第五节 新州经济体制转轨的步骤

1990年10月3日德国再次实现统一，统一后的德国马上就面临新州经济转轨的问题。众多的经济学家纷纷提出各类方案、建议和战略，如维尔格罗特（Hans Willgerodt）等。科尔政府则几乎使出了浑身解数来推动这一进程，重点是“改制”、“整固”和“输血”，并取得了不小的成绩，但问题还是很多。

一 财政体制转轨

综合前文所述，民主德国的财政体制问题很多，财政状况非常混乱，转轨的任务因而也就十分艰巨。德国政府不得不在新联邦州采取了一系列重大的举措，特别是向新联邦州转移资金。

德国新州的经济体制转轨与其他东欧国家有很多相似之处，但也有不少相异之处。最大的不同有两点：其一，有联邦德国的社会福利市场经济作为楷模；其二，有联邦德国的财政支持。由于新、老州之间在经济发展和人民生活水平上存在巨大的差距，也由于新州的经济转轨需要庞大的投入，老州向新州“输血”便成了不可避免的决策。仅1990年，德国政府就三次要求追加预算来资助统一的进程，向东部提供了450亿马克的财政援助。1991～1996年老州向新州分别提供了1400亿马克、1520亿马克、1770亿马克、1600亿马克、1850亿马克和1840亿马克的财政援助，按新州全部人口计算，人均约62000马克。从1991年至今西部向东部的输血已经达到1.3万亿欧元，年输血额相当于德国年国内生产总值的4% ～5%。这意味着德国老州的每个公民为新州建设支付的资金已经超过2万欧元，新州的每个公民可从老州得到约7万欧元以上的援助。这自然加重了两个地区人民之间的隔阂。

为了向新联邦州“输血”，德国设立了各类基金，采取了各类措施。

（一）“德国统一基金”

在各类基金中，“德国统一基金”是最为重要的。它是作为联邦特别资产成立的，总额为1150亿马克。其中，950亿马克是通过信贷筹集的，200亿马克则是通过联邦津贴筹集的。每年应付利息为当年债务额的10%，由联邦和州各承担一半。这是用来补贴新联邦州财政赤字的。

在德国统一实现后，“德国统一基金”每年支付费用的85%用于对东部6个新州的特殊资助，以满足其一般性财政需求，并按其居民人数分配给各州，柏林（西）的人数不包括在内；“德国统一基金”每年支付费用中所剩的15%则用于中央在上述各州地区的公共开支，此项规定于1991年春取消。

（二）“信贷结算基金”

在德国统一过程中，根据货币联盟的规定，东马克分别按1 ∶1或2 ∶ 1兑换成西马克，这给各家银行的收支造成了巨大的窟窿，必须通过平衡债权来得到补偿。按照统一条约规定此类平衡债权连同原民主德国的全部债务都列入“信贷结算基金”，总额为1100亿马克，利息由联邦和托管局各承担一半。

（三）“东部繁荣共同事业”工程

1991年2月20日联邦政府提出“东部繁荣共同事业”工程草案，并于同年3月8日得到联邦议院的批准。该工程的全部资金总额为240亿马克，1991年和1992年各为120亿马克。列入该工程范围的有以下经济举措。

（1）地方投资总额，特别是学校、医院和养老院的修缮补贴和财政经费。1991年共50亿马克。

（2）劳动市场政策附加措施，加速就业岗位建设的附加支出。1991年为25亿马克，1992年支付授权为30亿马克。

（3）对加速改善交通基础设施进行资助，包括铁路和公路。1991年支出为14亿马克，1992年支付授权为42亿马克。

（4）对出租房和自用房修缮和现代化进行资助，对地方用房私有化进行资助。1991年支出9亿马克，1992年责任授权也为9亿马克。

（5）加强困难地区“改善地区经济结构”的共同任务。1991年支出6亿马克，1992年责任授权也为6亿马克。

（6）资助新联邦州的造船厂。1991年支出1.3亿马克，1992年支付授权为7亿马克。

（7）紧急环保计划，在同各州协调的基础上对供水和废水处理设施的整治和扩建进行资助，对紧急整治垃圾存放地的各类举措和确保对环境有特殊威胁的工业设施安全的各类举措进行资助。1991年支出4亿马克，1992年支付授权也为4亿马克。

（8）修缮大学设施和大学生宿舍。1991年支出2亿马克，1992年支付授权也为2亿马克。

（四）联邦整固计划

该计划包括各类举措，涉及1993年联邦预算、1993年追加预算、偿还旧债、财政平衡、继续执行托管局任务等领域。

偿还旧债、财政平衡和继续执行托管局任务等方面的举措如下。

（1）（作为托管局和信贷结算基金义务的）清偿历史旧账基金中的本息负债，从1995年起每年总额为400亿马克；

（2）增补联邦国家财政平衡费，如（1995）财政能力缺额增补调拨为70亿马克，（1995）特别需求——增补调拨和根据基本法104条a（4）规定的财政补贴为325亿马克；

（3）（1994～1996年）住房建筑旧债的利息为33亿马克；

（4）联邦工业资产（托管局过去的企业）的私有化和整治，从1995年起每年为30亿马克。

（五）团结公约和团结附加税

德国统一时联邦政府由于对原民德的经济困难和新州经济转轨所需资金严重估计不足，因而保证不会提高税收。而一年后的事实已经让它感到国库羞涩，于是不得不一改初衷，宣布1991/1992年度提高消费税一年，并同时征收团结附加税。团结公约规定，从1991年7月1日起至1992年6月30征收团结附加税，税额为所得税和公司税的7.5%，由于均系每半年征收一次，实际各为3.75%。1993年3月联邦政府同各州州长以及社民党商定了一个团结公约。其主要内容有三项：第一，提高税收；第二，修订联邦-州财政平衡法；第三，实行东部德国建房计划。条约规定，从1995年起新州每年能获得560亿马克的资助，其中老州承担10%。1993～1994年停征，1995年起无限期地征收团结附加税，税率为7.5%，只有年毛收入不足19819马克的未婚者或年收入不足37207马克的已婚者不必缴纳，同时提高财产税和保险税，这样联邦可以增加310亿马克的收入。同时规定，要节支和补贴90亿马克。

团结条约和团结附加税在德国人民和新、老州之间引起了巨大的争议，老州人民怨声载道，强烈要求取消该税，至少是降低。就连联邦财政部部长魏格尔（Theo Waigel）也认为，应在削减团结附加税上迈出第一步，于是1998年起把团结附加税降至5.5%。月收入在1397.99欧元以下的一级税卡持有者和月收入在2642.99欧元以下的三级税卡持有者可以免缴。该项税收将延续到2019年。从2005年至2019年，该项计划共计有1565亿欧元可供支配。

实行东部德国建房计划是指把联邦重建贷款署的信贷从300亿马克提高到600亿马克，用来支付新州的住房现代化和在其他领域的投资。

（六）欧共体（欧盟）的资助

德国的统一使德国新州自动成为欧共体的一部分。由于新州经济发展相对落后，根据规定可以享受欧共体有关资助。欧共体以其地区基金参与新州和东柏林地区经济资助工作，从1991年到1993年每年提供10亿马克，从1994年起新州和东柏林则享受最高资助级的待遇。

（七）其他资助举措

加强投资 民主德国不愿接受外国直接投资并不表示它不投资。它不仅搞投资，而且比例并不比西方发达国家少。1980年民主德国投资额率28.9%, 1985年为25.9%, 1987年为26.0%, 1989年为24.2%。民主德国投资的主要问题是缺乏一个国民经济资源配置机制。例如民主德国没有市场利息，即没有资金价格。这样也就没有了可靠的尺度把昂贵的资金引向最能盈利的项目，投资者也无法拟定风险的排序，因而就出现资金的错误配置。

建立金融市场 所谓金融市场指的是货币、信贷和资本市场，是为全民经济提供货币、信贷的重要源泉。它的主要任务是把紧缺的金融资源，特别是居民的储蓄和企业的多余流动资金引向有效使用的地方，以支付盈利性投资，其中以证券交易所最为重要。需要强调指出的是，股票和证券交易所都是同风险联结在一起的。

转换税收体制 废除旧的企业上缴利税制度，代之以新建税收制度；原则上采用老联邦州的各类税法和税种，制订并颁布符合新联邦州的特别税法，例如税收更动法等；为了振兴经济、加大投资力度，减免了很多税收，废除了一些税收，提高了一些免征税的比例；减免中小企业的税收；设立专家委员会，研究下一步措施。

