第一节 政策研究视角

社会政策一直是社会福利研究的重要领域，同时也是公共政策和公共行政研究的重要内容。国外学者已经从不同的前提假设出发，发展出了很多成熟的理论和视角，这对仍处于起步阶段的中国社会政策研究提供了宽泛的概念范畴和强大的视角驱动力。但是，需要注意的是，这些理论视角产生的社会语境跟中国非常不同，不仅在政治经济结构而且在“基本建筑材料”方面都有很大的不同，因此不能不假思索地将之应用于中国社会，需要对这些理论视角在中国社会政策研究中的适用性问题进行考察。

一 社会政策研究的理论视角

国外社会政策研究大体可以分为三大块：第一块是以福利国家为主题的研究，偏重社会福利制度的起源、结构或制度构成及其社会后果；第二块是以政策的制定及执行过程为主题的研究；第三块是国家理论研究，偏重对国家自主性和国家能力的讨论。虽然三者对社会政策研究而言均是不可或缺的组成部分，但三者在理论取向和研究层面上还是有很大的不同。

（一）福利国家研究

随着“二战”后社会福利制度在西欧各国纷纷确立，作为社会政策集大成的福利国家受到学者们的高度关注，随之产生了众多关于福利国家起源、成长、变迁及其类型化的学术著作。根据皮尔逊（P. Pierson）的总结，福利国家的研究视角可以分为三类：第一类是政治经济学的理论视角，包括源自卡尔·波兰尼《大转型》一书将福利制度和经济二分的传统观点，以及在20世纪80年代盛行的权力资源理论；第二类是性别视角；第三类是制度主义的视角。总的来说，福利国家研究经历了从早期阶段主要注重经济逻辑的“工业化理论”，到注重政治逻辑的以“行动者为中心”的理论（可分为“多元主义”和“权力资源理论”），再到以“制度为中心”的研究路径。工业化理论主张社会政策作为国家应对城市和工业扩张的公共手段，帮助市民应对随之而来的经济不稳定性和社会风险，即人们离开土地后依赖工资生活，不能应对生活中出现的风险，因此需要国家通过社会政策解决基本的社会保障问题，使市民能在非传统《济贫法》规定的法律地位上接受帮助。工业化理论视角因其功能主义色彩及隐含的线性发展特征而受到批判。20世纪七八十年代比较盛行的理论是源于北欧的权力资源理论，该理论重视工会及社会民主党这样的左翼政党的组织力量，认为在政治市场上一人一票的代议民主制度会增强工人阶级的力量，使之可以同具有经济资源优势的雇主组织相抗衡，促使国家出台偏向工人阶级利益的社会政策。这种理论虽然同多元利益集团理论有所区别，但仍是以行动者为中心的视角，遭到20世纪70年代兴起的历史制度主义的批判，并受到全球化理论的冲击。对权力资源理论的批判主要集中在两个方面：一是该理论采用政治和经济二分法，但实际上福利政策是整个经济体系的有机组成部分；二是该理论忽视了雇主在推动福利政策方面的作用。阶级的视角还包括以奥菲为代表的西方马克思主义视角，该视角不着重解释福利国家兴起的原因，而强调福利国家的矛盾，一言以蔽之：“福利国家令人尴尬的秘密在于：尽管它对资本主义积累的影响很可能是破坏性的，然而废除福利国家所带来的影响简直是毁灭性的。”鲍尔温（P. Baldwin）认为劳工阶级视角对福利国家的解释太窄，因为社会的风险范畴和阶级并不总是一致，通过将风险与阶级相区分，进而主张风险范畴影响了行动者，强调社会团结中中产阶级的力量，认为福利国家不是通过再分配而是通过重新分摊风险和不幸的成本来平等对待每位成员。皮尔逊认为性别视角对福利国家研究的重要意义在于两个方面：一是它解释了为什么传统的福利国家的研究成果需要重新概念化和扩展；二是它强调了性别问题及女性政治活动在福利国家形成和发展中的贡献。性别视角认为传统福利国家的研究是建立在以男性就业、女性照顾家庭为基础的体系上，社会供给系统（systems of social provision）可以解释发达福利国家在贫困率、经济不平等水平、社会风险脆弱度等方面的变异程度，但性别这个解释因素与社会供给系统是联动的，故探索这种联动性和它们的政治根源是此类研究的核心抱负。性别视角同时批判传统的福利国家研究往往采用国家-市场二分法，而忽视家户的作用，从而导致错误的结论，比如政治经济学视角假定私营生产性部门会反对公营非生产性部门，但在引入性别-家庭的视角后，瑞典的例子否定了这一传统研究假设。

