第二节 制度主义视角

“制度”这一术语不论在汉语语义还是在英语语义下，所指都不尽相同。根据《现代汉语词典》（修订本）关于制度的解释，制度有两层含义：一是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则；二是在一定历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系。英语中“制度”（institution）本身具有两种含义：一是指组织性实体，比如工会、政党、企业、家庭等；另一是指人类反复使用而共享的规则、规范和策略。皮尔逊将重要的政策亦视为重要的制度，因为这些政策比起政治制度/实体更为直接和密切地影响着普通人的生活。在中国社会政策领域，“制度”这个词使用的范围很广，往往与政策混用，比如，养老保险政策、医疗保险政策往往被称为养老保险制度和医疗保险制度，有时将组织间比较稳定的联系模式亦称为制度，比如将新农保政策过程中为加强职能部委和基层地方政府沟通的联系平台称为“重点联系市县制度”，等等。本部分将对科层制以及新制度主义的相关内容进行梳理。

一 科层制

（一）科层制的定义

比瑟姆认为，科层制（bureaucracy）这一术语有四种不同的学术背景——比较政治学、组织社会学、公共行政管理学和政治经济学，科层制概念的含义也因学科不同而不同。比较政治学中的用法在19世纪指的是与代议制政治体制相对应的、通常对世袭君主负责的、行政职位为职业文官所占据（把持）的体制。组织社会学中的科层制源自马克斯·韦伯，科层制不是指一种政府类型，而是指一种由训练有素的专业人员依据既定规则持续运作的行政（管理）体制。公共行政管理学中的科层制意味着与私人组织中的行政管理相对的公共行政管理。政治经济学将科层制定义为一个非市场的组织，与通过在市场上销售产品获得资金的组织不同，其资金来自上级拨款。从上述比瑟姆对科层制的四种定义可以看出，中国行政科层体系作为实体存在，在某种程度上同时具有四种定义所描述的特征，既具有政治体制的特征，也是韦伯意义上的控制系统，同时也是对社会进行管理的公共行政系统，还是依靠国家预算拨款的非市场组织。中国行政科层体系的“条块分割”特征使该体系充满张力，韩博天和裴宜理（J. Perry）用“政治-行政性”（political-administrative）、“游击战式政策风格”（guerrilla policy style）、“方法”（method）等关键词来描述中国的适应性治理（adaptive governance）。

（二）科层制与权力、利益

韦伯从政治与行政二分的意义上论述科层制，认为科层制仅仅是实现政治决定的工具，遵循的是效率逻辑，因而并不拥有权力，仅仅是实现控制的工具——尽管他也非常担心科层制“铁笼”对目的理性空间的侵蚀。但根据上述科层制定义，中国行政科层体系既具有组织学意义上的执行功能，同时，作为具有政治体制特征的组织，又是权力的源泉。

政府行政科层制与市场领域科层制的区别，不仅仅在于政府行政科层制的资金源于上级政府的拨款，同时其还具有公共性和公益性，这是其在社会契约论的假设下具有合法性的明证。但是，需要指出的是，科层制作为组织模式，必然具有组织的某些本质特征，比如组织自我膨胀的“帕金森定律”（Parkonson's Law），也就是说，组织具有自身的利益。同时，国家自主性理论也表明行政科层制组织具有自身的独立性，具有独立于社会的压力集团的自主性，能够追求自身的可欲目标。因此，科层制并不仅仅是在政治和行政二分法下实现政治领域目标的以效率为标准的技术工具，同时还拥有国家权威赋予的权力以及具有自身的利益。