尽管采取了上述一系列措施，新联邦州的税制依然远达不到老联邦州的水平，更谈不上尽善尽美了。偷税漏税极其严重，1991年新联邦州人均纳税收入只相当于老联邦州的13%，乡镇的情况就更为严重，只占1%。

通过财政平衡来提高收入 联邦德国地区之间的经济发展情况也很不平衡，因此制定并执行所谓的财政平衡政策。这是一种援助机制，由联邦和财力较强的州向财力较弱的州提供经济援助。新联邦州自然可以享有这样的财政平衡优惠。

通过发展地区经济来提高收入 新联邦州也是欧盟（欧共体）经济不发达的地区，因此可以获得额外的经济补贴：统一以后“改善地区经济结构”这一法规便扩大到了新联邦州和东柏林，据此它们可在5年内获得投资补贴；每年可以获得300亿马克的额外补贴；欧盟每年从其地区基金中再提供10亿马克的补助，1994年开始又从其结构基金中每年提供140亿马克的结构基金补贴，加大了对德国新联邦州的资助。

二 货币改革

财政改革离不开货币改革，而货币改革则是极其复杂的问题。它涉及银行体制的改革、货币体制的转轨和外汇市场的改革等一系列问题。

（一）银行体制改革

每一个国家都由银行，特别是由中央银行来发行和管理货币、主管货币的流通。然而经济体制的不同也必然带来银行体制的不同。计划经济体制下的银行体制远不同于市场经济体制下的银行体制。因此经济体制的转轨必须把银行体制的转轨作为重要内容。

1990年3月18日民德部长会议决定，将国家银行的任务分开，准备按联邦德国的模式建立两级银行体制。1990年7月1日建立两德货币联盟，将西德马克引进民德，民德国家银行将货币主权转交给德意志联邦银行，从此失去中央银行职能，它的其他任务也由各大银行承担。

（二）建立两级银行体制

联邦德国的社会福利市场经济是建立在典型的两级货币和信贷体制基础上的。这个体制的重要内涵就是：一个独立于政府之外的中央银行、各类商业银行以及功能健全的货币和资本市场。

在新联邦州建立两级银行体制是在两个层面上来进行的：一是确立德意志联邦银行在新联邦州的中央银行地位与功能，二是大量建立商业银行和抵押银行。

在新联邦州建立了许多商业银行和抵押银行，采取的是一“变”、二“建”的方式，即把民主德国的储蓄银行和合作社银行变为独立的信贷机构，既做储蓄业务，也做贷款和证券业务，同时新建了许多商业银行和抵押银行。

独立银行要管理私人和企业的资金和资产，就必须要有监管，必须按照西方经济大国在“巴塞尔俱乐部”拟定的银行监管规定运作。

（三）将现有银行分散化、非专业化

所谓分散化就是指解散国家银行，分散它的功能。它的中央银行的功能由德意志联邦银行来行使，它的商业银行功能由新成立的德意志贷款银行公司以及其他一些新建的国家银行来承担。它的贷款部门则变成了独立的私人银行。非专业化是指建立一个综合银行体制的市场经济银行结构。在新联邦州今后的银行体制中占主导地位的是综合商业银行，此外还有信贷银行、公法储蓄银行、大量的合作社银行（人民银行）和外国银行的分行及代表处。

（四）西德银行接管东德银行和贷款机构

改变新联邦州银行体制结构的目标就是建立老联邦州的银行结构，因此由西德银行来接管东德银行便成了捷径。德意志信贷银行公司一成立，德意志银行、德累斯顿银行这两家西德的大银行便立即向其投资，德意志银行投资10亿马克，同德意志信贷银行公司共同建立了122个分行，聘用了8500名工作人员；德累斯顿银行则投资5亿马克，同德意志信贷银行公司共同建立了75个分行。1991年仅德累斯顿银行一家在整个新联邦州地区就拥有150个业务点。这些业务点中的大部都是在引进西德马克之后按西方的模式建立起来的。

（五）建立分行和代表处

许多西德银行和一些外国银行纷纷通过在新联邦州建立分行和代表处来扩大自己的业务。

（六）扩大业务面

民德银行的经营面十分狭窄，因而在扩大业务面上新联邦州的银行面临巨大的挑战。经过数年的努力，情况便有了很大的变化，新联邦州的银行已经拥有了从事老联邦州银行全部正常业务的能力。

三 货币体制转轨

在经济体制转轨中，货币体制转轨占有一个重要的位置。建立一个能够正常运作的货币体系和一个可以兑换的硬通货是体制转轨中一个不可或缺的条件。

（一）西马克取代东马克

1990年7月1日民德引进了西马克，按规定不满15岁的儿童可以按1∶1的汇率兑换2000马克，15～60岁的人可以同样汇率兑换4000马克，60岁以上的人则可兑换6000马克。按此规定，一个四口之家，一般可兑换12000马克。而且在此之后，一切均以西马克计价和支付。这样一来，民德人便从过去挣软通货变成挣硬通货，在国际收入水平上一下子上升了好几个档次。

按说货币体制的转轨是一个长期且艰难的渐变过程，然而由于当时两个德国出现的特殊情况，人们采取了特殊的措施，实行突变，如1990年成立了货币联盟，把西马克引进民德，东马克一下子被西马克所取代。于是奇怪的事情发生了，尽管两个德国之间积怨很深，在统一问题上又颇多龃龉，民主德国各政党之间更是剑拔弩张，在引进西马克问题上却是空前的一致。更奇怪的是，民主德国各党各派都能捐弃“钱”嫌，一致对“西”，力抗以德意志联邦银行行长珀尔（Otto Pohl）为首的联邦德国政要的主张，强烈要求按照1∶1汇率将东马克兑换成西马克。看来，当时的人们似乎都被科尔的1∶1许诺所陶醉，而没有时间去考虑，这将会造成什么样的后果。今天德国统一已经过去好多年了，人们已经变得理智了许多，能够比较正确地来判断这一步了。

德国经济学家汉克尔（Wilhelm Hankel）认为：“随着民主德国人如此热衷于（西）马克的引进，人们已在不知不觉地，但却是如饥似渴地吞下了这颗糖衣炮弹，正是这颗糖衣炮弹使本来还过得去的民主德国经济不得不趋向于毁灭，因为它怎么也无力支撑起这平均统计为1∶1.8的颇得人心的汇率给民主德国马克带来的 ‘超级增值’（个人储蓄为1∶1，余额和债务为2∶1）。”

西马克与东马克之间实际汇率究竟应该是多少，可说是众说纷纭。德国统一前的黑市上，两种货币的汇率大概在1∶8和1∶12之间；民主德国要赚1个西马克大概要花4.4个东马克；西德州银行估计，把西马克引进民主德国意味着东马克的巨大增值，实际增值大概在200% ～300%。这必然会给民主德国的出口、民主德国产品在国际市场上的竞争、民主德国企业的生存以及民主德国的就业带来极其严重的后果。事实也正是如此。

德国经济学家格罗岑格尔（Gerd Grözinger）则持另一种看法。他说：“我认为，货币联盟在经济上毫无意义，而在政治上是必要的。如果民主德国存在得再长一些，它的政府就会躺在波恩身上，它的决策能力便会相应地受到限制。这样便不难得出结论，这样的格局在民主体制下是不可能稳定下去的。应当提出的问题倒是，用这种总体方式，在短时期内采取联邦德国的经济和管理体制是不是正确的方案。”

根据经济体制转轨理论，货币体制的改革本属于最困难的步骤。它需要较长的时间和配套的措施。德国采取突变的方式，让人容易接受，又易于执行，却带来严重的后果。德国这样做是由于受到当时形势的制约，但付出的昂贵代价是值得人们深思的。

（二）保证币值的稳定

联邦德国突出物价的稳定，但要保证物价的稳定首先需要建立两级银行体制：有一个政治上独立于联邦政府之外的中央银行，它可以不接受联邦政府的指令，以管好货币流通和稳定币值为自己的天职；同时又有一个以竞争为导向的商业银行网。这样的两级银行体制便可在原则上保证不搞政治性的货币供应，而是执行一条严格按法律规定的货币政策。

（三）削减超发货币额

货币体制转轨过程中有三项任务是彼此相连、不可分割的：其一，削减并消除超发货币额；其二，稳定币值；其三，对外经济的支持。

在计划经济体制下，人们经常会看到一块金牌的两面：一面是储蓄比例很高，购买力膨胀；另一面却是国家在加紧发行纸币。这种互不相容的矛盾现象却真真实实地出现在一个社会之中。其原因并不复杂：购买力膨胀并不是劳动生产率高、收入多造成的，而是因为商品严重匮乏、生产资料商品无人问津和缺乏货币、资本市场造成的；而政府大印纸币是因为非如此不能支付高额的补贴，不能填补巨额的财政赤字。这种两面夹攻造成的严重后果便是货币超发，最终造成累积式通货膨胀（或称现金余额通货膨胀）。因此在货币体制转轨一开始，就应该极力消除货币超发，无论是作为存储值还是作为流动值都应该如此。新联邦州自然也应奉行此原则。