第三类视角是制度主义的视角，该视角将在本章第二节详细加以介绍。

（二）政策过程研究

一般来说，相对于福利国家这一整体性主题而言，政策过程及政策执行研究范围较窄。最早的政策过程研究集中于政策过程中的阶段次序，比如伊斯顿的系统理论以及后来的“阶段启发法”；后来，政策过程研究进入关注“谁制定政策”的阶段，出现了利益集团理论、精英理论以及公共选择理论等；之后，出现了批判行动主义的制度取向，进入了同时关注制度和行动者的阶段，出现了制度性理性选择框架、间断平衡理论、支持联盟框架和政策传播框架等。政策过程阶段模型往往将政策过程分为六个阶段，即提出问题、设立议题、选择政策措施、立法、执行、评估然后再到提出问题的循环过程，这一模型的静态性广受批判。多元主义视角将政策的出台视为各个利益集团或压力集团在国家这个舞台上通过各自的利益表达来选择政策的过程，因其隐含的各集团有均等的政治参与机会而受到批判。统合主义（corporatism）视角认为社会政策的出台是国家、工会和雇主联盟三方协商谈判的结果，在福利国家收缩阶段，统合主义被米什拉（R. Mishra）认为是福利国家转型之后的出路。在政策过程研究中，比较成熟的框架是奥斯特罗姆发展的针对自主组织、自主管理的小规模公共资源的“制度性理性选择框架”（Institutional Analysis and Development, IAD），其政策过程的逻辑是：在促进型政治环境中，小规模的基层组织（等同于社会资本）经集体选择，形成制度资本，经过学习过程（主要是互动），实现自主性制度变革。

（三）国家理论研究

国家理论研究主要包括国家自主性视角、国家建设（statebuilding）视角、组织理论（科层制）视角等，主要包括斯考切波（T. Skocpol）、福山和斯科特的相关著述。“国家自主性”和“国家能力”的概念突出了国家在目标设定上所具有的独立于压力集团的自主性，并通过科层组织结构或特定组织（及其官僚）实现其目标的能力。斯考切波发现无论工业化视角还是阶级视角都无法解释美国社会政策形成的模式，与欧洲大陆国家的历史脉络进行的比较凸显了美国母性社会福利政策形成的原因与经过，其基本结论是：美国相对于欧洲大陆国家而言是一个新兴国家，在国家形成过程中，各种制度处于兴发期，福利制度与国家大的结构的形成紧密相联，并将其归纳为“制度-政治过程”（institutional-political process）视角。福山提出国家建设的视角，从国家的（卷入）范围与国家力量强度的关系出发，分析了在发展中国家实施的外援项目失败的原因。斯科特通过四个因素〔即重塑社会的国家（管理）简单化、极端现代化意识形态、独裁主义的国家、软弱的公民社会〕揭示了那些试图改善人类状况的项目是如何失败的。

每种理论都是从独特的社会语境中抽象出来的，对社会政策的解释并不具有普适性，比如皮尔逊认为“在全世界所有经济富裕的民主国家中，福利制度位于政治争论和社会冲突的中心”，这一判断显然并不符合中国社会福利领域的情况，中国社会福利政策仍然处于“借东风”的相机而发阶段。下面将对几个理论视角在中国语境中的适用性问题进行简单评析。