（三）政党-国家科层结构及“条”、“块”分割体系

政党-国家等级组织体系是一种科层结构，尽管不是完全韦伯意义上的科层制。乔纳蒂构建了互动式政党-国家（Interactive Party-State, IPS）模型来描述这一科层结构内部的动态运行特征，揭示了政党、国家与决策者之间制度化的相互依赖性和利益提升可能性的结构背景，注重对行动者之间互动的考察。IPS模型尤其强调政党科层和国家科层之间的互连线所导致的科层层级的模糊不清，从而给（级别相同的）行动者带来了实质的结构性不平等，并认为由于结构模糊，导致政党与国家之间、国家与社会之间、政治与经济之间、统治精英与工人阶级之间的边界和势力（weights）难以确定。但是，可能正因为这种结构的模糊性，给行动者带来了超越科层等级的某种自由度，使得中国行政科层体系带有较强的“政治性”和强调“方法”的特性。

社会政策出台的大的制度背景即是政党-国家科层结构，这一科层结构还有另外一个鲜明特征——“条块分割”。“条”、“块”指的是两种不同的指挥体系。“条”指的是中央直属部委自上而下的一种指导体系，在社会政策领域，人社系统、民政系统、卫生系统等就是此类指导体系，其职能往往是对各级政府的相关领域进行“业务指导”。“块”是对地方行政统管的某一区域内全部的行政行为的一种描述，如各级地方政府，政府统辖该行政区域，具有行政管辖权。“条块分割”对行动者的意义在于他们必须同时接受“条”上及“块”上的上级的双重领导。

二 新制度主义

新制度主义主要包括理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义（包括理念制度主义）三个流派，这三个流派各自有各自的起源。伊默古特（E. M. Immergut）认为，新制度主义是在批判行为主义和社会决定论的情况下产生的，行为主义者是后验的，因为他们更重视过程，社会决定论者是先验的，因为他们有客观的标准，而制度主义者企图在先验和后验之间“化圆为方”（square the circle）。同时，跟行为主义信仰个人偏好的有效加总是实现公共利益的途径不同，制度主义传统寻求用超越性（transcendent）或支配性（overarching）规范来引导行为，然而同时又不想陷入一个政治完全实质性的观点里。表2-1归纳了新制度主义和行为主义、社会决定论的区别。

（一）制度的定义

新制度主义的三个流派对制度的定义有所不同：理性选择制度主义多从以个人为基础的偏好的均衡角度定义制度，社会学制度主义多从文化规范、认知脚本的角度定义制度，而历史制度主义则多从组织之间稳定的关系的角度定义制度，分别是计算的取向、文化的取向和权力、利益的取向。

1．理性选择制度主义

赖克（W. H. Riker）认为在解释政治结果时需要将人的价值观（偏好）和制度同时考虑进去，制度最好被定义为凝固的偏好，即偏好的均衡可谓制度。诺斯将制度定义为一个社会的游戏规则，它们是为决定人们之间的相互关系而人为设定的一些制约；制度确定和限制了人们的选择集合，它们由正规的成文规则和那些被视为正规规则的基础与补充的典型非成文行为准则组成；制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性。同时，诺斯将制度与组织区分开来，对组织（和它们的企业家）的关注主要集中于它们所发挥的制度变迁代理人的功能上，并且将策略和制度做了区分，认为行动者的策略不属于制度，制度不一定就意味着有效率，历史上很多时候制度是无效率的。另外，诺斯还区分了制度/规则与制度/规则的执行。奥斯特罗姆将制度定义为人类反复使用而共享的规则、规范和策略，并且有时具有“不可见性”，因为“有时它们是作为隐含知识而不是以明确的和书面的形式而存在”。总的来说，理性选择制度主义并不将实体性组织本身视为制度。理性选择制度主义视制度为选择均衡（凝固的偏好），并往往将个人效用作为判断政治制度及其结果的标准。

