“短板”与突破：西部地区的城乡统筹发展问题
摘要：西部地区的城乡统筹存在许多困难，如城市化水平较低，中心极核的辐射作用乏力；乡村产业化程度较低，规模效益较差；城乡分割的历史积淀与惯性较强；财政支持乏力；尚未形成有效的产业链；县域经济欠发达；城乡分野的地理特征显著等。针对西部地区的实际，西部地区的城乡统筹发展应着重做好规划的编制工作；优势资源的资本转换工作；加快农业的产业化过程；中央政府对西部的政策倾斜与财政扶持需进一步加强；加快西部的城市化进程；加快西部县域经济发展等。
关键词：城乡统筹 西部地区
2012年11月党的十八大隆重召开，胡锦涛做了《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》（下文简称《报告》）的报告。《报告》根据我国经济社会发展实际，对全面建设小康社会目标提出了新的要求，强调要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。早在2008年10月召开的十七届三中全会上，胡锦涛同志所做的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的报告，就已明确提出，要“把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”。因此，从发展战略上讲，城乡统筹协调发展是新时期全面建设小康社会发展目标的重要支撑点和核心内容之一。要实现全面建设小康社会发展目标，就必须解决重要制约瓶颈，城乡统筹发展问题。
2004年10月党的十六届三中全会提出“五个统筹”的发展战略思想，将“统筹城乡发展”置于统筹发展战略首位。由此可见“统筹城乡发展”的重要战略地位。统筹，按照《辞海》的定义，即“通盘筹划”。城乡统筹发展，就是要站在国民经济和社会发展的全局高度，把城市和农村的经济社会发展作为整体统一筹划，通盘考虑，把城市和农村存在的问题及其相互关系综合起来研究，就是要打破城乡界限，使城乡间相互开放，在平等的基础上相互依托、相互促进，使各种社会经济发展要素能够在城乡间自由流动，改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，城乡分治的传统观念和做法，破除城乡二元结构，实行城乡统一筹划，科学协调发展。毋庸置疑，城乡统筹发展是实现城乡经济良性循环的客观需要，也是建设和谐社会必须遵循的基本方针。
一 西部城乡统筹发展的难点
全面小康建设目标中，城乡共同繁荣是其重要内容之一。城乡统筹发展，更是新时期全局性的发展战略。而且，在这个发展战略的实施过程中，西部地区的城乡统筹发展问题更为重要，如果解决不好，西部区域板块就会“塌陷”，从而严重影响我国“统筹发展”战略的整体推进。但是，从目前我国西部地区的经济社会发展现状来审视，要实现该区域的城乡统筹发展，面临诸多难题。
（一）城市化水平较低，中心极核的辐射作用乏力
统筹城乡发展，必须有一个着力点，一个有要素聚集、承载的中心。对一定区域空间而言，就是要有一个辐射中心，或称之为区域发展的牵引中心。这样，区域生产力布局的调整和富余劳动力转移才有牵引力和承载空间。在一个特定空间区域内，这个角色只能由城市及发展程度较高的区域城市来完成，这是由城市的属性及城市化的特点决定的。关于这一点，我们可以在城市化水平相对较高，其城乡统筹协调发展整体状况较好的部分典型区域得到充分印证。