在当下之中国，明显可以看出工业化理论、阶级视角均有不适用的问题。新中国成立后通过社会主义改造，已经进入工业化建设阶段，同时，改革开放后从计划经济向市场经济的转型并不等同于西方从传统社会向近代社会的转型，因此，用改革开放后的中国类比于早期工业化阶段的西方并不合适。当然，这并不是否认经济领域的改革比如劳动用工制度改革对社会政策的驱动作用，在某种程度上的确可以说，中国经济体制改革制造了需要社会政策解决的部分社会问题集合。阶级视角在中国学术界的情况比较复杂，按官方的表述，中国在社会主义改造完成后，尤其是在“文化大革命”后，阶级斗争不再是国内的主要矛盾，但事实是目前中国的基尼系数已经超过了0.45的警戒线；同时，关于中国农民工及“血汗工厂”、“世界工厂”的研究，说明中国正在形成新的产业工人阶级。但是在社会政策领域，工人的力量目前还只是一种底色，表现为其力量并没有主动寻求进入社会政策过程，还没有显示出参与政策过程的主体性。拿农民工社会保险来说，有的地方将农民工纳入城镇职工类别的社会保险，有的地方专门设立农民工综合保险，但是，这些政策多由地方政府强制实施，农民工主动“退保”现象非常严重。因此，阶级视角以及权力资源理论在目前中国社会政策领域的适用性有其局限性。多元主义视角和国家、工会、雇主联盟三方合作的统合主义视角在中国社会政策过程领域也有局限性。多元主义的前提是多个利益集团实体的存在，而中国尽管在某些地方的确有商业保险公司作为“执行”机构参与到社会保障递送体系（delivery system）中来，但是，并没有形成西方市民社会那种围绕一项政策而组织起来的大量压力团体。同时，虽然早在20世纪90年代即有“集体谈判”、“集体协商”、“集体合同”相关政策条款出现，但是因为工会组织的特点决定了协商谈判的层次以企业为主，而企业工会的代表性和相对于政府、雇主的独立性不足，导致集体谈判制度并没有产生实际影响。程延园、郑桥认为，中国的集体谈判制度和集体协商可以说流于形式，实际作用并不显著。因此，政府、工会、雇主联盟三方合作的统合主义视角也并不太适用。同时，社会政策虽然也是一种公共资源，但其并不是由社会成员自主组织、自主管理的，其政策制定的层次必然不同于小规模的物质性公共资源（如公共池塘、公共林地），因此，以公共资源为基础的制度的理性选择理论也不适用。在以国家为主题的理论中，“国家自主性”、“国家能力”以及“国家建设”的概念很容易跟人们对中国强有力的行政力量之印象形成共鸣，但是这容易将中国行政科层体系整体化、工具理性化，进而有可能忽视行政科层体系内部动态的组织结构关系及其权力、资源的分布状况。

总之，无论中国社会政策受到西方的理念、模式、技术等因素多大的影响，不可否认的是，理论并不具有普适意义，社会政策首先是在具体社会语境下的社会实践，“‘社会政策’必须被放进广阔的政治及地理架构之内分析”，因此，对中国社会政策领域的分析也不能抛开错综复杂的中国本土社会语境。

二 中国社会政策研究

中国社会政策领域的一个基本事实是，比起社会力量等因素，跟行政科层体系联系更为密切。本部分将从涉及政策研究的社会福利制度研究、行政组织研究、中国政策试点过程研究、农保政策研究四个方面进行论述。