（四）坚持货币量的目标

德国非常重视货币量对经济的微调功能。在新联邦州货币体制转轨中，德国经济学家们很重视确定货币量M3的浮动幅度，即所谓“目标走廊”（Zielkorridor）。他们认为，这个目标走廊必须控制在3.5%到5.5%，或者4%到6%，或4.5%到6.5%。除个别年代外，实际执行情况也是如此。

（五）执行正确的汇率政策

当时联邦德国的马克还是国际上仅次于美元的主要货币，也是世界上最坚挺的货币之一。但是由于德国东部经济的动荡和西部经济的衰退，世界上有不少人起来呼吁，要求联邦德国马克贬值，都遭到德国联邦银行的严词拒绝。他们认为，采用联邦德国马克贬值的办法绝不是对付国际经济挑战的正确方法，用不断降低货币市场利率来迫使联邦德国马克贬值不啻是对以稳定物价为目标的货币政策的出卖。这将会严重影响国际上对马克稳定的信任，抬高长期利率，导致通货膨胀，降低实际收入，推迟内部结构适应的改革，给工资合同谈判制造麻烦，损害马克在欧洲货币体系内的稳定功能。

正是因为采取了稳定币值等一系列措施，新联邦州的经济才能逐渐由“乱”到“治”，由滑坡到恢复，也正是因为采取了这一系列措施，新联邦州的货币体制转轨才得以逐步实现。

（六）外汇市场改革

随着货币联盟的建立，西马克进入了民主德国，进入了今天的新联邦州。从另一个侧面看，民主德国是在一夜之间实现了货币的自由兑换，一夜之间完成了外汇市场改革。但它却给人们带来了一些新的经验和教训。

东欧各国，包括苏联，过去首先出于政治目的，故意把本国货币汇率调高，以证明本国货币的坚挺。例如1985年国际外汇市场上1卢布约等于25芬尼或10美分，而苏联国内1卢布却等于1.2美元或3马克；1个东马克在国际外汇市场上约等于10个芬尼，而在民德境内却等于1个西马克。按照民德制订的“最低兑换”规定，所有去民德的西德人和西方人都必须按1∶1的汇率，以每天25马克的额度用西马克来换取东马克。

经济体制转轨开始，这些国家便反其道而行之，把汇率调低。根据联邦统计局的核算，同德国马克的购买力平价相比，波兰兹罗提的汇率调低了225%，匈牙利福林的汇率调低了100%。

其实，一国货币既可以人为地调高汇率，也可以人为地调低汇率，各有其利弊。就看货币管理部门从什么角度出发来考虑问题了。

总结民德和新联邦州突然引进硬通货的教训，西方经济学家们认为，应当采取局部的或是分阶段的方法来引进外币的可兑换性：获取外汇者首先应局限于企业，局限于生产性的金融交易。这种最低要求也符合国际货币基金组织的可兑换定义。国际货币基金组织章程第八条规定，成员国手中只有经常项目的收支和转让才不受外汇限制。因此，只有在转轨的后期才能考虑货币的全面可兑换性。

分阶段引进货币的可兑换性一般都体现在从货币的不可兑换性经汇率多轨制到汇率单轨制的过渡。改革外汇市场政策一般都是从实行汇率的多轨制开始。所谓汇率多轨制，指的就是多种汇率并存的体制，一般包括贸易往来的官方汇率、非贸易往来的官方汇率、外汇交换基准汇率、外汇交流市场汇率、外汇黑市市场汇率等。这些汇率在外汇市场改革的初期都有它一定的作用，却使外汇投机商大发其财，造成金融体制混乱，因此必须尽早向单轨制过渡。

在自由市场经济体制下企业可在世界各地做生意，所以它们必须能够自由拥有外汇。因此政府或是外贸管理机构必须给它们分配外汇，使它们能从世界各地进口最便宜和最好的原料和资本货物。但是企业家们用这些外汇往往不是去买原料和资本货物，而是去买最走俏的高档消费品在国内出售，或是在国内购买廉价商品到国外按高价卖出，因为供货厂商迫切需要外汇。为了赚取外汇它们宁愿降价出售。这样，企业家虽然大发其财，国家外汇储备却大幅度下降，而便宜的原料和资本货物仍然无法买到。

为了避免上述外汇分配方法，东欧各国采取了许多措施。它们一般都是先实行本国货币的内部可兑换性，同时不断提高国内企业和国内公民的外汇拥有量，最后再实现本国货币的对外兑换性。

四 价格体制转轨

欧肯说过，最重要的问题是使价格机制充分发挥作用，如某个政策不能达到这一点，那它就会失败。这是一个战略要点，从这里可以控制全局，因而就必须集中全部的力量把握这一点。从欧肯的论说中，我们自然不难得出结论，价格体制的转轨是整个体制转轨的战略要点，必须尽全力去解决。

民德实行的是中央计划经济，出于政治和意识形态的考虑，十分热衷于人为地控制价格，从而扭曲了价格。物价长期的扭曲最终导致了物价关系同国民经济短缺关系和需求结构之间严重的失衡，其后果是十分严重的，也是讽刺性的：馒头用来喂猪，住房租出去空存，电能被大量用来取暖，造成巨大的浪费，因此价格改革势在必行。

今天在世界上既有物价导向的市场经济，也有决算导向的市场经济。其实决算导向是绝不可能产生真正的市场经济的。市场经济必须以放开大多数商品和服务价格为前提。因此，物价不能靠行政命令，而必须以市场的供需关系为动因。所以在经济体制转轨中人们必须注意：一定要建立一个运作良好的市场物价体制，一定要放开国家规定的商品和服务价格，一定要由市场的力量来决定商品和服务的价格。但是如何放开价格，还需要认真考虑和周密安排。

根据转轨理论，放开价格有两种方式，一种是全面突变方式，另一种是渐进持久方式。全面突变方式可以毕其功于一役，且不排除在此之后对某些价格进行调整，但它非常可能导致通货膨胀。

采用渐进的、逐步放开物价的办法就是要一步一步地为价格机制创造必要的、重要的条件。这样做可以避免通货膨胀，给人们以安全感，但很可能煞费时日，久久打不开局面，因为几乎所有物价主管单位都对物价改革缺乏热情。如无外力的推动，这种渐进的、逐步放开物价的做法就会成为一场旷日持久、久拖不决的消耗战。另外，旧的价格体系，即使是扭曲的价格体系，经过多年的磨合，已经建立起自己独有的平衡（哪怕是暂时的、不合理的平衡）。今天一旦部分物价脱离了这一平衡，就必然会产生不平衡，进而出现大量的新问题。特别是某些基本原材料（例如煤、钢、铁等）的行政命令价格将会在整个价格体系改革中不断起干扰作用，因为其他商品几乎都受它们的制约。一旦它们进入其他商品内部必将造成成本的扭曲，进而造成价格的扭曲，带来灾难性的后果。

成立货币联盟后不久，民德的价格结构已经发生了很大的变化：生活必需的商品和服务价格迅速攀升，而非生活必需商品和服务的价格、工业产品的生产价格却急剧下跌。耐人寻味的是，上述商品和服务价格回落的程度同生活必需商品和服务价格的上扬程度几乎持平。

1990年初能源、交通和房租价格大幅度上调：电和煤气的价格上涨了200%，铁路车票上涨了80%，近距离交通费上涨了44%, 1991年4月后邮电价格涨到了老州的水平，到1991年4月一个四口之家的生活物价指数上升了12.4%。与上一年同期相比，1991年10月1日起价格大幅度上涨：房租价格上调300%，电价格上调205%，煤气价格上调380%，固体燃料价格上调400%。

从新州不同的价格结构中我们可以看到如下特点。

（1）过去被行政命令特别压低的价格现在平均提高了100% ～200%，其他商品和服务平均只提高了10%；

（2）低于老州价格的商品价格上涨，高于老州价格的商品价格不涨，甚至下跌；

（3）与世界当时流行的看法相反，1990年初新州的物价水平不仅没有上涨，反而下跌。

这是因为当时的物价尽管已属市场导向，但重点部门仍然保留着补贴。

五 新劳动市场和就业政策

所谓劳动政策是指劳动市场政策、就业政策和工资合同政策。民德的劳动政策完全不同于联邦德国，而德国的统一又给新州的劳动政策带来巨大的困难，因此劳动政策的转轨任务也非常繁重。

