农转非水库移民的失业治理：政府行动与市场环境
摘要：水库移民是经济发展型工程所产生的非自愿性移民。三峡大坝建设产生了一百多万的水库移民。其中，很多农村移民受后靠安置空间和资源有限的影响，按照地方政府的统一安置行动，被迫从农村居住地进入城市，户籍性质发生农转非改变。然而，进入城市后，农转非移民不仅丧失了原有的农村土地等生存资源，而且不具有城市市场竞争环境下谋生的工作技能，出现比较严重的失业问题。为此，地方政府试图通过针对移民的免费就业培训活动来提高农转非移民的就业能力。但政府的培训行动因脱离市场需要而未产生实际效果，流于形式，并没有从根本上改善农转非移民在城市市场环境中的就业竞争力。
关键词：水库移民 户籍改变 失业治理 政府行动 市场环境
水库移民属于非自愿性移民，是伴随经济发展和水利治理而产生的工程移民，区别于那些为寻求自身发展机会而主动迁移的自愿性（自发性）移民。在当前中国经济快速增长，对资源需求越发迫切的现实情况下，用于水电资源开发的大坝建设正在如火如荼地展开。截至2004年，我国累计修建8万多座水库，水库移民总量多达1500万人（汪恕诚，2004），其中，三峡水库移民数量最多。三峡水库建设产生各类移民130多万。进入21世纪后，为了应对不断加剧的电荒，“绿色无污染”的“清洁”水电资源开发进一步加快，分布于中国西南的水电大坝建设遍地开花，又产生几十万移民。伴随着大迁大建的国家行动，移民在搬迁被安置后不同程度地出现生计难题，陷入“新的贫困”，库区经济社会可持续发展受到挑战。本文以三峡库区凤凰城农转非移民的失业和再就业培训为题，试图说明在市场经济改革逐步深入和快速城市化背景下，农转非移民在城市新环境中遭遇了更为严峻的再就业困难，指出在移民安置逐步迈向市场化的过程中，移民的再就业培训仍停滞于计划经济时期的行政主导体制，计划色彩突出，难以适应不断自由化的就业市场环境。
一 农转非移民就业问题的产生
就业为民生之本，社会安定之道。整个三峡库区基础薄弱，经济社会发展缺乏强有力的产业支撑。凤凰城搬迁后，移民就业机会缺乏，就业问题非常突出，严重的失业问题困扰当地的发展和社会稳定。面对失业问题，凤凰城当地有关政府部门和培训机构依托上级政策和资金开展了再就业培训，然而效果却不尽如人愿，未能有效地解决当地的失业问题。这尤其体现在农转非移民的再就业上。
（一）农村移民安置和就业方式的演变
随着20世纪50年代高度集权的计划管理体制的确立，我国水库移民的搬迁安置体现出强烈的计划色彩和行政管理特征。当时，移民就地后靠安置，严格限制人口流动，移民搬迁后的户籍性质并不改变，绝大多数农村移民仍保持农民身份，不存在投亲靠友等个体迁移行为。当时农民生活比较贫困，被淹没毁坏的财物比较简单，补偿水平很低，有些根本没有补偿。尤其在阶级斗争比较突出的时期，移民机构被撤销，正常的移民搬迁和安置工作无法展开，移民安置采取了简单的就地后靠方式，缺乏详细安置规划，移民像“弃物”一样被丢弃，生产长期得不到恢复，生活陷入严重贫困，移民变成难民，返迁现象严重，当时的移民遗留问题延存至今，成为一个填不满的大窟窿（童禅福，2008）。这些问题反过来一直强化着移民的自我身份认知，移民自我意识代际传递，移民及其后代上访不断，（应星，2001）。
改革开放以来，尤其是从20世纪80年代中期三峡水库试点移民开始，我国的移民搬迁和安置政策开始转变，并重视移民的权益。这一变化的标志性事件是三峡大坝的移民安置。1993年国务院颁布的《长江三峡工程建设移民条例》，规定了移民搬迁和安置的方针、补偿、安置和重建、机构设置等原则性事项，通过比较全面的补偿政策、搬迁和安置规划、财政金融支持、税费政策优惠、产业结构调整、对口支援等措施，将库区经济重建与移民恢复重建家园结合起来。总体来看，三峡移民搬迁和安置作为一种国家行为，国家而不是具体的某一公司在三峡移民搬迁和重建中承担全部责任，比如国家制定移民方针，设立专门机构负责，国家提供补偿和后扶资金等。反过来，移民的搬迁被视为为整个国家做了牺牲和奉献，是获得社会高度认可的道义行为。但在搬迁后，移民的家园恢复与重建出现了很多问题，尤其是农转非移民的再就业问题受政府计划体制和市场自由环境的叠加影响而加剧。