从总体上来说，目前西部地区仍处在城市化的初级阶段。2005年西部地区城市数量仅占全国的23.7%，城市化水平只有22.5%，只相当于1983年的全国平均水平。另据统计，东部地区平均36平方公里有一个城镇，而中部地区平均168平方公里有一个城镇，西部地区则平均2060平方公里才有一个城镇。东、中、西部城镇辖区面积之比为56∶12.3∶1，东部地区是西部地区的56倍。此外，西部地区城市经济的总体水平较低，综合效益较差，城市的集聚作用和扩散作用不强，城市的吸引力和辐射力较弱，尤其缺乏带动整个区域发展的中心城市，中小城市普遍发育不良，基础设施较差，功能不健全，体系不完备。与此同时，在西部地区，由于改革开放以来乡镇企业和外资企业不够发达，由市场推动的城市化动力不足，国有企业的竞争能力又不强，从而造成城市化发展进程中自下而上的推力不足，自上而下的现有城市活力也不足，城市发展动力相对单一。西部地区这种城市及城市化发展现状，对该地区的城乡统筹发展是极为不利的，它既不能为减少农民创造条件，也无法为大规模转移农村人口提供有效的平台和载体。更无法为加速完成区域产业聚集、产业转移形成一个强有力的支撑空间。
（二）乡村产业化程度较低，规模效益较差
统筹城乡经济社会发展，首先是“乡”的这一头要加快发展，要通过“乡”的快速发展来缩小乡村与城市的发展差距，最终走上城乡统筹协调发展的道路。而“乡”的快速发展必须依托社会主义新农村建设过程中的农村产业发展，通过农村传统生产经营模式和产业结构的现代化、市场化转变，才能最终完成。不可否认，经过改革开放以来30多年的发展，西部农村产业化发展已经有了一定程度的发展，农村产业结构也发生了一定程度的转变。但是，我们应该客观地看到，在广大西部地区，真正意义上的“基地+农户+公司+市场”的链式产业发展模式还没有广泛建立起来。产业化的产业范围往往局限于区域内个别的特色资源品系，如“中药材”“蔬菜瓜果”和“禽畜养殖”等区域空间范围则往往局限于城市近郊的有限地域。而市场范围更多局限于“区域内循环”。更广阔的西部农村地区仍基本维持在承包单干、以粮为主、农闲外出打工的维持型农业经营状态，与真正意义上的“产业化”要求相距甚远。这一点从西部农村居民的收入总量及构成，广大西部农村居民目前的生产方式——以小生产为主（以家庭为生产和经营单位），农村现有从事农业生产的劳动力年龄与性别构成——以老弱男性与妇女为主（青壮年男性和青年女性大多以劳务输出方式离村离乡），农业产业化并没有充分发展起来。更大范围内的分散的、家庭式的简单再生产，没有形成产业化的乡村产业现状，其循环结果便是很大程度上“自给自足”和规模效益的低下。这样的现状，使乡村无法，也不可能产生出推进城乡统筹发展的巨大动力。
（三）城乡分割的历史积淀与惯性较强
城乡分割，二元经济结构是长期社会经济运行发展的结果，这种结果的出现既有政策的原因，也有自然、历史的原因。众所周知，自新中国成立以来，我们在城乡建设发展上就没有推行和谐发展方针，而是执行了一条城乡有别，重视城市，轻视乡村、掠夺乡村和歧视乡村的二元政策，人为地在城乡之间筑起了一道无法逾越的鸿沟。二元经济政策导致二元经济结构的形成，加之自然的、历史的原因，致使我国城乡关系长期失衡，城乡社会发展的差距越来越悬殊，当城市成为繁荣的区域中心时，广大的农村则越来越成为落后地区。这种不协调的城乡社会景观，在西部地区表现得尤其严重。以城乡人均收入与消费水平为例，在西部地区，城市与农村居民之间的收入与消费水平的相对差距远远大于其他地区。2003年我国城镇居民与农村居民人均生活消费支出比为2.72∶1，在西部地区，重庆、四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆九省（市、自治区）的城镇居民与农村居民人均生活消费支出比分别为3.71∶1、3.04∶1、3.47∶1、3.83∶1、3∶1、3.27∶1、3.2∶1、2.55∶1、2.56∶1。