（一）社会福利制度研究

中国的社会福利制度研究描述性内容多而理论分析性内容较少。目前学术界有关我国改革开放前、后社会福利制度体系变革的研究并不是很多，尽管大家都承认的一个基本事实是社会福利制度发生了巨大的变化。姚宏将这一制度调整概括为实现了三个转变：从福利型保障转变为社会保险；财政和企业从大包大揽转变为承担有限责任，相应增加了个人责任；从单位自我保障和自我管理转变为社会互济和社会化管理。顾昕采用历史制度主义的视角，将改革开放前、后医疗保险体系的制度演变概括为由国家控制（以集体主义的嵌入性为特征）模式转向国家控制与市场导向混合型的模式，这种观点看到了宏观社会层面国家控制范围的收缩与市场力量的进入。同时，对中国社会福利制度的转型，日本理论界从经济体制转型的角度给予了一些关注，田多英范将从计划经济时期的保障制度转型为市场经济时期的保障制度的变迁过程称为从“生活保障制度”到“社会福利制度”的转变，认为计划经济时期的保障是“生活保障”，发生在第一次分配阶段，而市场经济时期的保障是“社会保障”，发生在再分配阶段，两者有质的不同。注1这种观点看到了中国的福利供给脱离企业、集体等组织转向社会，由第一次分配转向第二次再分配的保障制度表面形式上发生的变化。李莲花借用日本学者中兼和津次有关“经济发展”和“体制转变”之相互关系的观点，认为中国医疗保险制度改革主要是沿着“体制转变”之轴进行，其主要任务是承担“经济发展”（国有企业改革）的成本。注2这种观点从经济发展和保险制度关系的宏观视角出发，论证了保险制度对经济体制改革的成本的吸收作用，注意到经济体制改革与保险制度之间的伴随关系。上述研究从不同的层面概括了中国改革开放前、后不同阶段社会福利制度的模式特征，增进了我们对这两个阶段社会福利制度模式的了解，但是，上述研究均忽视了社会福利制度体系本身在组织结构方面的变化，并且没有真正论及社会政策形成的路径问题以及政策更迭的过程问题。

注1田多英範：「生活保障制度社会福利制度”，載田多英範編“現代中国社会保障制度」，流通経済大学出版会，2004, 1～25頁。

注2李蓮花：「医療保険改革—体制移行背景、特徴限界—」，載田多英範編“現代中国社会福利制度”，流通経済大学出版会，2004, 69～104頁。

（二）行政组织研究

在“地方治理创新”主题下，有很多针对地方政府管理创新的研究。地方政策创新也是社会政策领域里一个非常引人注目的现象，政策的试点模式涵括地方政策创新部分，地方政策创新显然是引起政策更迭的重要因素。另外，或多或少受到利普斯基（M. Lipsky）关于基层官员“自由裁量权”对政策变形影响的观点以及杜赞奇对国家和社会接合处经纪人（broker）分析的影响，许多研究关注基层地方政府行为导致的政策变形。同时，刘世定等学者关注制度运作和制度变迁方式的变通现象，周雪光用“基层政府共谋”这一概念来解释行政科层体系内部基层地方政府应对上级检查的现象。上述研究跟本书旨趣有一定的相关性，故需要明晰两者之间的区别以突出本书的研究主题。本书的研究焦点是农保政策的更迭、重叠现象以及支撑政策过程的机制——试点模式以及制度变迁问题，关注社会政策的动态过程，而不是政策本身在执行过程中的变形以及基层对从上面来的政策的应对，“变通”在政策或者制度变迁中的作用也并非本书之重点所在。同时，对基层地方政府行为的研究有时候会倾向于假设政策是自上而下的、政策制定和政策执行是分开的，而这种假设暗含的前提跟农保政策过程并不相符。另外一些政策研究从资源依赖理论出发，强调资源产生的权力效应以及资源在改变行动者策略方面的关键作用。此外，巴克曼（D. Bachman）分析了中国“条块分割”的行政科层体系对“大跃进”政策出台的影响，认为在“大跃进”政策的产生过程中，新中国成立以来的一套行政科层体系造就了两大利益行动者——由计划和重工业部门组成的计划重工同盟和由财经、农业、商业和轻工业部门组成的财经同盟，两大同盟竞争的结果是计划重工同盟胜出，从而推动了偏重重工业的“大跃进”政策的出台。