（二）计划与市场并存时期的三峡农转非移民安置和就业
三峡移民的安置和重建以《长江三峡工程建设移民条例》为基准。相比于改革开放前，该条例在移民搬迁和重建政策上的进步性主要体现在：第一，移民可以获得一定数量的生产生活补助，并提高补偿标准，确保移民搬迁后的生活可以维持一段时间；第二，对移民进行后续扶持，解决移民搬迁安置后的生计恢复和生产发展问题；第三，创新移民外迁安置方式，移民被有组织地外迁到非库区安置，改变移民的户籍归属地，使过去的流浪乞讨、集体返迁的情况不再出现。
《长江三峡工程建设移民条例》在1993年由国务院颁布实施，2001年进行了修订。政策的变动背后反映了政府摆脱计划责任，将移民推向市场自由就业的趋势，这表明计划体制与市场环境共同影响了政府的移民安置政策。在2001年《长江三峡工程建设移民条例》修订前，对三峡水库农转非移民的安置主要采取政府为其提供工作安排（国企安置）的方式，概括地说，就是政府负责移民的工作安置问题。政府对移民的就业安置在市场条件尚未具备的情况采取的是计划安置方式，即“谁用地谁安置（招工进厂）”的方式，而有用地权的只有政府部门或当地较大型的企业单位，尤其以国有企业和集体企业为主，仅有少量同政府关系密切的私人企业。显然，这时期的农转非移民安置仍采取一种政府行政承担的计划安置方式。
2001年《长江三峡工程建设移民条例》修订后，随着国企改革的完成和市场竞争机制的确立，地方政府开始日益摆脱过去的计划安置方式，将移民的就业问题从政府的国企安置推向了市场安置。政府减少了移民安置的部分职责，让移民在市场中自谋生计，给予移民一定的补偿和过渡时期的后扶资金支持，形成了计划体制与市场体制并存的移民就业安置方式。
二 严重的移民失业问题和非正式就业
2001年后，三峡移民就业安置的政府计划体制与市场自由竞争体制遭遇了“双失灵”的尴尬局面。换言之，一方面，政府对移民开展的技能培训体系因其计划性而脱离市场需要，陷入“走形式”的政策争论；另一方面，在市场化的就业体系中，受劳动技能熟练程度和知识体系迥异的影响，原本习惯了农业生产劳作的农转非移民进城后，在市场化的就业竞争中遭遇严重的挑战，难以实现就业或自雇佣。计划体制与劳动力要素的错位搭配并没有产生应有的市场竞争力。
理论上讲，计划经济体制并不存在失业问题。国际劳工组织卡则斯和纳斯波洛娃在研究中东欧政治体制转型过程中劳动力市场的变化时指出，在共产主义政治体制下，生产中的私人所有权几乎仅限于家庭农场以及小规模的手工艺生产、艺术和一些服务等领域的自雇就业形式，而且由于意识形态的原因，相对于另外两种受雇就业形式（即在国有企业或由国家预算提供资金的部门和合作社的集体企业就业）来说，自雇就业处于不利的地位，对自雇就业的限制非常多。自雇就业者通常不能自由决定从哪儿购买原材料以及产品的销售对象和销售价格，他们也不能获得银行贷款来扩大生产，并且通常不能雇佣家庭以外的工人（卡则斯和纳斯波洛娃，2005: 35）。关注社会主义国家经济制度问题的匈牙利经济学家科尔内则更明确地指出，社会主义国家的特征之一便是充分就业（科尔内，1986）。充分就业并不是从经济效率的角度出发的，而是强调其经济制度的分配性和对人员的禁止流动性。在此驱使下，企业面对着不断增长的就业人口而消耗利润，不断用收益弥补过密化员工数量所带来的边际低效率［李培林和张翼将这一逻辑称为“人员和福利内卷化”过程（李培林、张翼，2007）］。因此，再分配经济体制并不存在城市居民的失业问题。每个城市居民都有单位归属，单位负责了个体的生老病死，对个体实行社会保护，企业缺乏自由开除员工的权力。