2．社会学制度主义

社会学制度主义发端于组织理论，杰普森认为制度是社会地建构的、习惯性地再生产的程序或规则系统，它们作为一种制约性环境中相对固定的设置而运行，并附带着被人们视为当然而接受的行动说明。同时，社会学制度主义之制度往往同“制度化”联系在一起，杰普森将制度化界定为一系列特殊的社会再生产过程，以及防止“去制度化”或“制度变迁”的过程。迪马吉奥等学者认为，社会学制度主义强调文化的解释，但拒斥文化强烈的情感色彩，而是在常人方法学者加芬克尔区分价值和规范的基础上，对价值、规范和规则做出了区分，在某种程度上不是将文化视为规范和价值，而是视若当然而接受的脚本、规则和分类，由强调价值内化转向强调认知。用认知取代价值这一做法将理性带入理论建构中，期望消除组织学中“理性”和“文化”的分歧。社会学制度主义认为制度不仅仅是一种制约结构，所有的制度既是一种控制同时也是一种授权，制度表现出制约与解放（freedom）的二重性。马奇（J. G. March）奥尔森（J. P. Olsen）这两位社会学制度主义学者认为政策一旦被采纳就会嵌入制度之中，通过影响政治参与者的注意和意愿来影响其未来的行为。社会学制度主义倾向于将组织和制度视为可互换的实体。马奇和奥尔森认为，组织具有两面性，即制度的一面以及作为行动者的一面。其制度的一面表现为操作程序和结构的集合，其行动者的一面在于具有自己的利益并能捍卫自己的利益。

3．历史制度主义

在历史制度主义学派中，霍尔认为制度指的是那些使存在于政体和经济体中的个体（或组织）间关系结构化的正式规则、规范程序以及标准操作惯例，强调把国家各部分联合在一起并构成社会关系的制度关系（包括正式的和常规的），被强调的是制度的组织性质，认为制度的关系特征是构建个体相互作用关系的途径，强调制度将个体间关系结构化的方式。在霍尔看来，制度有两方面的基本作用：一方面，决策的组织结构影响了行动者对政策结果的影响力（因为不同组织在制度结构中的不同位置意味着拥有不同的权力）；另一方面，组织的位置赋予行动者相应的职责和关系从而影响行动者对自身利益的界定。利伯曼（E. S. Lieberman）将制度定义为正式的组织和非正式但被广泛接受的构成决策过程或政治过程的行为规则/规范。斯考切波将制度视为各种制度和各种组织之间交流联络与行动的实际类型。艾肯贝利则将霍尔意义上的制度进一步细分为三个层次：从最为狭义的层次看，制度结构就是指行政机构、立法机构、司法机构内部的权力分配方式及其所制定的调解冲突的管制性规则和程序；在第二个层次上，制度结构是指纵向上的中央与地方之间，横向上的立法、行政与司法机构之间的权力关系，这种制度结构规定了立法机构与执行机构和中央与地方之间能力和资源的分配，以及官僚机构的一致性行动能力；在第三个层次上，制度结构是指规定国家与社会间关系的一些规范，这种制度结构界定了国家与社会之间的行动限度和联结方式。卡普西亚（G. Capoccia）和凯莱门（R. D. Kelemen）认为历史制度主义之制度包括单独的组织、组织间结构化的互动关系/系统、公共政策以及整体的政治体制。

（二）制度与行动的关系

霍尔（P. A. Hall）和泰勒（R. C. Taylor）认为制度和行动之间的关系问题是任何制度主义都必须解答的两个基础性问题之一。

1．理性选择制度主义中制度与行动的关系

理性选择制度主义的理论来源是功利主义、新古典经济学以及博弈论，认为人的理性行为会演绎出制度安排来得到其可欲的结果，这一逻辑体现在如罗尔斯、布坎南和塔洛克的理论中。总的来说，理性选择制度主义认为制度的产生和制度变化是人们选择的结果。但同时也认为制度虽然不会总是直接决定行动者的选择，但却是行动的基础参数，从而限制其行动；通过引入有限信息和交易成本的概念来增强其制度的解释力。例如，赖克认为政治结果受到行动者偏好（tastes）、制度及政治行动者政治技巧的影响，即政治结果同时受到行动选择和制度的影响。