（三）中国政策试点过程研究

韩博天研究了中国经济政策中的试点模式，认为中国政策的试点模式不同于其他制度环境下的试验，而是一种独特的政策过程，并认为该模式的特殊根源在于中国共产党成立时期形成的工作方式、产生的政策术语和方法论，即“从点到面”及“因地制宜”，以这种方式发展政策会获得合法性；该模式将地方经验和国家政策结合起来，能排除利益集团的阻碍，是实现制度创新和制度转型的一种政策机制；这种模式导致制度转型并带动了经济增长。王绍光等学者将试点模式视为渐进性改革的产物。政策研究人员对新农保政策采取试点模式的看法，也佐证了试点模式是“渐进性改革的产物”的看法，认为新农保政策采取试点模式“有三点原因：一是中国政策一般是先试点，然后再铺开；二是中国区域差别大，因此中央一般出指导性文件，再由地方具体化；第三点尤其跟新农保相关，因为新农保涉及中央财政补助，因为中央补助标准一样（东部地区补助50%），涉及财政补助资金量太大，所以更得试一试看看”。

上述观点都从某个侧面提及试点模式的功能作用、试点模式赋予的合法性、试点模式的惯性特征等。韩博天对中国经济政策试点模式的研究准确界定了政策过程中的主要行动者——中央（高层）和地方政府（基层地方政府），这跟社会政策试点模式中的行动者基本相同；同时，经济政策试点模式研究的结论突出了试点模式导致制度的内生性变迁，这一点提示笔者注意去考察社会政策试点模式是否会导致内生性制度变迁。跟经济政策试点会带来经济增长不同，社会政策试点并不会导致直接的经济资源的增长。同时，该研究并没有关于政策试点过程中行动者之间互动关系的描述，并倾向于将制度创新归结为新的行动者的出现，这一点跟农保政策的试点模式是不同的，在某种意义上，新老农保政策试点过程中并没有完全新的行动者出现。更为重要的是，该研究并没有分析政策试点的重新启动现象。

（四）农保政策研究

研究中国农保政策的变迁过程始终无法避开对老农保和新农保之间关系的探讨。社会政策界对老农保和新农保之间关系的看法主要有三种：一是政策失败论，认为老农保失败了，所以需要重新出台新农保政策；二是利益集团观点，认为老农保是民政部搞的，新农保是人力资源和社会保障部搞的，二者的主管部委不同；三是认为国家高层的理念发生了变化。

1．政策失败论

老农保失败论认为，“原由民政部组织、劳动保障部接管的老农保，由于制度设计不完善，实施和管理过程存在问题，已经难以为继。特别是政府责任不到位，农村税费改革后多数集体无力补助，主要由农民个人缴费，影响了农民参保的积极性，成为不可持续发展的最大障碍”。其遭人诟病的主要原因在于：①在制度参数上没有财政支持这一块；②地方筹集的老农保基金遭到挪用流失；③因为利率在短时间内急剧下降致使原来在制度设计时所期望领取的养老金不能兑现。但是，需要指出的是，这三个原因仔细分析起来不是老农保自身所独有的问题。首先，单纯从技术层面来看，积累式（full-reserve financing）养老保险这种方式本身的一个致命缺点是因利率或通货膨胀导致的基金贬值问题，这一问题同样也困扰着新农保，根据何平、李衡柱（Hyung Ju Lee）主编的《中国农村养老保险制度改革与发展研究报告——可持续性分析》，国家新农保“试点方案规定，新农保缴费必须存入国有商业银行财政专户，按一年期银行利率计算，明摆着个人利益受损。尤其是在2010年10月全国通货膨胀率达到4.4%，而随后调整的一年期银行存款利率只有2.75%的情况下，个人账户积累额根本做不到保值，更不用说增值”。其次是老农保基金遭到挪用流失的问题，也不仅仅是老农保自身独有的问题，2010年在新农保试点省份就出现了两起城镇职工养老保险基金挪用流失犯罪案件，新农保也未必会杜绝此类问题。最后，从国家政策层面来说，老农保和新农保政策最大的不同在于政策的参数结构不同：老农保主要是“个人（储蓄）账户”，国家给予“政策扶持”；而新农保是由国家提供补助金的“基础养老金”和“个人（储蓄）账户”两部分组成。基础养老金和个人账户这两块的资金管理与资金流通渠道是分离的，在技术层面完全可以将老农保的“政策扶持”转变为实际的“财政支持”，即“基础养老金”完全可以贴在老农保既有的“个人账户”上面，完善老农保政策即可，再加上当年推行老农保政策的自上而下的农保系统中的人现在多数接着在做新农保，因此从组织角度来说不需要另外弄一套系统出来推行新农保。换句话说，从技术层面看，这不符合效率原则；从制度层面看，也不符合制度的黏性特征。因此笔者认为，因制度参数问题而必须重新设立新农保的主张是站不住脚的。

