第一节 经济政策的类别

欧肯认为，一个社会经济发展的全过程是统一的：引导生产来满足不同的需求，适时建立生产和分配流程，使用某些技术，从空间上来规划使其集为一体。所有这一切都是为了克服现有的商品稀缺。而要做到这一点就需要经济政策。

因此经济政策就是在资源稀缺情况下影响商品、服务的生产和分配的各类政治措施的总和。它是一国贯彻其经济理论与思想、实现其经济目标的方针和原则。斯蒂格利茨等人认为，从最高层次来说，经济政策的目标是以平等和可持续的方式达到长期福利的最大化。经济政策包罗万象、门类繁多。从宏观来看，有供给（导向）政策和需求（导向）政策、扩张政策和紧缩政策、有增长政策与稳定政策等，又有各项具体的微观政策。

某一宏观经济政策总是同某一经济理论有关，例如供给（导向）政策的理论基础便是新自由主义与货币主义，而需求（导向）政策的理论基础则是凯恩斯主义。此外，某一宏观经济政策又要求相应的微观经济政策。

一 经济政策的历史发展

经济政策与经济体制密切相关，都要受某一种或某几种经济理论的指导和制约。早在十六七世纪的重商主义时代就有了经济政策的雏形，那就是要加强对外贸易，获取出口顺差，手段就是保护关税和推动国内工商业的发展。

1651年英国颁布了《航海条例》（Navigationsakte），规定向英国的出口必须使用英国的商船。

18世纪中期魁奈在其经济著作《经济表》中首次提出形成、使用和分配是国民生产总值基础的三个方面。自由主义者强调自由的重要性，反对国家对经济的干预，是古典自由主义的先驱。斯密和李嘉图的出现，完善了古典自由主义理论，集中要求自由贸易、无限竞争和私有财产的保障。

随着世界进入工业社会，经济界出现了两种截然不同的经济政策方案。一方面，以马克思、恩格斯为首的一批学者提出了全套的科学社会主义理论，反对生产资料的私有制和个体竞争。在该理论的影响下，德国出现了讲坛社会主义，古斯塔夫·施穆勒（Gustav Schmoller）、阿道夫·瓦格纳（Adolph Wagner）和维尔纳·桑巴特（Werner Sombart）领导的新历史学派强调国家的社会福利责任和社会福利政策。另一方面，在欧洲的其他国家则出现了新古典主义。

1929～1932年资本主义经济陷入空前的危机，这就催生了凯恩斯主义和凯恩斯经济政策，它进一步挑战了当时还占有垄断地位的古典主义和新古典主义经济政策，因而也遭到了货币主义和供给经济政策的反对。

这两组重大矛盾的较量又派生出新的经济政策矛盾体系，如需求政策与供给政策、扩张政策与紧缩政策、秩序政策与过程政策、建构政策与调节政策等。

二 古典主义经济政策与凯恩斯主义经济政策

在第一章中我们已经看到，古典主义经济政策与凯恩斯主义经济政策的分歧是多方面的。其核心分歧就在于，前者鼓吹市场是一只“看不见的手”，应该在这样一个规则机制下通过市场价格和工资率在商品、要素和劳动市场上进行自由竞争；市场在受到干扰后会自动重新回到均衡，供给会自动创造需求；长期看，劳动市场上不会出现低就业，不会出现过多或过少的投资和消费，也不会出现其他的经济危机。实际出现的干扰是因为市场的不完全；国家的活动只能局限于建立并维护框架条件，也就是拉萨尔讽刺的“守夜人角色”；生产资料的私有制必须受到保护。

凯恩斯主义经济政策则与此相反，它认为，失去稳定的市场不总是能依靠自身的力量自动重新回到均衡。这是因为市场的有效需求不足，价格和工资率不仅有弹性，而且有刚性，市场力量不会均衡地分配到每个市场参与者的头上，生产要素也不会自动投放到生产效率最高的部门。这是因为可以不花钱便能从市场活动中获得效用（如搭便车者），还因为某些市场参与者在这场弱肉强食的竞争中遭到毁灭，因此必须要有宏观调控，必须要有国家的介入。

古典主义经济政策坚持认为，由于工资机制的作用，只要降低工资便可达到充分就业。凯恩斯主义则认为，由于劳资协定规定了最低工资的刚性，上述情况不可能出现；凯恩斯主义还特别强调采用国家财政政策（Fiskalpolitik）和投资来推动经济的发展，强调扩大国家的直接财政支出，必要时可以通过借债来推动需求和就业的增长；与古典主义特别强调经济的长期远景和生产要素的有效投入相反，凯恩斯主义特别看重就业问题和短、中期发展。