据统计，2007年，我国城镇居民人均可支配收入最高的是上海市，为23622.73元，最低的是甘肃省，为10012.34元，两者相差近1.36倍；而农村的差距则更大，农村人均纯收入最高的是上海市，为10144.6元，最低的是贵州省，为2373.99元，两者相差近3.27倍。另根据国家统计局2013年1月18日公布的数据：2012年我国城镇居民人均可支配收入24565元，农村居民纯收入7917元，城乡居民收入比为3.10∶1，城镇和农村居民的收入水平仍保持“2”倍以上的差距。然而，据中国经济网记者统计，3.10∶1已经是10年来的最低值。2012年我国西部地区城乡居民社会保障收入的差距远大于经济收入的差距，城乡居民在住房公积金及补贴收入上的差距最大。如果考虑社会保障收入，城乡收入差距将扩大11.6%。如果考虑所有的社会收入则城乡收入差距将缩小3.4%。
不仅如此，由于城乡分割的二元经济结构的形成是一个历史过程，而任何历史过程在其自身的运行过程中，都无法做到戛然而止，必然要产生一个因惯性存在而导致的滑行的过程。西部地区的城乡长期分割现状与社会发展的惯性特点，无疑为西部的城乡统筹发展增加了难度。
（四）财政支持乏力
无论国家还是区域发展，都离不开同期财政的支持，从发展经济学的角度来讲，发展就意味着投入，发展的结果在很大程度上取决于投入量（数量与质量）。但是西部地区的财政现状却并不令人乐观。2003年6月25日，国家审计署审计长李金华在第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上提交的数据显示，我国县乡一级财政赤字严重。中西部10个省份的49个县、市累计债务达163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。截至2002年9月，西部地区已有42个县市（占总数的85.7%）累计欠发国家规定的工资18亿元。西部地区财政严重窘迫，甚至出现“县级财政摇摇晃晃，乡镇财政哭爹喊娘”的现象。国务院发展研究中心的魏加宁研究员指出，地方政府负债已经成为影响中国经济安全和社会稳定的头号潜在威胁。地方财政拮据，发展后劲不足，自身根本无力投资搞建设。不仅如此，由于城乡分割的财政政策、不合理的现行财政体制等，更造成西部地区在推进城乡统筹发展过程中的财政支持举步维艰。这一切在客观上严重制约了西部城乡统筹发展过程中的财政投入力度。
（五）尚未形成有效的产业链
产业链即一种或几种资源通过若干产业层次不断向下游产业转移直至到达消费者的路径。产业链始于自然资源，止于消费市场，但起点和终点并非固定不变。从区域经济学理论讲，城乡相异的区位条件与资源比较优势决定着它们在分工重点上存在明显差异性。这种分工差异性引致城乡产业发展的专业化。在市场条件下，生产专业化与需求多维性的矛盾借助于区域市场加以解决。在这一系列分工与交易过程中，城市、城郊和乡村在产业分工与发展基础之上形成相互联系、相互区别的关联性产业，体现为若干环环相扣、有机联系的产业链条。通过构建产业链来沟通城乡两个地域，融合研发、科技于一体的贸工农产业链，一方面可以较好地整合城乡经济资源，打破城乡两套封闭体系各自运行的局面，另一方面可以整合三次产业经济活动，沟通其内在的经济联系。从空间上考察，通过产业链的构建，使农业—加工业—流通贸易业三大产业环节合理地布局在乡村—城市这两个地域板块上。这一链条在面向城市需求，了解市场需求，引导乡村产业发展和构建贸工农产业链的同时，通过尽力接通产业链条，修补断环并延伸产业链条，在城乡之间创造性地形成若干新产业部门并着力成长为新的经济增长点，最终就可以实现城乡协调发展和区域经济发展。