2．利益集团观点

利益集团之争的观点似乎是根据对政治的经验判断最容易得出的结论，取消老农保和新设新农保两个时点之间发生了部委重组，那么，部委重组导致的部门利益（政绩）之争可以解释老农保和新农保之间的关系吗？的确，巴克曼关于中国“大跃进”政策研究的结论是中国的行政科层结构造就了两大利益集团。沿着这条分析思路，我们会想象，取消老农保和新设新农保是职能部门之间权力斗争的结果。但是，通过对叫停老农保和新设新农保之间过程、事件的梳理，可以得知，尽管存在主管权之争，但叫停老农保是外部金融危机触发以及政治考虑的结果，而不是部门权力斗争的结果，接管农村养老保险的劳动和社会保障部并不赞同完全取缔老农保，“2000年10月以后，劳动和社会保障部先后起草了三份《整顿和规范农村养老保险初步方案》……认为有条件的地区，应该继续完善规范农村养老保险制度”, 1991年到1998年，农村养老保险的组织管理机构是民政系统，1998年机构改革时由民政部归口到劳动和社会保障部。尽管发生了主管权在职能部门之间的转移，但因两个职能部门具有功能等价性，加上1998年机构改革时原隶属民政部的农村社会保险司划归劳动和社会保障部，之后在各级地方政府层面都出现了这种部门、人员、编制的转移，可以说新农保继承了老农保自上而下的整套组织。也就是说，利益集团之争在那个时点上似乎并不是原因。

3．理念变化的观点

对农保政策更迭的解释，许多研究认为叫停老农保的原因在于决策层对农村养老保险的认识出现了分歧，回归到了家庭保障和土地保障，由于决策层理念（idea）的变化叫停了老农保，而在三年后又由于理念的再次变化新设了新农保。施世俊（Shih-Jiunn Shi）采用理念制度主义（ideational institutionalism）视角（即强调政治行动者所秉持的理念影响政治过程及其结果），针对老农保政策的发展过程及停滞进行了研究，将1999年老农保的失败——解决农民养老问题的选择从社会保险的制度形态退回到依靠土地和家庭自保及商保的状态——归结为不同政府部门间不同理念竞争的结果。高层认识上的变化的确对老农保政策的命运产生了巨大影响，理念是解释政策更迭的一个重要因素，但是，仅用不同理念之间的竞争无法解释老农保在国家叫停后仍然在地方层面持续存在的基本事实，同时也无法完全说明农保政策于2009年在政策层面上的进一步发展，即《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号，以下简称《指导意见》）的出台。老农保在1999年被国家勒令清理整顿、停止发展，新农保在2009年高调出台。从1999年叫停老农保到2009年出台《指导意见》，仅仅只有10年的时间。其实早在2002年党的十六大就明确提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”，于2006年在《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发〔2006〕1号）中提出“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”，并再次于2007年党的十七大报告中明确要“探索建立农村养老保险制度”。从1999年7月整顿老农保到2002年11月党的十六大明确提出“在有条件的地方探索建立农村社会养老保险制度”之间只有短短3年多时间。无论老农保还是新农保均是在中国经济体制发生大转变的改革开放之后出台的，也即叫停老农保、启动新农保这些举措所处的大的政治经济环境是相对稳定的，所以，将政策更迭的原因归结为高层政策决策者认识上的变化，认为是决策行动造成了农村社会养老保险政策/制度更迭的观点具有很强的解释力。但是，需要注意的是，这种观点体现出强烈的政治行动决定论色彩，这种高层理念变化的解释有一个潜在假设，即中国农保政策遵循行政科层体系流程，政策过程分为政策决定阶段和政策执行阶段，换句话说，就是认为政策由中央高层制定而由行政科层体系严格执行，高层决策的变化随即会带来行政科层体系执行上的变化。但是，事实并非如此，有时候理念变化并不会随即带来社会事实上的变化，更有甚者，有时候理念变化的动因在于地方层面已经造成了既成事实或者说给其提供了政策选项。农保政策很清楚地说明了这一点。在国家叫停老农保之后，到2002年仍有1800多个县的5400多万人参加老农保，也就是说，在国家叫停老农保后，地方政府并没有随即取消老农保制度，该制度至今仍在运行。同时，新农保出台的一个很重要的原因是已经有一些地方在推行有财政补贴的农保。因此，本书承认理念的重要作用，但认为仅仅高层理念的变化并不能解释老农保为什么能延续下来的问题，也不能完全解释新老农保之间的更迭关系，高层理念要发挥作用还必须经过行政科层体系协调，政策过程会被深深地打上组织因素或者说制度的烙印。如果仅用政治理念的变化来解释从老农保到新农保的发展，换句话说，仅用政治理念的剧烈变化来说明农保政策的产生和停滞忽略了行政科层体系内不同层级的组织结构及其在政策过程中的卷入对政策的影响。