民德一向自诩为无失业的国家。其实一个劳动生产率很低的国家是没有什么资格来吹嘘自己已经消灭了失业的。按照劳动生产率的理论，民德的隐性失业是相当严重的。据西德统计，那里的隐性失业率达25% ～30%。问题是，隐性失业毕竟不是显性失业，至少是不同于显性失业。因此，当德国统一后在新州出现失业大军，人们难以理解的心态倒是完全可以理解的。1991年春天，新州的劳动市场已处于“崩溃的前夕”。到1991年夏新州的体制转轨已经导致1/3工作岗位的丢失，到1997年初新州的失业人数已达125.7万人，失业率为16.8%。其原因何在？这是人们不得不弄清的问题。

（一）新州高失业率的原因剖析

新州高失业率的原因很多，主要是：1．民德隐性失业显性化。民德的隐性失业其实有两层意思，一是说民德也有失业，只是人们出于政治和意识形态的考虑想方设法把它掩盖了起来；二是说民德的劳动生产率很低，如按联邦德国的劳动生产率来衡量，则民德将有大批人失业。德国统一后这两方面的矛盾都暴露了出来。2．整治现有企业的必然后果。民德原有企业中1/2以上需要整治，这就需要削减难以为继的工作岗位。亏损企业及其工作岗位、污染环境的企业及其工作岗位都不得不关闭或削减，整治必须进行，而整治总是同裁员联系在一起的。否则就根本不可能提高企业的国际竞争力和劳动生产率。3．新州中还有10%的原有企业或由于不能面对市场，或由于产品缺乏竞争力，或由于设备陈旧，或由于经营不善而面临巨大困难，即便是采用西方经营机制也难以救活，或已不值得下大气力去救活，因而不得不倒闭，由此又产生一大批失业人员。

（二）采用的解决失业问题的举措

德国统一后新州采取了一系列措施来解决失业问题，主要有三个方面：其一是创造新的就业岗位；其二是采取各类创造就业条件的措施，设立培训和改行培训岗位；其三是提供补助和津贴，以减少失业者的困难。

（1）创造新的就业岗位。德国统一以来新联邦州建立了许多新的企业，仅1990年1月到1991年3月新登记的企业就达36万个，登记关闭的企业达4.6万个。所谓新登记企业不只是指全新投产的企业，也包括改建的企业、扩建的企业和改变法律形式的企业，真正新建的企业要比登记的少得多，大概在10万家。新建的企业主要在服务部门，包括生产性手工业和饮食业。

（2）增加部分时工，提高短工待遇。

（3）限制外来就业和打黑工。

（4）要求已到退休年龄的在职人员一律退休，鼓励提前退休。

（5）成立就业和培训公司。

（6）减薪就业。

（7）大力开展培训、进修和改行培训，创造就业条件。

（8）向失业人员提供经济补贴。

（9）提高劳动市场和失业救济金的支出。

（10）去西部就业。德国统一以后，东西部之间的边界已经消除。东部人自然懂得利用自己新获得的就业自由和迁居自由去西部就业。于是大批人员涌向西部，一下子就是40万人，到1994年10月为55万人。这给本来失业人员已超过百万的西部陡增更大的困难，因为西部到东部就业的人总共才6万人。这样巨大的反差一方面造成对西部的压力，另一方面也确实缓解了一些东部严峻的失业形势。

（11）建立第二劳动市场。其做法是，一方面号召失业者自己去找工作，另一方面鼓励有关单位雇用他们，付给他们高于失业救济金而低于工资的报酬。但这部分报酬不是由企业支付而是由政府当局拨给。这样一来，失业者有了工作，增加了收入；企业增加了劳动力，提高了生产，却并不增加支出；政府当局投入了经费，买来了就业率，也买来了社会的相对安定，所以这一措施深受各方面的好评和支持。

六 工资制度的转轨

民德的工资结构是扭曲的，那里的工资首先是根据政治和意识形态来确定的，而不能反映劳动者在他的贡献做了必要的扣除后从社会领回一份与其劳动相适应的报酬，不能反映按劳分配和多劳多得的原则。同一工种内工资档次少、档差小、增长慢。因此工资不能作为提高劳动生产率的手段，这自然是同市场经济的原则相违背的，必须加以改革。新州对工资体制的改革是通过以下措施来进行的。

（一）引进西马克后工资自动增值

1990年7月1日民德引进了西马克，民德人在收入水平上一下子上升了好几个档次。

（二）引进老州的工资、薪水以及报酬体制和结构，迅速提高工资水平

到1991年春新州已引进了老州大多数部门的工资体制和结构，原则上按西部工资合同的50% ～70%运作。在劳动生产率几乎无任何增长的情况下，在其他部门、其他方面都毫无发展甚至倒退的情况下，这不啻是一针安抚人心的强心剂。

（三）执行新的工资合同政策

在两个德国签署的第一个国家条约中，双方已经确认，东部的劳资双方都享有他们西部同事的同等权利。单就工资来说涵盖面也很宽，改革工资体制也必须从广义上来理解，它还涉及工资附加费、养老金、税捐、参股和工时等一系列问题。由于条约明确规定，到1994/1995年度东部应该达到西部的工资水平和标准，劳资双方在工资方面都做了很大的努力。其主要措施如下。

（1）劳资双方谋求工资的适度增长；

（2）兼顾工资附加费、养老金和各类税捐；

（3）鼓励并实施职工参股；

（4）缩短工时。工资改革和工时密切相关，工时延长意味着工资降低，工时缩短则意味着工资增加。统一前民德人一般每周工作43.5小时，统一后缩短为40小时，后来再缩短到38.5小时。此外，假期也延长到30天。

在采取了上述措施后，新州职工的工资有了很大的增加。这对社会的安定、职工生活水平的提高、就业的稳定和劳动市场的减压都起到了积极的作用。

七 外贸体制的转轨

对外经济和对外贸易是国民经济的重要组成部分。要实现经济体制的转轨，就必须改革对外经济和对外贸易体制。

德国统一后新州的对外经济和对外贸易由于外部无市场、内部缺动力、国家少外汇、产品没质量已经处于十分困难的境地。柏林墙开放后的1989年下半年民德的对外经济赤字就翻了一番。至于对外贸易，1990年上半年进口仅下跌15%，到1990年下半年，仅以7月到10月计，进口便下跌了70%。其同东欧各国的贸易几乎全部中断，同西方的贸易则呈现巨额赤字。

（一）新州对外贸易困难的原因

（1）西德沿用了民德同经互会各国之间的贸易惯例：过去民德同这些国家进行贸易都是以转账卢布来结算，历来为顺差。现在情况发生了变化，转账卢布同西马克的汇率与过去它同东马克的汇率相比贬值50%，从1个转账卢布值4.67个东马克贬值为1个转账卢布只值2.34个西马克。这样一来，东德的出口商收入便减少了一半。

（2）新州缺乏有竞争力的产品，上市的产品无法满足顾客在功能、耐用、装潢和装配上的需求；它们不仅难以在国外，尤其难以在西方占领市场，而且连国内市场也难以保住，因为老州的产品已经大量涌入新州市场。此外，新州的企业都想通过转轨来扩大它们同西方的外经和外贸关系，而宁愿牺牲它们彼此之间的传统经贸关系。

（3）苏联和其他经互会各国都担心，随着德国的统一，新州必然很快实现与西方一体化，它们便不可能再履行自己的进出口义务。

（4）新州企业缺乏在西方市场上推销它们商品的经验和基本知识，这一缺陷很难一下子得到纠正和改进。

（5）大批高水平的科技人员出走，严重削弱了新州企业的革新能力，徒工的培训也被严重忽视。

上述原因给新州的对外经济贸易带来巨大的困难，使那里的对外经济贸易部门处于难以为继的境地。然而，新州对外经贸体制悲惨的状态既为对外经贸体制的转轨带来巨大的困难，也为对外经贸体制改革带来难得的机遇。它们是在以下政策推动下起步的。

（二）实行外贸自由化

德国经济学家克勒（Claus Köhler）曾经说过：“东欧由计划经济组织起来的国民经济，其崩溃的时间恰好与西方一体化进程强化的时间相一致，这不是巧合。两类发展的原因是一致的，那就是第二次经济革命。二百年前破天荒的技术进步发明了机器，引起了第一次经济革命——工业革命。今天各国经济又面临着类似的发展。世界再一次经历着一场由微芯片、电脑和卫星支撑的飞速的技术开发。它引起了信息体制的革命。一个消息只需几秒钟就可传遍全世界。这一发展引起了交通革命，三个小时就可从欧洲飞到美洲，火车可以开到每小时300公里，甚至还要快。就国家来说，从经济上看国界已没有任何意义。”