显然，失业问题出现在就业的“私有化”过程中。在纯粹的经济学家看来，私有化是市场的产物，是为了适应市场竞争和利润争夺而发生的必然结果。在再分配经济体制下，实现充分就业的国有企业和集体企业之所以能够继续运营下去，关键在于其享有的资本软约束特权，即为了维持企业的生存，国家会对企业不断注入资金，哪怕企业已经处于非盈利状态。而在市场经济条件下，处于自由竞争状态的企业变成了一个个独自核算的市场主体，遭遇的是硬约束，企业的获利状态是决定其能否存在下去的根本标准（科尔内，1986）。在市场竞争体制下，企业会根据市场反应对自身资源配置（包括劳动力资源）做出调整，于是，失业和再就业问题就变成了员工个体的市场遭遇。市场取向的国家政策，虽然赋予了员工就业保护权（往往以工会的方式），但根本上并没有取消企业解雇员工的权力，甚至有些国家赋予企业很大的权力来自由雇佣或解雇员工。相对于再分配经济，自由市场上的劳动力就业或失业就变成了市场波动的因素之一，充满不确定性风险。
移民搬迁安置后，遭遇了严重的失业问题。据凤凰城当地官方媒体报道，在移民搬迁结束阶段，凤凰城有移民劳动力48971人，城镇移民劳动力27373人，其中失业人口达3422人，城镇失业率高达12.3%。然而在移民看来，失业问题要比政府的公开描述更严重。尤其是那些习惯了种地和外出打工的农转非移民，由于新工作技能的缺乏，很难在新的环境下找到工作。
在凤凰城双河店社区的调查发现，搬迁前城郊农民大多数从事兼业谋生。在种地获取粮食和蔬菜的基础上，通过蔬菜经营、集体产业、经商、运输、外出打工等门路来改善生活。这样，种地种菜维持了基本生活，解决了温饱问题；而兼业营生则使农民获得了农业收入以外的其他收入，在搬迁前家家盖新房，有存款，生活富裕。反过来，进城后很多农转非移民丧失了兼业经营的机会。原来习惯了农业种植的他们，由于缺资金、缺技能而不能很好地实现就业。年轻一些的移民，凭借劳动力优势尚能谋得一份劳力工作。而那些“4050”的农转非移民，则存在非常大的就业困难，这部分人无技能、文化程度低、观念意识难转变，同时，家庭结构也给他们造成了很大的压力，上有老、下有小，一家人的生活全指望他们。于是，当核心劳动力丧失了稳定而可靠的收入来源时，家庭遭遇新的贫困。
有意思的是，在传统的分析中，个体年龄对劳动力的市场收益存在一个倒“U”形的影响趋势，即在年轻和年老的时候，劳动者由于工作技能缺乏或者丧失工作能力而获得有限的收入，而在中年时期，工作积累赋予了劳动者熟练的工作技能和能力，收入有比较高的增长。但在双河店社区的农转非移民中，这种趋势被颠倒过来了——青年人依靠年龄优势可以更容易在当地劳动力市场上获得就业机会，年老的移民依靠养老保险等制度性保障获得比较稳定的生活来源（目前，凤凰城的初始养老保险收益是每人580元/月，并随着年龄段的增加而收益增长，此外还可以享受高龄补贴）。在经济收益上处于最低点的则是那些中年移民（即“4050”农转非移民），他们熟练的农业劳动技能失效、文化程度低、新工作技能不足，求职能力十分低下。
之所以出现这样的困境，除了移民自身的因素外，外部的环境变迁是主要原因。在原有的情境系统中，农民生活以农业为基础，兼业谋生保障了收入来源的多样性。而农转非进城后，移民不同程度地遭受了机会损失，很多人甚至丧失谋生机会。此外，当地劳动力市场供大于求，城市经济发展滞后，工商业萧条，这使得短时间内涌入城市的大量移民无法获得足够的工作机会。即使大量人口基于当地就业压力而外出（出县）打工，从事建筑、服务等城市低端工作，也并没有从根本上缓解当地的就业压力，那些留守移民仍很难在当地找到稳定的工作。当地移民只能“打零工”，比如超市保洁、建筑工、非法跑“摩的”、经营只有一个玻璃货柜的商店，收入十分有限。
在再就业市场中，原来国企下岗工人移民要比农转非移民更具有就业优势。这可能与前者过去作为熟练技能工人所具有的人力资本优势具有密切关系。从个体过去生活的情境系统来看，下岗失业职工移民虽然在凤凰城大规模搬迁前就遭遇了下岗失业危机，经济陷入困境，但是在某种程度上来说，他们并没有发生情境性知识丧失的变化，反而可以凭借其在劳动力市场的人力资本优势（主要是熟练技术和工作经验）而在市场中实现就业。而农转非移民则面临原来擅长于农业经营或以农业为基础的经营优势丧失而产生的危机。
三 移民安置后的就业培训
