。

四 协调发展原则

在处理经济建设与环境保护关系时,应综合考虑经济和环境成本的平衡,权衡污染控制成本和环境成本,追求整体价值的最大化。在制定经济发展规划、新建项目、选择污染防治措施时进行环境成本评估,在经济、技术可行的基础上,采用最先进的污染防治措施;在进行环境保护相关决策时需进行成本效益评估,避免对社会经济发展造成过重的负担,因成本过高而难以推行。以环境成本和经济成本的平衡,推动经济建设与环境保护的协调发展,实现社会价值的最大化。