但是，在西部广大地区，由于乡村产业化发展的滞后和城市化发展相对加快二者之间的矛盾，以及伴随连接区域内外的交通条件改善所带来的外来物流冲击，区域内的产业链形成更加困难。而且这种局面如果无法得到改变，随着市场化程度的进一步加深，竞争的日趋激烈，西部地区的产业发展和产业链形成将会处于更加被动的局面。
（六）县域经济欠发达
县域经济发达与否，是检验城乡经济融合程度的重要标志。由于我国城市化水平比较低，县域在城乡统筹发展中具有举足轻重的特殊地位。首先，县域是国家社会经济的重要基石，解决好县域问题，统筹城乡发展才会有一个坚实的基础。其次，县域是城乡融合的连接地带，县域的社会主体是农民，县域的经济主体多为农业经济及其相关副业，县域发展与建设的核心是“三农”问题。同时，县域上通大中城市，下连广阔农村，处于连接和沟通农村与城市的中枢地位。再次，县域是转移农民的主要阵地。所以统筹城乡经济社会发展与县域经济的发展有着十分密切的关系。
西部地区大多属经济欠发达地区。统计资料显示，在2002年的全国百强县中，西部地区只有新疆的库尔勒市和四川的双流县（其排名分别为48和53，至2004年，库尔勒市的排名已下滑至72位，双流县也已下滑至93位）。2012年中国经济百强县中，东部地区占据了59席，中部、西部和东北分别占16席、13席和12席。
在2005年最新的国家级贫困县统计数据（总数为683个）中，西部占了绝大部分，其中贵州50个，青海15个，重庆14个，云南73个，宁夏89个，广西28个，四川36个，陕西50个，新疆27个，甘肃43个，内蒙古31个，除西藏外，11个省中共有456个，占66.76%。2012年公布的592个国家级贫困县中，云南省为最，达到73个，其后为陕西省与贵州省，各有50个。此外，甘肃省有43个，四川省有36个，广西壮族自治区有28个，新疆维吾尔自治区27个。
西部县域经济目前的这种发展状况，很难支撑起西部城乡统筹发展所必需的强大经济基础。这又从经济层面上增加了城乡统筹的难度。
（七）城乡分野的地理特征显著
西部地区面积达663.42平方公里，占全国国土面积的69.1%。人口2.9亿，占总人口的25.2%。西部森林资源占全国的51%。煤炭资源占全国的50%。这是西部的优势所在，也是西部加快区域经济发展，实现城乡统筹与协调的重要物质基础。但与此同时，由于我国的整体地理结构呈西高东低态势，在广大的西部地区，高原、山地、河谷盆地、平原、沙漠，干旱地区、半干旱地区等错综复杂。尤其是高原、山地、沙漠区的大面积分布，加之西南地区的河流与群山峻岭交错纵布，不仅导致区域范围内人口密度相对较小，而且物质技术基础薄弱，交通不便，呈现小面积的平原，河谷盆地，城镇区与大面积的山地，高原乡村区交错分布的特点，城乡分野十分显著。这种地理地貌特征，加上西部地区的路网状况，以及区域内城市数量、城市体系、城市产业构成、城市辐射力等客观因素制约，进一步增加了西部城乡统筹发展的难度。
二 西部城乡统筹发展的基本途径
（一）编制科学规划，推进城乡统筹发展
科学规划是理性行为的指南，也是贯彻科学发展观的具体体现。城乡统筹发展的复杂性、系统性，以及西部地区自身的经济社会、自然、历史个性等，都要求我们在推进西部城乡统筹发展过程中，必须将科学规划工作放在首位。在市场经济条件下，由于城乡的物质资源、社会结构、生产手段、生活方式以及人的文化素质的差异，城乡始终处于不平等状态，城市相对于农村而言总是处于优势地位。面对这种情况，为了使城市优势能够成为促进农村发展和城乡互助互利的积极因素，必须利用政府这只“看得见的手”进行科学规划和宏观调控。它要求西部地区的政府在编制宏观规划时，必须从西部地区自身的实际出发，统一编制城乡建设规划，在规划中，必须充分考虑一定时期内城乡公共设施发展的程度、公共服务体系目标、产业布局和规模，以及环境、交通、电力、教育、文化、卫生等具体目标。在规划编制中要充分体现城乡规划用地、建设用地、住宅用地、生态用地等的合理布局特点，以及城乡居民生活水平的改善目标、全面建设小康社会的时间表等。与此同时，城乡统筹规划还应加强系统性、预警性、整合性和可操作性。我们现有的区域发展规划，由于种种原因，存在诸多弊端，一个最突出的表现就是区域规划只注重产业的布局，而不重视生态环境，也很少研究区域的社会文化和社会公平问题。