三 供给（导向）政策和需求（导向）政策

所谓供给导向经济政策源于供给经济学，这是20世纪70年代在美国兴起的一个与凯恩斯主义相对立的经济学派，是“一个偏重于政策方面的经济学派”, 其基本主张是：（1）重新建立财政政策的行动能力，提高个人的生产积极性和风险意识，推动经济增长，减少失业；（2）持续大幅度地削减个人和公司所得税、企业税、货币收益税，放宽折旧条例，以刺激人们的劳动、储蓄和投资的积极性；（3）通过放松管制（die Deregulierung）来改善竞争；（4）减少国家对经济生活的干预，特别是改变国家干预的方向和内容，主张通过减税来实行“供给管理”，依靠市场的力量自动调节经济，废除束缚生产的各类规章制度；（5）采取相对紧缩的货币政策，严格控制货币量，使货币量的增长同长期的增长潜力相适应；（6）大规模削减福利开支，提高个人和企业的投资能力；（7）增加就业岗位，削减失业金；（8）缩小政府开支，平衡国家预算，消除财政赤字，鼓励储蓄和投资，加速资本形成，推动生产。

作为共和党右翼代表的里根大选获胜成功担任美国总统后，全盘接受了供给学派的这些理论，同英国的撒切尔一起分别否定了罗斯福的“新政”和英国经济学家贝弗里奇（William Ian Beardmore Beveridge）的福利国家思想，实施供给导向经济政策，并取得了引人瞩目的成就。此后，世界各主要发达国家都开始强调供给的重要性，开始推行供给导向经济政策。

供给经济学的主要论点是：私人经济成分本身是稳定的，一国经济如果因外因而失衡则会依靠自身的力量逐渐向均衡回归。国家的干预无论主观愿望有多么美好，只会延缓这一过程，甚至会引起混乱。供给经济学家们反对凯恩斯主义者关于造成失业的原因是有效需求不足的论点。他们认为，每一供给自身就创造了需求，因为供给创造了收入，而收入自然就提高了需求。这就是塞伊定律。

货币主义供给经济学家们同样认为经济自身能够调节均衡，于是他们当然也就认为国家没有任何理由来对经济进行干预。国家的干预只会使经济失衡，而不会使经济恢复均衡。他们也同样坚持国家不必试图去“抹平”经济发展中的周期性波动，因为这是正常的。

随着时间的推移和现实的教育，目前推行极端供给政策的国家已经为数不多。越来越多的国家开始奉行温和的供给政策，其特点是当市场失灵时，欢迎国家的干预，例如可以采用环保政策、科研政策来纠正市场失灵所带来的后果，同时认为应赋予国家更多的权力和任务，例如建立和维护基础设施，确定教育的框架条件，通过福利政策来减少个人的困难。即国家应当奉行一种协调政策，而不是经营，因为国家不如市场经营有效，只要市场不失灵，国家就应当通过放权和私有化给市场提供机会，例如在交通和通信领域的放权活动等。

需求导向经济政策实际上就是凯恩斯经济政策，或是根据凯恩斯的经济思想制定的经济政策。这种政策的出发点是，认为有效需求不足是经济不振、失业增加的原因，只有通过增加国家和私人的有效需求才能得以解决。

需求导向政策的宗旨是通过扩张的货币和财政政策来提高全社会的需求，从而解决失业和经济增长问题。1929～1932年的世界经济危机使凯恩斯认识到，由于劳动市场不能自动保持平衡，于是产生就业不足，进一步导致世界经济危机。至于劳动市场不能自动保持平衡的原因，他认为，那是因为劳动市场还不完善，因而无法像供给主义者认定的那样运转。工资和其他价格的刚性使市场力量陷入瘫痪状态，如果工资不能迅速适应，就会出现失业。因此国家必须加大投入来提高工资，进而提高全社会的需求，以创造就业机会，至于加大投入的资金来源则依靠借贷。

凯恩斯理论原本是分析短期经济过程的。在景气情况不振时，凯恩斯认为应刺激需求，在景气高涨时应该抑制需求，因此需求政策开始时是稳定政策，采取的手段是货币和财政政策，具体来说是降低利息来刺激投资和消费，提高国家需求来推动投资，例如在基础设施上的投资和住房投资。相反，如果景气过分高涨，则应该通过提高利息和税收、降低国家消费来降低景气。供给政策是试图从长期角度来提高整个经济的潜力，而需求政策则把重点放在抹平短期需求的浮动上，因此也被称为过程政策。