需要强调的是，一开始执行外贸自由化政策是得不到多大收益的，因为它不完善：德意志内部贸易结算往来体制依然未变，东马克在非正式贸易中大幅度贬值。

（三）推动东部贸易

新州各出口企业由于转账卢布贬值而蒙受了不同程度的损失。1600家企业为此申请60亿马克的出口支持。联邦经济局和托管局为支持对苏贸易已经提供了35亿马克。从1991年初开始德国同前经互会各国的交易要用硬通货来支付，于是新州的商品又开始涨价，直到苏联也愿意同德国用市场价格结算，问题才有所缓解。

对苏贸易开始时得不到赫尔梅斯担保，因为苏联外贸银行不愿承担还款保证，而这一条正是提供赫尔梅斯担保的前提。当这一问题获得解决后，联邦政府便于1991年确定为对苏出口提供限期赫尔梅斯特别担保，承担100%的信贷风险，信贷额度上不封顶，同时延长贷款期和宽限期，贷款期最长可到10年，宽限期最高可到3年。联邦政府还保证在这些合同到期后仍将通过提供担保来支持与前经互会各国的贸易。1994年为支持东部贸易，联邦政府在对各单项进行严格审查的基础上，继续向独联体提供了35亿马克的出口担保。后来尽管特别担保条件已不复存在，联邦政府仍然继续在最高限额外为反向贸易和项目融资提供担保。

（四）提高出口产品质量

新州采取了综合治理的方法，依靠企业改造、产权界定、经营体制改革、技术改造、设备更新、产品换代、装潢翻新、产品检验、售后服务、加强竞争等步骤和措施来提高产品的质量。其中特别引人注目的是建立产品合格保证体制和发展营销战略，尤其是发展消费品工业的营销战略和纺织、服装工业试验计划。

（五）加强对西方和德国西部的贸易竞争力

新州企业在激烈动荡之后，不少最终仍然站住了脚跟，并开始了向外的发展。它们积极同外国商会合作，通过举办国内外贸易博览会、产品展、买主大会和合作交易所等各种形式，大力展开外贸攻势，逐步占领了少量西方国家市场，其中尤以对德国西部贸易的逐步增长最为引人瞩目。其原因如下。

（1）废除了德意志内部贸易结算往来体制，取消了重大的出口限制；

（2）为了先占据市场不惜代价，不惜亏本出售，因为今天这已纯属国内贸易问题，西部既不能指责东部搞倾销，也不能采取反倾销政策，更何况西部产品进入东部远较反方向的为多；

（3）清仓与廉价出售；

（4）挑选优质产品到西部销售；

（5）短期销售的损失由中期销售的增长来弥补；

（6）1992年把担保的最高额提升到50亿马克。

八 农业体制转轨

经济体制转轨不仅涉及工业经济，也包括农业经济。在民德，农业占有相当大的比重，加之计划经济下的农业体制同市场经济下的农业体制又有很大的不同，因此农业经济体制转轨尽管是必需的，但却是困难的。为此，统一后的德国采取了一系列新做法。

（一）为农业转轨立法

早在1990年6月29日，当时民德的人民议院就通过了《农业结构调整法》, 1991年7月3日德国联邦议院又颁布了《农业调整修订法》，以加速农业转轨的进程。整个新州农业体制的改革主要就是在这两部法令指导下进行的。

（二）改革农业组织结构

根据上述两个法令，各新州首先改组了农业生产合作社，采取三种形式，即解散、划小和合并，但一律实行生产资料的私有制，在私有化的基础上改组（或新建）具有竞争能力的生产单位。国有农场的改革则由托管局负责。

此外还有新成立的农业家庭经营点和民法公司，但为数很少。合伙公司或是资本公司发展很快，合伙公司一下就增长了4倍。所谓合伙公司就是重建者或新建者合作经营的一种农业组合。资本公司则主要从事农业经营中的副业生产，它们受税收政策和补贴政策的双重制约。

与此同时，新建个人企业和协作关系却雨后春笋般地涌现出来，数以万计（1994年为17800个）。现在已有不少人把自己的或过去合并进合作社的土地和房屋租给这些个人企业，曾是农业生产合作社社员的个体农民则改行从事各种新出现的服务行业。

（三）还债

截止到1990年7月1日，民德农业所欠旧债已达760亿马克。这些债务都是农业生产合作社因无力支付搞科技开发和购买机器设备费用而欠下的。实际上旧债已经成了阻碍新州农业发展的拦路虎。所以联邦政府不得不从“托管局单项偿还债务经费收入”中调拨14亿马克来帮助那里的农业还债。

（四）重建农业企业，使现有农业企业现代化

德国东部新建、改建和扩建了许多农业加工企业，从而创造了大量非农业就业岗位，扩大了农产品的销售和加工能力，给新州经济的发展和转轨注入了活力。

（五）采取多种资助措施

要使农业发展加大投入，新州采取了大量资助措施，其主要的如下。

（1）提供30万马克以下的贷款，贷款期为10年，如系不动产则为20年，并减息5%。

（2）为偿还农业企业的重建费提供16万马克以下的国家贷款，利息1%；为偿还农业现代化的费用提供50万马克以下的国家贷款，利息为3.5%。

（3）除减息外还提供一次性津贴，最高为4万马克，津贴的多少视投资的方式而定。对具体生产部门还规定了特殊的资助标准。例如，（1）牛奶生产，如只有在现有牛奶产量范围内的投资和每个劳力40头奶牛或每个企业60头奶牛的投资才能获得资助；（2）牛肉生产，如拥有的大牲畜，单位不超过三个并各有一公顷的饲料生产地，这样的投资方能获得资助；（3）养猪，如一家企业拥有的猪圈不超过300个可以获得资助，35%的猪饲料必须由本企业生产；（4）家禽的肉蛋生产，如设备能有益于环境和家禽的保护可获得资助；（5）饲养牲畜只有在可以储存6个月经济肥的情况下方可获得资助。在各项资助中至少要有10%由本人或本企业提供，如现有生产合作社从事合理化、市场适应、保护环境和牲畜等工作亦可获得资助，条件原则上雷同。

（六）新州与欧共体农业一体化的举措和欧共体的资助

德国统一后，新州自然要同欧共体农业政策实行一体化。这实际上包含两方面的内容：一是新州要尽快按欧共体的要求实行农业改革，二是欧共体按规定给予新州各类补贴。为了在农业领域与欧共体实现一体化，新州采取了以下一些措施。

（1）从1990年7月1日起为农业设立官方干预站，实行欧共体干预机制，采用干预价格。农产品只要无法按目标价格卖出，国家便以干预价格买入，存入干预站，待时机合适时再卖出或另做处理。但纺织品和畜产品不实行干预机制，而是建立最低价格机制。

（2）根据欧共体的估定，部分农户调整农业产量，实行提产、限产和休耕。由于新州各类农畜产品缺乏准确的统计数字，又难以换算，欧共体同意原则上暂时不调整产量，但对牛肉以外的畜产品实施限产，对燕麦和土豆以外的农产品实施提产。德国统一时联邦政府竭力把新州大部分贫瘠的土地纳入欧共体的共同农业政策中去，以获得更多的补贴。此后这类土地理所当然地成了限产和休耕的主要对象，这部分“被遗忘的土地”以每年50%的比例列入休耕范围。从地区上看，它们主要集中在梅前州、勃兰登堡州和南部中央山脉地区，总面积约在100万～150万公顷。

（3）改革生产结构和生产过程，提高产品质量。对出口设立补贴，对进口征收差价税或其他税。在国营生产合作社实行提前退休试点。取消按农牧业划分经营范围的做法。调节各农业企业的规模和牲畜的头数。把非农业部门和工作（例如建筑）从农业领域剥离出去。大力发展农业机械、农业加工和农业销售，增建屠宰场、挤奶场和糖厂。

（4）裁减冗员。

在此基础上欧共体便按有关规定向新州提供各项补贴，包括农业补贴、落后发展地区发展和结构调整补贴与农区补贴，以加速新州农业结构的调整和农业的发展。为此欧共体向德国增加30亿埃居（ECU，欧洲货币单位的缩写）的结构基金补贴，主要用于牛奶、糖、黄油、猪肉和牛肉等生产部门的干预和补助。