快速发展的城市化进程，需要大量在城市长久稳定居住的农转居（农转非）居民。如何实现农民在城市的安稳居住？稳定而流动的工作机会是其根本保障，这需要城市新居民具有工作技能，反过来新居民依赖于职业技能培训。职业培训包括职业教育和技能培训两个部分。相比较而言，职业教育是一个更为系统和全面的人力资本提升过程，重在提升受训者的全面工作和创新能力；而技能培训则将应急性的操作技能视为培训的重要目标，重在直接工作技能的掌握和熟练程度。由于受到年龄、时间、精力和发展程度以及培训目标的影响，移民再就业培训通常侧重于技能培训这个方面，缺乏系统的再就业职业教育过程。对移民而言，职业教育属于学历教育的范畴，需要投入的时间、精力和资金都比较多；而技能培训则属于直接的工作培训层次，短期甚至超短期的时间投入，不需要太高的知识和文化水平。技能培训构成了目前移民，尤其是农转非移民进行再就业培训的主要方式。在双河店社区，大部分移民通常接受政府提供的不足一周时间的超短期技能培训，达到掌握某项工作的基础操作水平。
2008年凤凰城大规模移民搬迁基本完成后，当地政府将移民职业技能培训作为一项重要工作内容，完善移民劳动力就业转移技能培训计划，使那些具有就业能力的每户移民家庭至少有1人能够接受职业技能培训，从而消除“城镇移民家庭零就业和农村移民家庭零就业”的问题；同时，着力整合移民、劳动、农业、扶贫、教育等职业教育培训资源，依托县级职业教育中心和骨干示范职业学校，落实三峡库区移民就读中等职业学校的资助政策；提出并对45岁以下未接受中等职业教育的城乡移民劳动力进行3～6个月的职业资格培训，从不同层面、不同岗位开展移民劳动力就业培训。
在责任分工和领导机构上，县移民局除了负责相关移民工程的建设和规划外，还主持和负责移民的就业培训和城镇移民的困难救助工作，制定移民职业教育与技能培训实施规划，负责移民培训就业基地建设。参与部门包括县劳务办、教委、人力资源与社会保障局、财政局等政府部门。目前，凤凰城移民职业教育和技能培训形成了以移民局为中心，其他政府部门参与的管理格局。
在职业教育和技能培训学校方面，凤凰城现有职业培训学校近20所。这些技校由县人力资源与社会保障局监督管理。其中，县职业教育中心具有官办性质，自2001年组建以来是当地最大的职业培训学校，也是最早开展移民职业培训的学校。而另外部分培训学校是在库区移民培训需求刺激下由社会创办的，属于民办性质。这些职业学校是当地移民职业技能培训的主要实施载体。而培训学校是否具有移民培训资格，则由县移民局确定。
2010年及以前，在移民技能培训实施流程上，县移民局根据移民培训计划，交由其指定的具有移民培训资格的学校实施培训工作，并对培训状况予以监督。自2011年起，流程发生变化，首先由县移民局根据上级任务和当地情况，制定全年移民技能培训规划，涉及培训数量、培训内容；然后由政府确定的有移民培训资质的培训学校提交申请材料，统一交由县政府采购中心，由其确定当年的移民培训学校；再由人力资源与社会保障局负责实施具体的移民培训安排，而培训学校根据年度安排，招募移民，对移民展开技能培训；最后，由移民局根据培训规划和效果拨付培训资金。显然，流程的变化表明当地政府试图增加程序的公开公正。
技能培训内容主要涉及一些实用技术培训，如针对农村移民的农业种植技术和养殖技术，针对城镇移民或外出打工移民的建筑工技术、计算机应用技术、电焊工技术、文秘等。
在培训效果上，政府报告中的移民就业培训取得了很大的成绩，保持了良好的发展势头。自2008年移民大规模搬迁完成后，当地政府投入大量资金、人力、物力，每年都对大量移民展开培训，城市登记失业率有所降低，移民就业和创业有所成效。到2012年，现有移民劳动力基本都接受了一次劳动技能培训，职业教育和技能培训范围覆盖全部适宜的移民劳动力，移民劳动力接受职业教育和技能培训后就业率分别达到96%和85%以上。2015年，预计50%的移民劳动力由初级技能提升到中级或高级技能，掌握一门具有竞争力的就业技能，移民实现充分就业。
四 移民眼中的免费职业技能培训