凯恩斯的需求理论是应运而生的，因此一经提出便受到多方面的拥护，特别是受到雇员阶层及其代表政党的拥护。德国从1966年社会民主党参与执政开始到1969年社会民主党主要执政，需求政策得到愈来愈多的使用。1966～1967年德国出现了战后的第一次经济危机，时任联邦经济和财政部部长的席勒大幅度启用需求政策，强调宏观调控，大大提高国家支出的份额，从而迅速扭转了局面，使德国经济重新回到增长的道路上。然而随着1973年第一次石油危机爆发，德国同时出现了通货膨胀和经济衰退、失业激增的“滞胀”局面，于是凯恩斯理论陷入生存危机，便逐步被施密特政府放弃。特别是科尔的联盟党再次上台后，重新启用供给政策，而红绿联盟执政后则强调要放弃社民党传统的需求政策，实行供给和需求相结合的政策。

从总体上看，需求政策目前正受到越来越多的批评。越来越多的经济学家反对需求政策。他们认为，提高国家支出份额一是使越来越多的企业国有化；二是大大提高了国家的举债，使国家债台高筑，不堪重负；三是压抑了私人的积极性；四是如想通过降低利息来刺激投资需求则会引发通货膨胀。此外，提高需求并不能明显地减少失业，特别是如果此类失业不是增长性的，而是结构性的，如夕阳工业过大、国家的维护性补贴过多、劳资合同过于僵化、劳动力素质过低等。此时想通过提高需求来降低甚至消除失业无异于缘木求鱼，无济于事。凯恩斯认定，同时提高税收和支出能提高经济的增长，但却缺乏有说服力的证据。一方面企业税的提高降低了企业投资的积极性，另一方面国家举债的增加加重了国家支付利息的负担，同时又压抑了私人的信贷需求，只有同时提高私人的储蓄额才能避免利率的上扬。

四 扩张政策和紧缩政策

经济实际上是多种矛盾的组合体，其中的各类矛盾始终处于不断的运动之中，处于旧的平衡不断被打破，新的平衡不断再建立的过程之中。前面讲到的供给和需求政策便是这样的一组矛盾，而扩张政策和紧缩政策则是另一组矛盾。

扩张政策和紧缩政策实际上主要是指在处理经济增长、就业率和币值稳定之间不同重点的政策。扩张政策是把经济增长和消除失业放在突出的地位，而能相对容忍通货膨胀的发展。当一国经济需要摆脱萧条追求振兴时往往采用这一政策，具体的做法是紧紧抓住投资、消费和出口这三大经济增长要素，扩大基本建设投资（包括设备投资和建筑投资这两大方面，包括加大引进外资和举债的力度），增加消费（扩大内需，包括增加国家支出的份额和私人消费这两大方面）和加强出口。同时采取货币贬值、降低利率和存款准备金率、增加流动性的政策，提供投资优惠、扩大开业支持等。

采取扩张政策的利弊是十分清楚的，那就是经济增长，失业回落，但通货膨胀率提高，国家债务加大，财政赤字增多。

紧缩政策的做法正好相反，它把确保币值的稳定、降低通货膨胀放在突出的地位，而能相对容忍经济增长缓慢和失业率的提高。当一国经济需要控制过热的发展、降低通货膨胀率、稳定财政、稳定币值、减少举债和减少财政赤字时往往采用这一政策，具体的做法同样是紧紧抓住消费、投资和出口这三大经济增长要素，但采取相反的做法，那就是控制和压缩消费（特别是压缩国家支出的份额），控制和压缩基本建设投资和出口。常用的政策是减少国家的债务，压低甚至取消国家财政赤字，提高利率，减少流动性，将本国货币增值等。

采取紧缩政策的利弊也是十分清楚的，那就是控制甚至消除通货膨胀，减少甚至消除国家债务和财政赤字，但经济增长放缓、停滞甚至出现负增长，并且失业上升。

某个政党、某个阶层、某个集团在执行供给还是需求导向政策时往往具有传统的偏好，因为这同该党、阶层和集团（或其代表的阶层）的利益有关。例如供给导向政策比较有利于企业家，而需求导向政策则比较有利于广大的平民百姓，尤其是其中的低收入者。因此以往的一国政府往往会执行一个比较一贯的供给或需求导向政策，而如今在现实社会中却出现了新的情况。例如欧洲的社会民主主义者一贯奉行需求政策，因为这有利于雇员和低收入者，也就是说，有利于他们所代表的阶层。但严酷的现实却告诉人们需求政策在推动经济的健康发展上已经面临越来越大的困难。而原本标榜自己是工人阶级政党的社会民主党则早已公开宣布自己是全民党、是代表全民利益的。于是他们便逐渐弱化，甚至有时局部抛弃他们传统一贯采用的需求政策，强调供给同需求政策结合、以供给政策为主。这在施罗德和布莱尔（Tony Blair）这两大社会民主主义领导人于1999年6月8日发表的《伦敦宣言》中得到了最好的证明。