（七）由西方公司收购新州的农业加工企业，关闭难以为继的农业加工企业

前文已经谈到新州的农业加工业落后，因此在德国统一后不久不少西方公司或西德公司便进入新州，收购或兼并那里的农业加工业。典型的例子便是丹麦和西德公司收购那里的制糖工业。在此之后新州的制糖工业便有了迅速的发展。

九 商业体制转轨

民德的商业具有其工业和农业共同的特点。批发业完全受计划经济控制，零售业则主要由两大家主宰，即国营商业公司和消费合作社商业公司。

应该说，民德基本生活必需品的供应是充足的。政府也一再强调，商业的目标就是要不断满足人们在物质文化上的需求，要满足人们在提高工作和生产效率上的需求。问题在于商业也是国民经济中的一个组成部分，它不可能脱离计划经济这个全局而存在，而必须受它的制约。因此人们在这里看到的是同样的情景，必须进行改革。

德国统一后新州商业的转轨具有以下几个主要的特点：结构改革、老州大商业集团公司的涌入、收购和兼并新州国营及合作社商店，建立大型、现代化的零售商业网点等。

（一）结构改革

改革民德商业体制是从改革商业结构入手的。

（1）打破垄断，将原有大供应点划小，并实行私有化，由托管局的下属机构——商业私有化协会出面，通过两次招标，将原有的垄断国营商业公司划为一万个大小不等的商业点出售。结果是，除极少数实在难以出售者外迅速被抢购一空。

（2）使消费合作社相对集中。与国营商业供应点的垄断形成反差的是，商业消费合作社过于分散，全国有198个。此后经过努力已将它们合并成54个独立经营的消费合作社和3个地区联合会。改组的原则是掌握好规模。

（3）改革上游和下游部门同商业部门的关系。

（4）注册和注销保持均衡。近几年来在新州出现了许多现代化的商店，不少还正在建设之中，但是关闭的商店也不在少数。注册和注销的商店基本持平，但这不是静态的平衡，而是动态的平衡。恰恰在这种平衡中人们看到了商业体制的转轨。

（二）西德公司收购和兼并新州的商店并在新州建立自己的业务网络

德国统一后，许多西德的康采恩和商业公司竭力收购和兼并新州的国营商业公司和消费合作社，比如它们就收购和兼并了国营商业公司的14个中心商店。许多西德公司则开始同新的商业联合会合作，这些商业联合会大多是由消费合作社改建过来的。

许多西德商业公司不仅收购和兼并新州的商店，而且还在那里建立自己的独立业务网络，新建了许多大商店、大超市。由于新州缺乏新的大型建筑，这些大商店和大超市很多都是建在帐篷、旧厂房或临时房屋里。

老州商业公司大批进入新州，引起了新州国营商业公司和消费合作社公司的极大不满和恐慌。其原因一是新州居民更愿意买老州商品；二是老州商业中产、供、销的关系远比新州的为好；三是新州商业无力按时、按质、按量来供货。因此，在新州的商业结构中老州商业日益占统治地位。

（三）发展零售商业

大力发展大型商店，商店数字扶摇直上。1989年民德只有22000家零售商业点，1994年已达80000多家，而且各家都很注意加大投入来实现自身的现代化。

十 环保体制的转轨

在环保问题上，民德是欧洲立法最多的国家之一。可能是由于立法太多，无所适从，整个民德的环保工作实在乏善可陈。直到1988年政府才开始真正处理长期积累的各类污染。由于一直采用落后技术开采褐煤获取能源，就不可能不造成极大的环境污染。根据联邦环境、自然保护和核安全部1990年11月的临时统计，当时就已经发现28459可疑之处，其中2457处被列入“老大难”的范畴。

德国经济学家施普伦格（R. U. Sprenger）认为，为了整治德国东部地区严重的环境污染，2000年前需要在新州投入2110亿马克才能达到老州的水平。然而由于财政的短缺现在每年只能从“生态建设”行动计划中投入170亿马克，所以能做的事比要做的事少得多。

（一）正确统计“老大难”问题和污染可疑面

过去民德政府对环境污染的“老大难”问题和可疑面从未进行统计，自然也无法拟定一个科学的整治计划。德国统一后联邦政府决定，一定要查清新州环境污染中的“老大难”问题和可疑面。1990年11月有了一个初步结果，这一结果同其他调查大体一致。按老州的标准，在新州使用的生产设备中有70%是不合格的。一个潜在的投资者在收购或兼并某个企业时，首先就要考虑污染的原因和现状。此外，有20% ～40%的下水管道漏水，还有农业上大量使用杀虫剂以及对土地施加过多的粪肥和其他肥料的问题。

（二）立法

要整治环境必须立法。早在签订统一条约时双方就强调了环境保护的重要性和必须采取的措施。1990年民德《环境框架法》生效，1991年颁布了“生态建设”行动计划。1992年拟定的“东部繁荣共同事业”对新州的发展至关重要，其中同样包含有“环境紧急计划”。为了从环保的角度加速地产的出售，托管局制订了解除生态旧账风险的原则，同时颁布了《消除企业私有化和促进投资障碍法》，其中有两条涉及环境权利增长和环保哲学与历史的原则以及四条环境权利原则，即肇事者原则、共同负担原则、组群负担原则和合作原则。此后又强调预防原则，强调预防应重于治理。此外，还有豁免条款，规定可以免除对造成环境污染“老大难”问题应负的责任，但豁免只局限于1990年7月1日前造成的环境损害，涉及老设备的所有者和购买者。

（三）投入

新州环境污染特别严重，但却不能援引肇事者原则，老设备的所有者和购买者又都享受赔偿豁免，所以环保的投入就成了一个十分重要的问题。

“东部繁荣共同事业”在1991年和1992年共为环保提供了4亿马克。对此，前联邦经济和财政部部长席勒（K. Schiller）认为，这根本谈不上什么投资前景问题，大多数钱都会进入消费领域。联邦环保部部长认为，短期先要投入几百万马克来解决垃圾问题，几千万马克来调查污染情况，每年再投入20亿马克真正用在整治上，共约10～15年。事实上，为了达到在2000年赶上老州环保先进水平的预定目标，需要支付比上述估计多得多的经费。

（四）培养高水平环境保护人才

环境保护对新联邦州来说实际上是一个新课题，加之高水平人才匮乏，所以必须建立一个有效的管理体制，并大力引进高水平人才：老州也向新州派出一批，从事培训当地人才的工作。

（五）大规模整治

根据联邦环保部的估计，在全部30000个怀疑点里有2500个“老大难”问题和196个点必须首先整治。联邦政府立即要做的事有三件：调查、评估和确定重点，接下来采取的就是安全措施、直接预防危害措施和整治措施。在环境保护方面要立即完成下列重点任务。

整治现有“老大难”污染问题，特别在将老工业部门改为居民点时；整治褐煤露天矿，包括治理劳西茨（Lausitz）和中德运河的水资源；新建和扩建环保基础设施，例如利用私人专门技术和资金来建立净化设施、废物处理设施等，集中在以下几个项目上。

整治褐煤和能源经济，包括水资源。问题特别严重的是3500个矿井和露天开采地、900个坑道、1170个地表断层区和人工通道。投入的资金以及监督和整治费用预计为400亿马克，每年10亿马克，州环保部预计为2100亿马克。

消除铀矿“老大难”污染问题及其后果。这一问题涉及的范围很大，包括1500平方公里的受怀疑地区、400个工业基地和矿井、18个停产和两个正在生产的淘汰设备（约1.3亿土石方）、300个含核辐射和重金属的废石堆和危房。其整治费用预计达150亿马克。

原苏军驻地的各类污染设施要整治，废油和废气污染需要尽快清除。其费用预计将为20亿马克。

整治水污染。新州的水污染问题也很严重，只有43%的河水适合于饮用，而真正符合饮水标准的只有1%。为了解决这一问题，需要采取一系列措施，例如挖掘运河、加固堤防、整治运河网、整治和扩大废水处理能力、提高处理废水设备的质量和减少农业上的废水污染等。

必须整治的还有福尔肯罗达（Volkenroda）钾盐山的有毒垃圾存放站、比特费尔德（Bitterfeld）的废物处理场、普雷姆尼茨（Premnitz）附近的垃圾中心。

十一 建筑和住房体制的转轨

在国民经济中建筑业占有一个突出的地位。它涉及人民的生活水平、投资、融资来源和货币流通等一系列问题，因此始终受到人们极大的关注。民德的建筑业和住房体制有如下特点。

（1）房租很低。补贴额高导致房租很低，平均80马克，约等于家庭平均收入的5%，远不能偿付住房的建造和维修费用。

（2）住房匮乏。民德共有710万套住宅，每套住宅平均面积为65平方米（联邦德国为85平方米），难以满足人民的需求。

（3）住房质量差。全部住房中有52%是1948年前建的（32%，括号内为联邦德国数字，下同）, 37%还是1919年前建的（1%）, 20%无淋浴设施（1%）, 27%无厕所（2%）, 16%已根本无法修缮。