凤凰城推动移民再就业工作的一项重要内容是向移民提供免费的工作技能培训。这是三峡库区移民安置的一项基本政策。自中央到地方为此投入了大量资金，试图通过培训来提高移民的再就业能力，解决搬迁后城镇移民的失业问题。对那些农转非移民进行工作技能培训，有助于促进其再就业，促进其职业转换和城市融入。然而，这样一项具有重要意义的移民免费职业技能培训工作，在移民的眼中，却变成了走形式、应付上级任务、欺骗上级的华而不实的地方“造假”行动。
凤凰城搬迁后的移民培训于2010年10月份展开。前后开展了多期，每期培训计有5天时间，属于超短期培训性质。免费技能培训在移民身份上做出限制，培训那些年龄在18～55岁（女为50岁）之间具有当地户籍的各类移民。培训的基本内容主要是电脑基本操作、砖工、沼气工等基础内容。2010年，县移民局选定了一批具有资质的移民培训职业学校，由其负责开展移民短期培训项目。职业学校展开移民技能培训的基本程序通常是，向社会发布当期培训计划，由移民自愿报名参加；在报名的时候，移民需要提供证明其移民身份的信息等材料，进行登记，拍照（技校以此认定其培训的对象是当地户籍移民）；由移民选择不同的培训项目，在培训学校展开培训；培训内容主要是知识讲解，技能练习和操作的时间非常少，甚至没有，而课堂讲解时间主要是上午和下午各上3个小时的课，连续学习5天时间。授课结束后，培训学校会对受训移民进行技能考试，合格者则发放技能合格证书。为了提高合格率，培训学校有时会直接提供答案给考试者，资格考试流于形式。这些做法使得移民技能培训效果大打折扣。
在实践中，为吸引移民参加技能培训，地方政府给参训移民发放“移民培训卡”，引入“直补”理念，以经济手段刺激移民。在这种机制的推动下，凤凰城当地移民培训的一个变通形式便是对那些参加培训的移民每天每人发放20元的伙食补贴费用，以调动移民参加培训的积极性。但在移民看来，移民技能培训没有效果导致移民普遍不愿参加培训，而为了完成培训任务，当地政府和移民学校只好出此策略，通过发放伙食补贴费来吸引移民参加。不过，通过金钱诱使移民参加培训，却产生了目标置换的问题——对于那些毫无就业机会的贫困移民而言，每天到培训学校签到挣20元钱则成了移民的“工作性收入”。于是，本是对移民进行技能培训的工作，却变成了形式性的培训过程。移民甚至将培训期间的补助视为“挣钱”。
在双河店社区的“明白人”看来，移民培训是培训学校的一项造假活动。政府部门对培训过程缺乏有效监督，造成了公共资源被培训学校掠夺。而之所以这些不负责任的培训学校可以获得培训移民的机会，原因就在于政府部门的寻租行为。本是一项改善移民，尤其是对农转非移民谋生技能的扶持项目，却变成了移民眼中的“形式工程和腐败过程”。在移民看来，最终地方政府、培训学校和参与培训的移民都获得了收益——培训学校“套取了”国家支付的大额移民培训资金，而移民获得的仅仅是几十到一百元不等的培训补助，同时，地方政府也“完成”了既定的移民培训计划。不过，结果却是国家的大批培训资金“打了水漂”，移民仍旧没有学到任何有益的技能，他们仍旧无法更有效地找到工作。在实际效果上的合法性丧失，使得政府开展的针对移民的免费技能培训难以有效吸引移民参与，与市场上的商业培训（职业教育或长时间的技能培训）形成了鲜明的效果对比。
相对于移民对培训工作的腐败定论，在当地政府部门看来，培训效果不佳的原因可能直接来自当地机械地开展移民培训工作。一方面由于实行严格的目标考核，各级政府和职能部门对移民的培训工作高度重视，建立起移民参训的考核指标。另一方面为达到相关目标，为培训而培训，在一定程度上忽略了市场对劳动力素质的基本需求。培训后的移民要么因培训时间不足、学习的内容过于简单，难以谋求岗位；要么因学成的技能水平不高，难以胜任其职，无法满足用工单位的需要。
五 思考与总结：移民培训为什么会失败？