2．社会学制度主义中制度与行动的关系

与理性选择制度主义不同，社会学制度主义和历史制度主义均认为，行动者的偏好是内生的，是由制度塑造的。社会学制度主义关于制度与行动之间关系的观点走得更远，杰普森认为制度不是被“行动”——具体来说即社会习惯性的集体干预——再生产的；相反，是惯例性的再生产程序支持和维系着这种模式，并促进了它的再生产——除非集体行动阻碍了这种再生产过程，或者环境动荡破坏了这种再生产过程。具体来说，如果一个人习惯性地参与一种高度制度化的社会模式，如习惯性地介入某种程序、进行某种陈述等，则意味着他实际上并没有采取行动，比如如果握手是一种制度化的问候方式，则一个人只有通过不伸出自己的手与他人握手，才算采取了行动。

3．历史制度主义中制度与行动的关系

霍尔认为，“组织性因素既影响了行动者对政策的压力程度，还限定了这种压力的可能方向”。制度往往被作为媒介变量影响公共政策结果，大量国别比较研究往往是将行动者定性为同类作为比较基础，从而凸显制度对不同政策结果的调节作用，但这一制度的决定论色彩受到许多学者的批评。这也引起历史制度主义者自身的反省，将制度决定论倾向的原因归于注重国别间的静态比较以及制度形成和变化方面的理论不够完善。最近，比起宏观结构变量的影响，许多学者开始注意行动，尤其是政治行动对制度创生的影响。伯曼（S. Benman）认为，为了揭示理念、规范和文化的影响，必须挖掘有关政治行为的问题，因为理念变量不会直接影响结果，它们只有通过影响人的时候才会成为原因，因此揭示理念、规范和文化与承载上述内容的政治行动者之间的连接尤为重要，理念有时候通过被行动者内化发挥作用，有时候被行动者（在没有被内化的情况下）策略性地使用。伊默古特认为“制度发挥双重作用：限制和破坏人的行为，同时提供从社会束缚中获得自由的手段”。总的来说，历史制度主义者在确定制度和行动的关系时往往采取折中主义的观点，这一点也是批评者认为历史制度主义理论不完善的主要论据之一。海（C. Hay）和温科特（D. Wincott）提出用吉登斯的结构化理论来化解历史制度主义在制度与行动之间存在的逻辑张力。

（三）制度变迁理论

霍尔和泰勒认为如何解释制度产生或变化的过程是任何制度主义必须揭示的第二个基础性问题。目前对制度变迁的解释大体可分为两类：一类是政治经济学的解释；另一类是新制度主义的解释。政治经济学的解释主要包括强调行动的利益集团理论以及以阶级关系为基调的相关理论。利益集团理论能充分揭示政策变迁背后的动力，却无法解释制度的黏性特征；阶级关系理论缺失集体行动何以可能的微观解释。对制度主义而言，“如果制度只是根据社会中的权力平衡来变化，那么制度就是附带现象，我们就应该研究影响它们的力量，故制度的黏性（stickiness）很重要”。无论是理性选择制度主义、社会学制度主义还是历史制度主义都强调制度的黏性、惰性、稳定性或路径依赖的特征。制度主义擅长解释制度的黏性，却难以解释制度的变迁。因此，政治经济学及新制度主义这两类解释在理论上均会面对行动和制度之间难以调和的张力，两派学者也都试图突破制度和行动两者之间的困境。行动学派的学者试图利用政策网络的观点拉近制度和行动之间的关系，比如布洛姆·汉森（J. Blom-Hansen）试图引入（经济学）制度主义理论将具有能动作用的政策网络转化为制度，来解决在原来的利益集团框架下无法回答的问题。