（4）新建、改建和扩建的建筑很少。新建筑只占60%，改建和扩建的建筑占14.6%。

（5）建筑业亏损巨大。

德国统一后新州立即开始对建筑业和住房政策进行改革。其具体做法如下。

（1）逐步放开房租。从1991年10月1日开始逐步提高房租，与1990年同期相比房租上涨了300%，因此同时提高房补。住房的建筑费、改建费以及维修费在一定程度上都应该由房租来偿付。

（2）改变建筑公司结构。分解和改组大建筑公司，将建筑、安装和特殊建筑联合企业中的规划和设计部门独立出来，成为独立企业。技术部门一般都剥离出来，独立经营，并实行私有化。改组了过去直属专区的住房建筑和深层建筑联合企业。

（3）鼓励居民拥有住房产权和维修住房。国家鼓励居民个人拥有住房财产、自己修缮住房，以负担补贴的形式向居民提供拥有住房产权的附加补贴，并将过去的国有住房首先出售给现居住者。

（4）向私房拥有者和私人房东提供优厚的住房建筑贷款，并为此建立稳定的法律基础，制定以市场为导向的利率机制，以鼓励他们从事住房建设，并克服由于要适应利率以及其他新出现的情况而给自己带来的困难。

（5）联邦为各新州提供卖房资助。联邦政府决定，只要各州在出售住房时承担由此而要偿还的部分债务，则联邦政府将提供一半的资金服务，1992年共提供了4.5亿马克。

（6）加快住房建设，大量建造福利公寓。为了尽快满足新州对住房的迫切需求，联邦政府号召大量新建、修缮、改建和扩建住房，特别是大量建造福利公寓。这类公寓拥有现代公寓所应具有的一切必要的条件和设施，但造价较低，工期也较短，容易较快建成。1993年建房申请获得批准数比1992年增加了3倍。

十二 福利体制转轨

社会福利体制本不属于经济范围，但却同经济有着密切的关系。现代社会福利政策也日益不同于传统的社会福利政策。它不再局限于国家以“保护者”和“平衡者”的身份来对收入进行再分配，而是涵盖了人们全部生活领域的状况。离开了社会福利体制的转轨，经济体制的转轨是无法保证的。社会福利体制转轨的原则是进行体制改革，逐步实行老州的各项规定，条件不成熟时，先执行过渡规定。统一后的德国设计的是全方位社会福利体制的改革，包括养老金、失业保险、医疗保险、事故保险、社会救济等。

十三 生产资料所有制的转轨

生产资料所有制是社会评价的一个最重要的标志，因此生产资料所有制的转轨便是最本质的、最深刻的体制转轨。

（一）民德国民经济的结构

要将一国经济私有化，必须首先研究该国国民经济的结构，有三条标准：不同生产资料所有制的结构、就业结构和企业规模结构。由此可以判断，民德国民经济的结构可以说有以下三大特点。

生产资料的国有制和公有制占统治地位。私营企业在国民生产总值和工业生产中只占3.9%和2.5%，每50个就业人员中只有1个独立劳动者，而在联邦德国则有8个。

民德工业和建筑业部门的工作人员占全体就业人员的44.0%（31.0%，括号内为联邦德国的占比，下同），农林部门的占10.8%（4.6%），交通和信息部门的占7.4%（5.7%），手工业部门的占5.0%（13.5%），商业部门的占10.3%（12.9%），其他服务部门的占22.5%（32.9%）。

50人以下的企业只占全部企业的9%（50%）, 51～200人的企业占25%（36%）, 201～500人的企业占25%（9%）, 500人以上的企业占41%（5%）。这就是说，民德的企业结构呈倒三角形。中、小企业微乎其微，在国民经济中不起多大的作用。相反，大型企业占据压倒性地位，其典型代表就是所谓的联合企业。

（二）新州私有化的特点

新州的私有化有很多特点，这是由以下原因造成的。

随着德国的统一，德国老州的社会制度和生产资料所有制都依法扩大运用到了新州。新州原则上就是按照老州的模式来改造那里的国民经济、社会制度和生产资料所有制的，特殊的做法很少。

老州的大量“输血”为新州解决私有化出现的巨大问题提供了经济保证。

由于东马克兑换西马克的汇率原因，加上工资增长过快，新州大量的工厂经营不善，比其他东欧各国工厂经营得还要差。

在这样的情况下，人民参与国有企业出售收入的分配就没有多大的意义。但不少人却从中得出了以下一些结论。

（1）企业的私有化应重于企业的整固。

（2）基于新州拥有其他东欧国家所不具备的条件，那里私有化的速度可以加快。托管局可以采取出让的办法，私有化的透明度应该更大。

（3）在出售谈成以后便应该将谈判的细节公布于众，但价格和买主姓名除外，这样其他的投资者可以有机会另出条件和价格。

（4）不必把整个企业出售给某个投资者，而是出售生产的某些部分，尤其是那些经过剥离的联合企业内的某些生产部分。这非常有利于买卖的成交。原民德国营和集体企业的产值分别占全国国民生产净产值和工业生产总值的96.1%和97.5%，从这个角度来看新州的私有化又不可能进展得很快、很顺利。因此必须设立专门的高效率机构，采取非常的措施。

（三）托管局的主要任务

在新州私有化的过程中，托管局起了决定性的作用。该托管局是1990年3月1日由莫德罗（Hans Modrow）政府建立起来的。它的主要任务是对当时的国有企业实行托管，把它们变为资本公司，准备进入市场。德国统一后托管局的任务扩大了，重点主管以下工作。

迅速私有化，迅速剥离联合企业，建立富有竞争性和整体效益的构架；

坚决对企业进行整治，如有可能则在整治后实行私有化；

谨慎地对无法进行整治的企业实行停产；

在竞争中实行私有化，尽可能获得国际赞誉；

全部企业私有化，不允许某些部分企业长期在托管局“抛锚”，尽量不搞合资企业；

负责企业的管理、专门技术、销售渠道和市场；

负责就业问题的谈判，以保证具有竞争性的就业岗位的维护和创造；

执行并监督整治计划，包括发放债务、偿还贷款和提供信贷担保；

甄别原企业主索回财产的权利；

处理把资产对象归还给地方的要求。

（四）弄清产权问题，推进再私有化

民德的产权问题特别复杂。两德在签署第一个国家条约时便首次试图来解决这一问题，当时通过了一个联合声明。然而在德国统一后仍有大量的资产问题没有解决，主要涉及两大问题：1945年至1949年的产权问题和1949年后的产权问题。1949年是个关键，因此也被称为“49规则”。

1.1945年至1949年的产权问题

在此期间苏占区实施非法西斯化，剥夺法西斯头子的财产，共没收了3843家企业，关闭了676家企业，其中213家作为对苏联的赔款。61%的工业实行了国有化，受苏联控制。与此同时，没收了330万公顷的土地，占整个私有土地和森林面积的42%, 50万迁居者和小农场主分得了土地。

根据由联邦议院和联邦参议院组成的调解委员会于1994年所做的决议，这一没收决定不得改变。因此原企业主不得收回上述财产，但可以用廉价买回。这一规定也适用于1945～1949年被无偿没收的从东部逃到西部人的31000块土地和3000家企业。这些土地和企业全部为国家所有。

对迁居者和小农场主在土改时分得的土地则做了限定，不许将这部分土地出让、抵押和继承。1990年3月民德政府颁布了关于土改时期土地权利的法令，取消了上述限制。但对很多情况仍然没有讲清楚，例如，谁有权利来支配这部分土地。因为在此之前的所有法令对于此类产权变化既没有完全讲清楚，也没有完全查清楚。

在此之后颁布的新法令则规定，1990年3月15日以后在土地证上作为合法人登记的自然人即为合法资产所有者。对这些资产所有者那些按《财产转移法》有优先资格的人可以提出免费转让财产的要求。这样就使土改时的土地可以转让，从而减少了那些处理资产善后问题单位的负担。

2.1949年以后的产权问题

为了解决1949年以后被没收的工业、农林企业的产权问题，新州颁布了《资产法》，其中对上述企业的归还问题也做了具体规定，明确此类企业原则上均应归还原主。如果无法归还原企业，则应给予赔偿。《资产法》还规定废除国家对过去所谓“共和国叛逃者”财产管理的规定。处理方法如下。