人力资本是一种不同于物质资本的资本形态，是指存在于人体之中的具有经济价值的知识、技能和体力（健康状况）等质量因素之和。舒尔茨在《人力资本的投资》中指出，传统的经济理论认为，经济增长必须依赖物质资本和劳动力数量的增加，但人的知识、能力、健康等人力资本的提高对经济增长的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加重要得多。在他看来，失业会使得原来的工作技能受到损害，而出现人力资本退化的问题，虽然适当的工资支付能够减少收入上的损失，但是却不能防止闲置不用给人力资本带来的损失（舒尔茨，1990）。后来，贝克尔（Gary S. Becker）认为，多种因素影响人力资本，包括正规教育、在职培训、医疗保健等，人力资本投资是一种影响未来货币和消费的投资。当预期效用大于当前支出所带来的效用时，人们便会进行这项投资（贝克尔，1987）。传统的经济学研究指出了人力资本在经济增长中所扮演的重要角色。
（一）国家主导型基本职业教育和培训制度
职业教育和技能培训是提高劳动者人力资本量的主要途径，但这个过程存在成本支出，主要包括时间成本、金钱成本、机会成本、影子成本等。因此，如何更好地控制并降低成本而提高人力资本获取量便成了一个需要权衡的问题，要考虑多种影响因素和外部制度条件。经济学分析认为，一般培训和特殊培训
由于边际收益界线的变化性，企业在对职工培训时采取完全不同的策略。只有在企业不付出任何费用时，它才愿意提供一般培训。所以，工人通过领取低于他们在不接受培训时能得到的工资的方法来支付一般性在职培训的费用。一般培训对收入与年龄之间的关系有重要的影响。在特殊培训的情况下，“企业必须支付培训费用，因为没有一个理智的雇员会对他没有好处的培训支付费用。企业将以利润更多的形式得到这种培训的收益，利润的增加来源于更高的生产率，无论收益多少——按适当的比例贴现——只有在收益至少等于成本时，企业才会提供培训，长期竞争的均衡要求收益的现值完全等于成本”（贝克尔，1987: 20～21）。这样便产生一个令人困惑的问题，企业由于一般培训的普遍收益性而缺乏对员工进行一般培训的动力，反过来，劳动力在遭遇就业不稳定的时候也不愿参与企业的特殊技能培训。
考虑到移民培训的外部效应，这提出了一个非常根本的问题，即移民培训是由个人投资，还是企业供给，抑或由政府供给，或者探索由多方参与的投资机制。如何解决这个问题，各国探索职业培训制度的过程也同本国更宏观的政治和社会结果联系在一起（西伦，2010）。各国将技能培训作为解决失业问题，提高劳动者工资水平的主要途径之一。
在我国，政府将对失业人员的再就业技能培训视为自己的一项重要民生工作。1996年颁布的《职业教育法》明确规定了政府在整个职业教育中所扮演的核心领导角色。其中，第十九条规定：“政府主管部门、行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构，组织、协调、指导本行业的企业、事业组织举办职业学校、职业培训机构。国家鼓励运用现代化教学手段，发展职业教育。”并在一系列规定中明确了国家在职业教育和技能培训中的投资、组织、协调、实施、监督等多元化角色。
在市场经济发展过程中，面对改革过程中所出现的各种不同类型和性质的失业问题，政府主导的职业培训日益转向“以就业为导向”的基本型技能培训，诸如《就业促进法》（2007年）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（2005年）等法规突出地强调职业教育和技能培训对促进就业的关键作用，而缺乏提高劳动者工作效益的中高层次培训（这种制度设计在很大程度上导致了目前的“高级技工荒”问题）。
这种应急式的职业教育和技能培训制度在20世纪90年代末进一步得到了强化。当时的国有企业改革造成了成上千万国企工人下岗失业。2002年国家出台《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》，重点围绕解决国有企业下岗失业人员再就业问题，制定了积极的就业政策，连续三年召开全国性会议，对就业再就业工作进行部署。在此后几年，再就业工作的重点仍是解决体制转轨遗留的下岗失业人员再就业问题和重组改制关闭破产企业的职工安置问题。2005年出台的《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》仍将下岗失业人员的再就业问题列为就业工作的核心问题之一。
