第四节 美国亚太战略的实施

一 同盟关系

美国在亚太地区的安全同盟是其二战以后在本地区最重要的政治-安全资产。虽然这些同盟产生于冷战时代并服务于冷战的需要，但并没有随着冷战的谢幕而终结。相反，美国在后冷战时代谋求保持、调整和强化这些同盟关系，使其在新的国际形势下服务于美国的亚太和全球战略。奥巴马政府在2010年5月发表的《国家安全战略报告》称，“同盟是力量倍增器：通过多国合作与协调，我们行动的总体效应总是比单独行动的效应大”，美国与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的同盟是“亚洲安全的基石和亚太地区繁荣的一个基础”，美国将“继续深化和更新这些同盟以反映本地区变化的动力和21世纪的战略趋势”。

奥巴马政府采取了一系列举措来深化和更新同盟关系。（1）重视促进盟友的能力建设，例如，与日本合作发展下一代导弹防御系统，与澳大利亚开展在网络空间的合作，与韩国加强反扩散合作，提升泰国和菲律宾打击暴力极端主义的能力，加强菲律宾的海上力量等。（2）重视与澳大利亚的安全关系。如果说后冷战时代克林顿政府和小布什政府都非常重视美日同盟的话，奥巴马政府则出于美国亚太安全新布局的需要着力加强美澳同盟。2011年9月，美国和澳大利亚举行的外长和防长会谈（“2+2会谈”）在加强双边安全合作方面达成两个重要协议，一是将网络战纳入美澳共同防御条约，这是美国首次与北约以外的国家开展这种合作；二是同意美海军陆战队进驻澳大利亚北部的达尔文基地，这是美军首次正式驻军澳大利亚，被认为是30年来美澳同盟关系最大的提升。奥巴马总统在2011年11月对澳大利亚访问期间正式宣布了这项驻军计划。澳大利亚也着手调整国防布局以配合美国在本地区的军事战略。为显示美国对澳大利亚在其亚太战略中的地位的重视，美国军方还在2012年8月史无前例地任命一位澳大利亚将领担任美国陆军太平洋司令部副司令。（3）美日同盟的调整。奥巴马执政后，由于2009年上台的民主党鸠山政府有意推行美亚平衡外交和在驻日美军基地搬迁问题上的态度变化，美日关系一度趋向冷淡。2010年鸠山下台和中日钓鱼岛撞船事件使美日关系有了转机。随着继任的菅直人政府和野田佳彦政府在外交安保上采取越来越向美靠拢的政策，美日同盟重新得到了调整和加强。2011年11月，野田在国内存在严重分歧的情况下基于战略考虑宣布日本将参加跨太平洋伙伴关系协定谈判。2012年4月，美日发表联合声明宣布，两国就驻日美军搬迁达成协议，9000名美军从冲绳迁至关岛、澳大利亚和夏威夷。另外，两国将在关岛以及北马里亚纳群岛建立日本自卫队和美军共同训练基地。后者反映了美日同盟的一个新趋向，就是为了应对中国力量的上升，美日同盟从过去注重分工协作转向注重能力的联合与一体化。日本面对中国的快速崛起越来越视中国为安全威胁，对华政策愈加强硬以及美国强化亚太战略、加强对华制衡，这两股趋势的结合重振了美日同盟，在主张美日共同制衡中国的美国分析家看来，这一发展对保持亚太地区“有利的军事力量对比和可靠的威慑力至关重要”。

二 伙伴关系

美国的亚洲政策长期以来是以与盟国的双边关系为基础的。但是随着亚洲大国中国和印度的崛起、中等国家印度尼西亚和越南的发展，美国传统盟国在地区事务中的分量下降已是不争的事实。无论是应对美国金融危机，还是解决地区问题（如朝核问题），抑或是促进全球治理，中印等国的作用至关重要。奥巴马政府在传统的盟友关系基础上提出要重视与地区新兴力量发展伙伴关系，是对亚洲政治、经济和安全格局变化的反应，既显示出其外交思维中务实的一面，也带有鲜明的地缘政治考虑。