（二）通过优势资源的资本转换，获取必要的统筹发展资金
西部地区地域辽阔，各地不仅有丰富的矿产资源优势，还有丰富的生态资源优势、文化资源优势。部分地区还具有极其丰富的中药材资源、水资源和特种动（植）物养殖（种植）资源的条件优势。各地的资源优势，通过科学的规划与论证，以市场作为运行平台，用项目开发转换模式、资源的产品开发转换模式、节庆开发转换模式、运营商开发转换模式等多种途径，来完成资源的资本转换，为城乡统筹发展争取内生性发展基金。此外，在西部各级城市中，还可以使用“经营城市”的手段，通过城市土地使用权的出让，来获取部分发展资金，实现“以城养城、以城建城，以城带乡，城乡联动”的区域统筹发展。
（三）通过农业产业化过程，建立起农工贸一体的产业链
从本地区实际出发，制定规划，筛选项目，采取措施，推进农业产业化进程，逐步建立起农工贸一体的产业链。西部农业产业化发展首先需要明确区域定位问题，应当充分考虑不同地区的资源禀赋、现有产业基础和市场环境等条件，其战略高地最重要的是传统农业结构的转型及其空间布局的优化，瞄准建成全国特色农副产品生产、加工基地和优质绿色农业产品贸易中心，立足具有区域特色的优势产业与优质产品开发，延长产业链，由小到大、由弱到强，逐步形成区域市场竞争优势。在做好这个工作的过程中，必须解决几个具体问题：①农业种植的结构调整，随着市场的变化，西部地区应该更多地关注提高农产品的质量，通过优化品种、改进技术来提高质量，增加种植业的经济效益；②根据当地生态的承载量，积极发展养殖业、畜牧业和水产业，使得农产品通过养殖业的转化，提高经济效益；③从区域资源优势出发，发挥比较优势，使区域产业达到利润的最大化；④通过发展对农产品的加工业，同时给市场提供多样化的特色品种，引导和扩大消费市场；⑤在城乡之间，第一、第二、第三产业之间逐步建立起农工贸一体的产业链，以产业互动带动区域互动。
（四）中央政府的西部倾斜政策及财政扶持力度需进一步加强
西部地区城乡统筹发展所面临的困难多，农村建设的历史欠账总量较大，尽管西部大开发战略实施以来，国家以各种方式累计在西部地区投入数千亿元资金，来改变西部地区的基础设施条件，各地方政府也纷纷出台优惠政策，下大力气进行招商引资，但是，从目前的总体状况来看，西部地区的建设发展资金缺口仍非常巨大，资金短缺问题已成为制约西部城乡统筹发展的瓶颈。要改变这种局面，除了西部地区要“自力更生”外，中央政府应配合“社会主义新农村建设”，给予积极而稳健的政策支持与财政扶持，通过市场价格支持和直接收入支持、投入补贴和保障性措施，以及项目性投资等多种途径，为西部的城乡统筹协调发展“输血”。与此同时，金融机构也应通过国家宏观调控政策，灵活运用货币政策，引导金融机构加大对西部县域经济的信贷投入力度；采取差别化的信贷措施，放宽授权和授信，避免贷款标准的“一刀切”；充分发挥农村信用社服务“三农”的主力军作用；地方政府应积极营造金融支持城乡统筹发展的良好外部环境。
（五）加快西部城市化发展，增强城市的区域极化作用和对乡村的反哺力度