我国劳动力长期供大于求的现实情况是技能培训制度从属于就业制度的现实驱动原因。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（2010）规定了未来几年职业教育和培训的工作重点仍在于加强职业培训和择业观念教育，提高劳动者就业能力，解决高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业这些问题上。
这种职业培训制度也构成了三峡库区移民就业技能培训的总体性制度，即面向失业移民提供基本的、初级性的职业技能培训，以促进其尽快找到工作，不重视深层次的提升性培训。换言之，移民培训要解决的问题是移民“有无”工作的问题，而不是工作“好坏”的问题。这种“应急式”的技能培训在凤凰城遭遇了完全不同的两种“感观”，一方面是上级政府（主要是指中央财政和市级财政）对移民技能培训和再就业工作的大额资金投入和高度重视，另一方面却是移民培训很难如宣传的那般具有效果，不断增加的受训移民的数字背后，是技能培训流于形式，缺乏改善移民技能的系统举措，成为当地移民的“笑话”。
（二）移民培训实践中的问题
目前，凤凰城移民技能培训体制仍然是行政主导体制。这表现在如下几点。一是在培训计划的制定上，由当地政府部门（主要是移民局）制定，这导致培训计划具有高度的计划经济色彩，即各区县严格按照省市的移民培训总计划来制定各自的计划，没有严格从自己所在区县的移民实际需要和市场需要出发，缺乏深入调研，因而培训计划缺乏针对性。之所以会出现这个问题，实际上与政府部门发生目标置换有关——移民培训目标是从中央到地方层层分解下来的，以至于制定和完成培训计划本末倒置，是地方政府为了完成上级的行政任务而展开的目标行动，出现为完成培训任务而制定培训计划的潜在问题。
二是在培训学校的选取和效果监督上，都是由政府的移民部门负责，指定当地的技工学校来承担培训任务，缺乏独立的培训监督和效果考核机构，这使得移民技能培训工作变成了培训学校自己组织、实施、考核的单一主体过程。在有些情况下，移民培训学校为了骗取移民培训补偿金，会虚报移民受训数量，直接拉移民充数。培训学校对培训课程设置不合理，管理松散，出现内容浮浅、形式随便、考核走样、敷衍了事的问题。移民培训最终变成了走过场，是个形式工程，面子工程。这也为政府工作人员的寻租埋下了隐患。
三是在动员体系上，仍然以传统的社区干部劝说、宣传为主。换言之，目前的移民培训是按照县移民局—街道移民办公室—社区自上而下的行政动员体系展开的。实际上社区的动员能力越来越弱，只能以经济刺激的方式动员移民参与培训，效果并不理想，缺乏有效的动员改进机制。结果造成了移民培训效果是通过少数参加培训的移民来宣传的，使得更多的移民形成一种潜在认识，即认为培训的形式化，缺乏实际效果，进而导致移民参加培训的积极性不高，主动性不够。
四是在培训层次和目标上，定位于移民低工资暂时性的职业获取。这种建立在低工资目标基础上的职业技能培训，在培训后短期就业率可能是很高的，但那些找到工作的移民也多是非正式的暂时就业，受训者对工作的满意度很低，很快就会重新失业。这种低工资就业目标，显然不是那些原来生活比较富裕的农转非移民所能接受的。
总体来说，政府主导的移民培训体制具有严重的潜在低效率问题和制度寻租问题。因为这种体制根本上是一种软约束体制，缺乏清晰的成本收益核算，不能有效地为移民提供技能服务体系。这在更深层次上反映出目前问题的困境：政府的组织和管理过程仍沿用传统的动员/发动手段，而现实的外部情境已经发生巨大改变，包括移民在内的各类社会团体和成员开始以更加理性而非被动员所诱发的激情来采取行为选择。市场情境下的移民行为已经很难用传统的动员来调整。结果，造成了手段与现实“风马牛不相及”之感。
（三）“免费的没有好东西！”