在奥巴马政府谋求发展伙伴关系的努力中，印度、印度尼西亚、越南是三个重要对象。美国与印度关系的实质性改善与发展始于小布什政府时期，在奥巴马执政后得到延续。希拉里·克林顿在2009年7月访问印度之前表示，要开启美印关系“3.0版”时代，在访印期间提出要在内容广泛的国际事务中与印开展合作，让印度成为美国的“全球伙伴”。实际上，发展“战略伙伴关系”是奥巴马政府对美印关系的定位。奥巴马政府在其《国家安全战略报告》中称，“美国和印度正在建立战略伙伴关系，它基于我们共同的利益，我们作为世界上最大的两个民主国家的共同价值观，以及两国人民之间的密切联系”。2010年6月，美印启动了战略对话，以推动两国战略伙伴关系的发展。奥巴马表示，“印度是可以信赖的全球性大国，美国与印度的关系将重新塑造21世纪亚洲乃至全球的国际关系”。2012年1月美国国防部公布的《战略指南》更宣称，美国投资于与印度的长期的战略伙伴关系，以提升印度作为“地区经济之锚和更广泛的印度洋地区安全提供者”的能力。2010年11月，奥巴马访问印度，为提升双边关系推出了两项重大举措：一是表态支持印度成为改革后的联合国安理会常任理事国，二是宣布放宽自1998年以来美国实施的对印度的技术出口限制，取消了印度购买“双用途”技术的禁令。2011年1月，美方正式宣布对印度战略高科技贸易解禁的措施。美印军事交流与合作也发展迅速，美印越来越频繁地举行双边和多边联合军事演习，美国对印度出售的军火越来越多，2011年，印度成为美国对外军售的第二大客户。美方还提议与印度在国防装备上进行联合研发与合作生产。值得注意的是，与小布什政府一样，平衡和牵制中国在亚洲不断增强的实力和影响力是奥巴马政府对印政策的重要考虑，无论是积极发展与印度的军事合作，还是鼓励印度在东亚地区事务中发挥更大的作用，都带有制衡中国的强烈色彩。

作为世界上最大的伊斯兰教国家、东盟的头号大国和20国集团的成员，加之在东南亚重要的地理位置，印度尼西亚也是奥巴马政府重视的亚洲新兴大国。奥巴马政府在其《国家安全战略报告》中称，印度尼西亚将成为处理地区和跨国问题上“越来越重要的伙伴”。奥巴马政府希望通过与印度尼西亚关系的发展改善同伊斯兰世界的关系、推动打击东南亚的恐怖主义和极端主义，以及影响东盟的内部发展和对外关系，诸如东盟在东亚合作中扮演的角色以及东盟的对华关系。奥巴马在2010年11月访问印度尼西亚期间，与印度尼西亚总统苏西洛签署了一份旨在提升双边合作的“全面”伙伴关系协议，承诺要促进两国在贸易、投资、教育、能源、环境、国家安全等领域展开全方位合作。为推动两国在上述领域的合作，美国和印度尼西亚成立了联合委员会，下设民主、环境、安全、能源、教育以及贸易与投资等六个小组，委员会每年召开一次会议，由两国外长共同主持。作为与印度尼西亚发展更加密切合作关系步骤的一部分，美国军方在2010年夏天恢复了同印度尼西亚特种部队的关系。奥巴马还在2011年11月出席在印度尼西亚召开的东亚峰会；其间，宣布美国向印度尼西亚出售24架翻新的F-16C/D型战机的决定。近年来，美国与印度尼西亚还一直在举行双边和多边的军事演习。不过值得注意的是，印度尼西亚在与美国发展“全面伙伴关系”的同时，也警惕被华盛顿利用来牵制中国，例如，印度尼西亚作为2011年东亚峰会的主办国就抵制了美国和一些东盟国家要将南海问题纳入峰会日程的压力，印度尼西亚对奥巴马政府强化亚太战略的某些军事举措（如在澳大利亚达尔文驻军）也持保留态度。