西部地区的城市化水平与全国平均值存在近10个百分点的差距，这有客观原因，更有历史原因。但无论如何，这种现状与西部的跨越式发展，与西部的城乡统筹发展是不相适应的。因为统筹城乡发展的实质是有效解决农业、农村和农民问题，促进二元经济结构的转变，推动国民经济和社会更快地发展。其重点是通过推进城市化来促进城乡结构调整。只有提高城市化水平，才能为减少农民创造条件，为大规模转移农村人口提供有效的平台和载体，才能促进农业专业化发展过程。只有加快西部的城市化发展进程，才有利于形成城乡统一的劳动力就业市场，有利于建立城乡统一的社会保障制度，也才可能从根本上减少农村人口和务农人口的比重。
不仅如此，从城市的本质属性来分析，城市的进步作用，不仅在于促进了工业、商业、现代交通的发展，而且“也把农业从中世纪的简陋状态中解脱出来了……对整个农业起了良好的影响”（马克思、恩格斯，1959: 387）；它不仅改变着社会再生产的客观条件，而且改变着生产者本身，使之“炼出新的品质……造成新的力量和新的观念，造成新的交往方式，新的需要和新的语言”（马克思、恩格斯，1979: 494）。中共中央早在1984年发布的《中共中央关于经济体制改革的决定》就明确指出：“城市是我国经济、政治、科学技术、文化教育的中心……在社会主义现代化建设中起着主导作用。”这是对我国城市在区域经济社会中的属性及功能作用的最好阐释。也正是基于此，西部只有加快城市化发展进程，形成一大批区域中心城市，才能造就出一批区域极化中心，从而让更大空间范围辐射其周边广阔的西部乡村，反哺乡村，加速西部实现从农业文明向工业文明的转变，并最终达到城乡交融、生态协调、城乡经济社会和文明的一体化。
（六）依托自身优势，加快县域经济发展
县域是执行政策并进行部分政策调整的行政单元，是财政制度实施的关键单元，也是农民进城的首选地，县域更是城乡统筹的支点。西部要实现城乡统筹发展，必须以壮大县域经济为突破口。当然，壮大西部县域经济必须充分尊重西部县域的客观实际，发挥县域本身的资源、劳动力、管理机制等方面的优势，有重点地搞好以下几个方面的工作：①科学划分功能区定位、明确县区功能定位，积极引导区域差异化发展、协调发展；②围绕市场，加快转变经济发展方式，调整、优化产业结构，加快推进新型工业化；③科学规划，注重经营，加快推进城镇化、信息化、农业现代化；④以增加农民收入为目的，立足资源，拉长产业链条，强力推进农业产业化；⑤以项目为重点，大力发展开放型经济；⑥切实加强土地管理和耕地保护；⑦以建立服务型政府为目标，加快行政体制的改革，降低行政成本，提高办事效率；⑧科学制定县域经济发展宏观政策；⑨有重点地制定县域经济发展规划，加强对县域经济的分类管理。
此外，加快西部欠发达地区的路网建设，形成区域内外、城乡内外强大的人流、物流、商流、资金流，也是推进西部欠发达地区城乡统筹协调发展的重要路径之一。
城乡统筹发展是一个长期的、复杂的系统工程，更是一个全局性工程。经济学中有一个著名的“木桶理论”，指出决定木桶盛水量的，不是围起木桶最长的那块板，而是最短的那块板。这一原理启示我们：没有广大西部地区城乡统筹发展的最终实现，我国的城乡统筹发展就将是一句空话。因此，克服困难，找准目标，通过科学而有效的途径，从“短板”着手，大力推进西部地区的城乡统筹发展，是从根本上解决城乡统筹、实现城乡协调发展的现实性必要选择。只有当全面建设小康社会目标的西部“短板”问题解决好了，才能最终从根本上解决全国的全面小康建设问题。
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作者简介
蔡云辉 男
所属博士后流动站：四川大学理论经济学博士后流动站
在站时间：2005.2～2008.5
合作导师：杜肯堂
现工作单位：陕西理工学院
联系方式：csscaiyunhui＠163.com