1．理性选择制度主义的制度变迁观点

赖克认为制度是凝固的偏好，如果偏好没有达到均衡，则制度（除了短期情况）也不会稳定。他认为在某些情况下，如在公地悲剧这一囚徒困境中，政府组织能通过引入私人产权来改变这一囚徒困境均衡，但是在军备竞赛等困境中改变其均衡就非常难，可能需要绝大部分参加者改变其偏好才有可能。诺斯认为规则典型地嵌套在制度等级结构中，因此每个规则的改变的成本都很高，因为行为规范已经成了人们惯性行为的内在构成部分。诺斯强调了制度变化的演进特征，认为虽然存在如革命这样的巨变，但总体来说经济史的制度变迁是一种边际性的渐进演进过程，因为即便正式制度发生了改变，但是作为影响行动者主观模型建构的非正式制度使得制度变迁呈现为一种边际变迁，并认为渐进性制度变迁来自政治和经济组织中企业家的如下感知：他们认为在某些边际上改变现存的制度框架会使他们的境况更好，故强调制度的路径依赖特征，认为规模经济、学习效应、协作效应、适应性预期会带来制度的边际效益递增进而导致制度的自我强化。但同时，诺斯认为，相对价格的基本变化肯定会导致制度变迁，历史上相对价格变化的最重要的一个根源是人口的变化，尽管技术变化（尤其是军事技术的变化）和信息成本的变化也是主要的根源。诺斯将制度变迁的过程程式化为如下表述：相对价格变化的结果使交易的一方或双方觉察到如果他（们）改变协议将会做得更好，根据他（们）的相对议价能力，作为相对价格改变的结果，他（们）将重新谈判协议，但是协议嵌套在规则等级制中，如果重新谈判涉及更为基础性规则的改变，他（们）将会动员资源去改变该规则，或者该规则或习惯会逐渐被忽视和/或失效。利瓦伊（M. Levi）提出议价理论（bargaining theory）来解释制度的产生和变迁，她强调社会互动和权力关系形成制度，制度依赖行动者之间持续的议价过程，行动者制定、执行并遵守规则，但他们之间的合作是有条件的，一个行动者是否履行制度责任取决于其他行动者的行为。她认为社会议价谈判的破裂能导致行动者撤回合意或拒绝服从，从而改变制度负载的权力资源的分布，最终促成制度变迁。

2．社会学制度主义的制度变迁观点

社会学制度主义认为，回答制度如何发生变迁的问题有两条进路：一是研究某种制度框架内部的制度变迁根源；二是从那些尚未制度化的过程中研究制度变迁的根源。前者如“制度矛盾”的概念，弗利南德和阿尔弗德认为，资本主义市场、科层制政府、民主、核心家庭和基督教等现代西方资本主义的核心制度影响和形塑了个人的偏好与组织的利益，以及个人用以获得他们的利益或实现偏好的传统知识储备与技艺，这些制度之间存在潜在的矛盾，因此对个人和组织而言存在多重逻辑，个人和组织通过探索和解决这些矛盾而改变、转换这些制度之间的关系。后者如杰普森认为集体行动作为一种单独的因果机制，可能侵蚀或剔除制度；斯科特和鲍威尔强调制度制约总是会给由利益因素驱动的表演和实践意识下的即兴创作留下空间。另外，组织学习也被认为是该学派解释制度变迁的有潜力的概念。不同于个人学习，莱维特（B. Levitt）和马奇认为组织学习往往是借助惯例、集体记忆等途经从组织的历史经验中找出各种要素重新修正或组合起来来应对环境的变化，同时，组织学习还包括组织间的学习，主要指的是组织通过强迫性（coercive）机制、模仿（mimetic）机制和社会规范（normative）机制来学习其他组织的模式。他们认为组织学习并不完全是一种积极的组织行为，常常会遇到“能力陷阱”、“迷信型学习”等问题。