1953年后逃往联邦德国的人遗留下的80000块土地归托管局管理，由于债务和税收过高等原因，实际上归国家所有。

1953年前联邦德国人在民主德国约有100000块土地和2000家企业的财产，按1953年出逃人的办法处理，也归托管局处理。同样由于债务和税收过高等原因，也归国家所有。

1953年后联邦德国人通过继承关系在民主德国约有70000块土地。这些土地开始不由机关管理，现在同样出于债务和税收过高等原因，大多归国家所有。

1972年被国有化的12000家私人小型工商业全部归还原企业主。无法归还的由托管局提供赔偿。

托管局负责处理的400万公顷的土地中，包括绝大部分森林主要交由地方管理。

再私有化是德国新州私有化的一项重要手段，人们本来以为这样可以刺激原企业主投资的积极性。然而大量的事实却作了相反的证明，多数人并不愿意扩大投资。于是联邦议院不得不于1991年3月15日通过了排除企业私有化障碍促进投资的法律，该法律规定：截至1992年12月31日，在安排房地产和企业方面，原企业主或房地产主可以优先进行投资；原企业主欲依法继续管理企业，必须为此做出担保；如原企业主提供的治理投资规模不及国有单位，那就对原企业主的退还要求不予考虑；如企业现拥有者担心企业须退还原企业主而对投资持保留态度时，则可不考虑退还要求；投资者如不信守承诺，则必须将财产归还。

（五）德国新州企业私有化的模式和做法

私有化主要运用两种模式：拍卖模式和谈判模式。从中还可以派生出以下五种做法。

1．自由出售

所谓自由出售是指不采用任何形式同某一买主进行的谈判，这在私有化开始时常被采用。当时的情况是，不少联合企业已同西部企业签订了合作协议，要求对方来接管本企业。这就意味着，在出售该企业问题上，托管局面对的是一个不能更改的既成事实。企业这样自由出售有利也有弊：有利之处是，企业可以迅速私有化；不利之处是，托管局成了聋子的耳朵，起不了任何作用。

2．投标

托管局采用较多的是投标法，由托管局通过直接谈话要求投资者投标。这类投资者都是要出售企业的同行。这种投标法尤其适合于大型企业私有化，如化工企业、钢铁企业、造纸企业等，因为希望购买这类企业的买主较少。托管局认为采用这种方法出售企业的好处是，可以用最快的途径谈妥私有化的全部做法：剥离、初步整治、拟定合同、最终出售等。其坏处是，整个决策过程缺乏透明度，不能保证平等竞争。谁要是没有被找谈话，就没有投标的机会，自然也就没有参与竞争的机会。

3．有限招标

如果要出售的是中小企业，而且结构比较简单，托管局一般都采用有限招标的办法。几乎所有纺织服装工业、木材家具工业的可私有化企业，托管局都是采取国际有限招标的办法。这是一种程式性的做法，托管局开列一系列的条件同买主进行谈判。与招标法相同的是，只要求某些投资商投标。比如，托管局在为54个木材家具工业企业进行招标时，可以发出2000份标书。托管局认为这种方法的好处是，可以有针对性地同能入选的买主谈判，决策过程是透明的，局外人也可得知，容易取得理想的出售价格。由于谈话人是由托管局圈定，它便可以从一开始就将那些只盯着不动产的买主排除在外。其坏处是，这样做很有可能会把理想的买主漏掉，从而失去最好的收益。

4．公开招标

托管局两次采用了公开招标的方法，第一次是在1991年1月对30000家商业分销店进行大规模私有化的时候，第二次是在出售大企业的时候。公开招标也就是标准化投标。任何人都可以参加投标，但是成功的可能却不相同，因为托管局对所有投标人都提出要求。入选的标准有个人的专长、企业整治方案、买主的出身等。托管局特别注意，倾向于将这些企业卖给该企业的职工。这样就可以大大减少企业被挪作他用的风险。对零售商业大规模私有化的目的之一，就是要建立一个大的中产阶层。应该说，通过公开招标，这一目标显然是达到了。

5．公开拍卖

公开拍卖也是公开投标。在公开拍卖时原则上要将除价格以外的全部条件公布。每个投标者都知道其他投标者的条件。然而托管局却不愿采取这种方法，它反对的理由是，对它说来，买价只不过是所有标准中的一种，算不上什么重要标准。西方经济学家们则认为，这种说法难以服人。其实，在公开拍卖时也可以提出一连串目标。例如，可以先定一个最低买价，但是中标的只能是开出最高投资额和能提供最多就业岗位的人。

公开拍卖还有一个特殊形式，那就是通过发行股票来实行私有化。托管局也不赞成这种做法，理由是没有一家企业适合于通过交易所来搞私有化。

托管局在研究采用哪种方法进行私有化时，原则上考虑两个因素：一是成功的机会，二是需要多少时间。其目标是要迅速地、成功地私有化。如果在实践中两者不可兼得，则更重视前者。它在大多数的情况下会采取谈判解决问题的办法，哪怕要多花去一些时间。

6．其他做法

企业乡镇化。可将企业出售给乡镇，成为乡镇的资产。

不动产的租赁购买模式。不动产不仅可以出售，也可以出租，这种购买模式可以随同企业的出售一起使用。

挑出应停产企业中的某些部门出售。一般说来，需停产的企业并不是全部都无法运转了。因此托管局十分注意选出其中的可用部分出售，以便保存一部分工作岗位。

（六）为私有化提供优惠的条件

为了加速私有化，德国新州提出了一系列优惠条件：售价不涨；引进视产量而定的分期付款方式，这特别适用于内买（Buy-in）管理；迅速处理再私有化申请，同等对待私有化和再私有化；优先考虑市场运作企业；放宽市场出入限制；对企业提供咨询；提供可以优惠支付的条件等。

（七）新州私有化的结果

德国托管局于1994年底结束了私有化的工作。当时的私有化情况见表2-1。

（八）对新州私有化的不同看法

私有化涉及的是一种社会制度和经济制度的根本变化，一是涉及财产和资产的重新分配，二是涉及将过去没收的资产又重新归还原主，三是涉及人民经过长期的辛勤劳动和储蓄建立起来的国家财产和资产问题。

在这样的情况下，德国新州的私有化无论是在德国新州的民众中间，或是德国的经济学家中间都不可能不引起不同的甚至对立的反应，特别在以下四个问题上。

1．围绕归还过去没收财产问题的不同意见

这是一个激烈争论的话题。许多人认为，这是德国政府自统一以来犯下的最严重的错误。因为并没有一个人要求联邦政府对原民德政府的行为负责，将历史的车轮倒转到1949年已给德国社会带来不必要的动荡。

此外，人们本来以为，这些原企业主在拿到退赔的企业和资金后会用这些资金来整治企业，推动新州经济的发展。然而现实正好相反，2/3的原企业主根本不愿在新州投资，他们或将这笔退赔的资金存入银行，或到德国西部和国外去投资。为此人们大失所望，将此称作“老企业主的封杀”。

2．围绕企业垄断与否问题的争论

反垄断本是联邦德国社会福利市场经济的一项重要原则。德国统一本应给德国经济提供最好的机遇，通过剥离联合企业、新建中小企业和提高中小企业的竞争能力来遏制垄断的发展势头。然而事与愿违，这股垄断的势头不仅没有得到遏制，反而得到助长。这是因为西部的大企业早就看准了这一点，并制定了相应的对策。于是它们便竭力收购东部的同类企业，以此来削弱竞争，发展垄断，获取高额利润。

3．围绕财政是否平衡问题的争论

将整个国民经济出售按说是十分不可思议的事情，这必然会带来资产存量同资金存量之间的严重失衡。一方面是资产的巨大供给，另一方面是资金储备的严重短缺。后果是预料之中的：大幅度地压低企业的售价。按民德最后一届政府的统计，民德全部国有资产为13000亿马克，经联邦德国复核后仍有6000亿马克，托管局在实际估价后制定的初期资产负债表中该财产又被减少到负2100亿马克，最后托管局的实际债务为2700亿马克。于是人们自然会问，这不就意味着国有资产的流失吗？民德人民40年辛勤工作的成果究竟到哪里去了？谁是德国新州私有化的牺牲品？

4．对私有化和托管局的不同评价

人们对私有化的举措和结果的看法显然不同，进而导致了对托管局的不同评价。一部分人大骂它是扼杀东德经济和就业岗位的“刽子手”，另一部分人则为其辩护。施特罗特（Alfred Strothe）还专门为此写了一本书《托管局：好于他的名声》。