但扩张政策和紧缩政策不同。尽管某些不同的集团和阶层对执行扩张政策和紧缩政策也有某些偏好，因为这两种政策给他们带来的利弊不同，但对一国政府来说却没有这样尖锐和巨大的利害差别，而是都可以采用，甚至是必须采用的，因为这符合经济发展的规律，也符合事物发展的辩证关系。一般来说，在实行两党制的西方国家，一个政党上台往往都会采取所谓“stopund-go-policy”，即所谓的先停止后前进的政策，也即先紧缩后扩张的政策。这是因为，对芸芸众生说来，物价的稳定往往比国内生产总值增长几个百分点更重要、更直接。而一个新上任的政府如果立即采取紧缩政策，老百姓会很快感到，物价稳定了，手里的钞票值钱了，这样一来就会很快取得人民的信任。此外，前任政府往往都是因为搞扩张政策以致造成物价飞涨而被迫下台的，于是采取紧缩政策往往能收到立竿见影的效果。

紧缩政策能短期见效但却不能长期坚持，因为人们不能长期只满足于物价的稳定，而看不到经济增长给自己带来的好处，更不能容忍由于经济增长乏力而失业的现实。“发展才是硬道理”不仅是从长期和根本的角度来讲的，不仅是对广大人民群众来讲的，也是对政府的政绩来讲的，它是考核一届政府政绩的根本尺度，自然也是能否继续执政的试金石。因此各执政党在大选前为了连任便开始采取扩张的政策，以谋求获得更多的选票。

二战之后西方各发达国家由于采用凯恩斯主义，相继出现“滞胀”这一奇特的现象，即经济停滞与通货膨胀同时出现，相互影响。这给各国在治理上带来了巨大的困难，于是越来越多的政府不得不放弃那种先紧缩后扩张的阶段性经济政策，转而大大提高了它们交替运用的频率，采用多调整、小步伐的做法：提高调整的频率，减小每次调整的幅度。

现在也有越来越多的国家分别在不同领域同时使用扩张政策和紧缩政策，例如同时采用增加投资、扩大吸引外资和控制货币量的做法，利用两种政策的相互制约作用，既推动经济的增长又控制住通货膨胀，达到软着陆的目标。中国当前采用的积极的财政政策和稳健的货币政策便是一个很好的注释。美国112个月经济连续高增长、低通胀的事实尽管有各种各样的解释，但同时使用扩张政策和紧缩政策不能不说是一个重大的原因，也是实现软着陆的一个成功的范例。

五 其他宏观政策

（一）稳定与增长政策（Stabilitäts-und Wachstumspolitik）

这是德国非常强调的一种经济政策。一是突出稳定，使经济不过热也不过冷；二是强调增长，但更重质的增长，而且强调稳定是增长的前提。广义的稳定政策包括所有国家为在高就业、币值稳定的前提下达到宏观经济均衡而采取的措施；狭义上则指影响经济运行过程的政策措施。

（二）秩序政策和过程政策（Ordnungspolitik und Prozesspolitik）

秩序政策是指所有法律组织措施的总和，是经济政策的执行者通过相应的经济宪法确立的经济体制的长期框架条件。其作用是通过界定每个经济行为者的决定，保证每个经济部分符合秩序和相互协调。秩序政策的形成首先是受现存的经济体制影响，社会政治和文化价值观也会施加影响。

过程政策是经济政策的特定领域，是分析国家对经济过程施加影响的可能性。

（三）建构政策和调节政策（Konstituierende Politik und Regulierende Politik）

按照欧肯的理论，建构政策涵盖七大方面：（1）建立充分竞争、运转正常的价格机制；（2）确定货币政策的优先地位；（3）建立公开市场；（4）保护私有财产；（5）保障合同自由；（6）确认担保责任是“经济界的自造权力”，反对有限责任公司对责任的限制；（7）保证经济政策的稳定性。

调节政策从属于建构政策，它是用来解释对市场过程进行经济政策干预的。例如在实施严格的公开市场政策时要对自由垄断进行少量的调节。