大量移民失业和政府对技能培训的高额投入，使得凤凰城先后出现了20家技能培训机构，包括公办的、私办的。从经济学的角度来说，之所以会产生如此多的技能培训机构，与培训的巨大市场利润不无关系。而这个市场的制造者则是政府——凤凰城政府制定了针对移民和返乡劳动力在内的庞大的技能培训计划，通过增强当地劳动者的技能水平，提高其人力资本存量，进而改善受训者的就业状况，促进凤凰城经济发展。相关的培训费用不是受训者支付，而是政府支付，有购买公共服务之形，却无监督之实。于是，当地政府对大量劳动力进行技能培训和创业培训，以此作为其实施民生工程的主要措施来呈现“政绩”。实事求是地说，这一系列花费庞大的培训并非一点效果也没有，但却是低效率的，尤其是短期/超短期培训。因为这种短期培训的目标并没有有效地提高劳动力在就业市场上获取更高待遇的能力。
在移民看来，这种免费短期培训的效果根本无法与那些系统的中长期培训相比。政府实施的免费技能培训门槛低、质量差，培训后对移民的技能水平提高十分有限。而搬迁前，大部分双河店社区农转非移民生活富裕、经济良好，兼业谋生给他们创造了比较好的生活水平。然而，搬迁后遭遇失业，经济一下子陷入贫困状态。政府针对失业移民推行的再就业技能培训很难给他们带来较好的工作机会和收入水平，没有有效起到改善他们生活状况的目的、促使移民重新富裕的作用，反而进一步引发了移民的被剥夺感和对政府的不满。
在移民看来，移民自己投资数千元去学习的技能可以有效地改善受训者的技能水平，“学到真东西”。在凤凰城如果个人进行投资接受技能培训的话，要花费2000～4000元不等，有一年制班和半年制班。高昂的学费投入意味着有效的技能获取和保障，而政府免费的技能培训层次低、效果差，只不过是政府“走形式”的举措。
斯科特（James Scott）对国家改善国民状况的行动失败进行分析后指出，存在着四个方面的条件/因素导致国家干预行动失败，即社会的清晰性提供了大规模开展社会工程的可行性，而极端现代主义的意识形态提供了愿望，独裁的国家则有实现这一愿望的决定权和行动能力，而软弱的公民社会则提供了等级社会作为其实现的基础（斯科特，2004）。在凤凰城，政府包揽了当地针对移民的就业技能培训工作，但是其科层制的管理目标与实际效果却存在很大差异。这种培训工作的实施是政府“一厢情愿”的举措，并作为“政绩”工程来宣传，它是计划性的，而非市场性的。正如斯科特所言，“被设计或规划出来的社会秩序一定是简单的图解，他们经常会忽略真实的和活生生的社会秩序的基本特征……正式的项目实际上寄生于非正式的过程，没有这些非正式的过程，正式项目既不能产生，也不能存在。然而正式的项目往往不承认，甚至压抑非正式过程，这就不仅损坏了项目目标人群的利益，也最终导致了设计者的失败”（斯科特，2004: 7）。在市场条件下，政府的工作是要把培训交给市场，然后监督培训效果，通过购买公共服务的方式为就业者提供服务。
参考文献
童禅福，2008, 《国家特别行动：新安江大移民——迟到五十年的报告》，北京：人民文学出版社。
应星，2001, 《大河移民上访的故事：从“讨个说法”到“摆平理顺”》，北京：三联书店。
桑德林·卡则斯、伊莲娜·纳斯波洛娃，2005, 《转型中的劳动力市场：平衡灵活性与安全性——中东欧的经验》，劳动与社会保障部劳动科学研究所译，北京：中国劳动社会保障出版社。
科尔内，1986, 《短缺经济学》，北京：经济科学出版社。
李培林、张翼，2007, 《国有企业社会成本分析》（第二版），北京：社会科学文献出版社。
舒尔茨，1990, 《论人力资本投资》，吴珠华等译，北京：北京经济学院出版社。
贝克尔，1987, 《人力资本》，梁小民译，北京：北京大学出版社。
西伦，2010, 《制度是如何演化的：德国、英国、美国和日本的技能政治经济学》，王星译，上海：上海人民出版社。
斯科特，2004, 《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，王晓毅译，北京：社会科学文献出版社。
汪恕诚，《论大坝与生态》, 《中国水利报》2004年4月22日。
作者简介
韩秀记 男
所属博士后流动站：北京工业大学生物医学工程博士后流动站
合作导师：钟儒刚
在站时间：2012.7～
现工作单位：北京工业大学人文社会科学学院、首都社会建设与社会管理协同创新中心
联系方式：xiujihan＠126.com