以上回顾了西方相关理论视角的适用性问题以及中国政策研究的相关文献，其对本书的借鉴意义体现在以下四个方面：首先，对这些理论视角在中国适用性问题的探讨同时也是进行比较的过程，可以预先排除某些因素以及可能的替代性解释；其次，尽管这些理论体系、概念之间的逻辑关联并不适用于中国的情况，但是这些理论使用的某些概念，比如权力、资源、组织关系、科层组织、国家与社会的关系等，却可以成为构建中国社会政策过程研究框架的建筑材料；再次，上述对宏观结构、微观行为以及国家能力、理念等的探讨，使我们注意到这些方面均对政策有重要影响，也同对中国农保政策过程的解释具有密切联系；最后，关于中国政策试点模式的研究以及资源在组织关系中的重要作用的研究，在经验层次上为本书的核心概念——制度和资源结构——提供了佐证。

本书是关于政策过程的研究，科尔巴奇认为，政策过程的两个维度——制度结构与行动——是难解难分地相互联系在一起：除非政策决定能够形成行动，否则就不会有制定政策的说法；除非行动能与一些既有政策声明联系在一起，否则就很难保证政策声明为行动提供支持。但是这两个维度之间互相掣肘：做出决定会对现有制度结构提出挑战，现有制度结构会限制做出选择的机会。中国农保政策研究不能避开两个重要因素：一是制度；二是行动者可资利用的资源。制度方面，首先是因为改革开放后农保政策过程的主要活动场域是行政科层体系；其次，处理政策更迭需要直面农保政策经过时间沉淀后的制度化问题；最后，试点模式本身意味着高层与基层组织两者之间的一种互动模式。资源方面，首先，老农保时期和新农保时期最不相同的背景因素是国库资源状况不同。老农保时期，城镇地区社会保障方面的负担很沉重，而新农保时期由于分税制改革国库充盈。其次，资源问题是老农保和新农保之间最大的不同，国家对老农保实行没有实质资金补贴的“政策扶持”，而对新农保则提供国家补助金——“基础养老金”。最后，资源配置结构的变化会影响行动者（甚至相同的行动者）的相对权力位置及其采取的行动策略。因此，有理由推断制度和资源对中国农保政策过程有着巨大的影响。下面将分别对制度和资源的相关理论视角进行梳理。