3．历史制度主义的制度变迁观点

历史制度主义早期认为制度会结构化行动者的利益、会形塑偏好进而影响其行为，从而突出制度的决定性作用。皮尔逊在论述路径依赖机制时认为，路径依赖现象在一组组织和制度在长时段内一起发展时最为普遍，两者通过互相调试和竞争性选择来相互加强，这种过程导致不同国家非常不同的型构（configuration）的出现，制度和组织会产生相互依赖，导致发展中的自我加强过程，而这一过程改变了行动者的聚合以及行动者的偏好。总而言之，制度结构化行动者的利益，使制度进入路径依赖进程。制度通过结构化行动者的利益和行为来影响政治结果，故意味着很难解释制度的变化。为了处理制度变迁问题，历史制度主义者承认制度作为历史的产物，能诱致独特的行动，但也认为制度作为人类的产物，又能被政治所改变。历史制度主义者先利用间断-平衡理论来解释制度生成/变迁和制度稳定，认为重大社会经济的变迁会使既有制度中断，这一中断期对行动者而言又是形成新制度的关键节点（critical juncture）。霍尔在国家理论的基础上提出了社会学习（social learning）的概念，认为社会学习会使政策发生一阶、二阶、三阶变化。社会学习被定义为根据过去的经验和新的信息，深思熟虑地试图调整政策的目标或技术。政策的三阶变化指的是特定领域引导/指导政策总目标的变化，二阶变化指的是实现这些目标的技术或政策工具的变化，一阶变化指的是这些工具的精确设计（precise setting），而当政策发生三阶变化的时候意味着政策范式发生了变化。后来历史制度主义又在批判间断 -平衡理论的基础上形成了置换（displacement）、转换（conversion）、叠加（layering）、漂移（drift）等制度变迁路径。此外，理念（idea）和话语（discourse）在制度变迁中的作用开始凸显，伯曼认为理念研究可以在过度结构的和过度能动中心的解释视角之间走一条中间道路，对历史制度主义而言，理念概念可以使其从过于结构的及过于行为主义的政治解释的不便中解脱出来，提供一个在创造历史的人和环境创造历史之间架起一座理论桥梁；理念经过制度化会变成自变量，像真正的自变量一样发挥作用。利伯曼认为理念方法可以克服制度分析的三大缺点，即归纳主义，倾向于将利益和目标设定为既定，强调结构、集合的组织或行为规则并将之视为政治行为背后的主要引导力量。布莱斯（M. Blyth）认为制度变迁包括制度设计（institutional design）、制度竞争（institutional contestation）和制度强化（institutional reinforcement）三个阶段，而理念在这三个阶段分别作为制度蓝图（as institutional blueprints）、武器（as weapons）和认知锁定（as cognitive locks）发挥作用，并强调理念在降低不确定性、赋予利益以内容和使制度建构成为可能方面的作用。伯兰德（D. Be'land）将政策理念定义为特别的政策选项（如个人储蓄账户）以及组织性原则和因果信念（如新自由主义）等，并借鉴金通（J. W. Kingdon）的政策制定三源流理论赋予历史制度主义更多的能动特征。施密特等学者借鉴哈贝马斯的语用学理论，提出了话语制度主义（discursive institutionalism），即采用话语（discourse）概念，将话语作为理念的沟通方式，强调能动的、具有反思性的行动者在话语沟通过程中传递理念进而达成共识的过程。

事实上，新制度主义的上述制度变迁路径只是放弃了行动和制度之间非此即彼的决定论倾向，试图在行动和制度之间建立某种缓冲或桥梁，或通过宣称制度会作为媒介调节而不是直接决定行动，或通过主张密集的制度矩阵会产生冲突的偏好，或通过建立制度层次关系，或通过制度形成后仍需要行动者持续支持及某些局部领域的行动者也会通过对制度的再解释（reinterpretation）、背离（defection）来改变局部制度，或通过引入理念，从而试图将行动分析带入制度变迁分析中来。但是，新制度主义视角本身内在的制度和行动之间的张力问题并没有得到很好的解决。如果这一问题不能得到很好的解决，则论述就会陷入制度决定论或行动决定论的窠臼，进而不能很好地把握社会政策过程。本书在通过引入吉登斯的结构化理论来消解新制度主义中行动和制度之间张力问题的基础上，借鉴新制度主义中的制度、制度化、制度叠加等概念来展开社会政策的过程研究。