美越关系的进展更加引人注目。2010年奥巴马政府发表的《四年防务评估报告》称，将与越南发展“新的战略关系”。2011年8月，希拉里·克林顿国务卿在越南国庆祝词中强调，两国正继续合作，努力拓宽合作领域，建设美越“战略合作伙伴关系”。美越关系的发展主要体现在安全和地区事务中。在军事安全领域，两国建立了政治、安全和战略对话机制，以及定期的国防部长级安全会议。美国军舰访问越南港口，并与越南在南海举行联合军事演习。2011年9月，两国签署了《防务合作谅解备忘录》，该备忘录内容包括双方共同“保证海上安全”“为维护地区安全交换信息”等，被视作两国军事交流升级的标志。为推动该防卫合作协议的落实，2012年6月，美国国防部长帕内塔访问越南，并到访了越战期间曾为美军基地的金兰湾，越南也将金兰湾对美国的维修和补给船开放。此外，美越还在2010年3月签订《民用核能合作谅解备忘录》，内容包括分享核燃料和核技术，开展核相关技术的交流，并在核安全、核存储以及相关教育领域进行合作。在地区事务上，美越合作主要体现在南海问题上。美国要借插手南海问题实现“重返亚洲”的战略，越南则要借美国牵制中国。2010年7月在越南举行的东盟地区论坛会议上，希拉里·克林顿国务卿公开支持越南在南海问题上的立场，明确表现出美国要积极介入南海争端的姿态。美国与越南及其他一些东盟国家在南海问题上保持着密切的磋商，利用每年的东盟地区论坛、东亚峰会等场合对华施压。另外，美国还极力将越南拉进跨太平洋伙伴关系协定，鼓励越南在该协定的谈判中发挥“准伙伴”的作用。美国还通过“湄公河下游倡议”与越南开展在环境保护、医疗、教育、基础设施等领域的合作。总体而言，美国重视对越关系主要是基于战略考虑，越南的地缘战略位置、与中国在南海的纠葛及其强烈的对华防范心理，这些都有助于美国强化其亚太战略、推进对华制衡目标。

三 对华关系

在奥巴马政府的亚太战略中，中国既是美国谋求发展伙伴关系的“关键玩家”之一，也是要进行制衡的重点对象，而后者随着其亚太战略的强化表现得十分突出。奥巴马政府上台伊始，面对严峻的金融和经济危机以及全球问题的挑战，有意加强与中国的合作，视中国为美国在全球事务中的伙伴，将对华关系置于外交日程的优先位置。在此背景下，中美关系实现了从小布什政府到奥巴马政府的平稳过渡，从而打破了冷战结束后美国政权更替必定会引起中美关系动荡的怪圈。中美两国领导人较快地就两国关系的发展方向达成重要共识——发展“积极的、合作的、全面的”中美关系。奥巴马政府还将小布什政府时期建立的两个重要的中美对话机制——“中美高层对话”和“中美战略经济对话”合并成“中美战略与经济对话”，作为增进了解、促进合作、解决分歧的重要手段。两国在应对国际金融危机和改革国际金融体系等问题上的合作也卓有成效。奥巴马总统还在执政的第一年访问了中国。但是，从2010年起，中美关系的发展势头出现变化。美国对台军售、奥巴马会见达赖、“天安舰”事件、中日钓鱼岛争端、延坪岛炮击事件等不断冲击着双边关系。这些事件有些是老问题，有些是新问题，有些是双边问题，有些是第三方问题。对台军售和奥巴马会见达赖反映了美国对华政策的惰性，显示奥巴马政府在新的形势下不能以新的思维处理对华关系中的老问题；而美国积极利用朝鲜半岛问题和钓鱼岛问题则暴露了奥巴马政府竭力巩固同盟关系、削弱中国地区影响力的政策动向。更重要的是，中美关系的挫折导致奥巴马政府内部对华事务权力格局的变化，对华政策的主导权从白宫国家安全委员会易手国务院，一些主张积极发展对华合作关系的官员离开了政府，对华强硬派希拉里·克林顿国务卿和负责东亚事务的助理国务卿坎贝尔开始主导对华政策。

在此背景下，美国对华政策发生了一系列重要变化。首先是指导思想的变化。奥巴马政府执政之初，确立了以积极的姿态扩大中美交往与合作的对华政策方针。然而到2011年初，坎贝尔公开提出美国对华政策的新方针，即“基于现实，关注结果，忠于我们的原则和利益”。这个新方针的要义是，美国对同中国的关系不能抱有幻想，对华交往不能为了交往而交往，要积极追求实现美国的政策目标，不能为了搞好对华关系而牺牲美国的原则（如在人权问题上）和利益（如在对台军售问题上）等。虽然2011年初胡锦涛主席访问美国期间与美方达成了建设“相互尊重、互利共赢的合作伙伴关系”的共识，但美方处理对华关系的消极思维依旧。其次是政策重点的变化。在奥巴马执政的第一年，对华政策更多关注全球治理问题，如经济复苏、气候变化、大规模杀伤性武器的扩散等问题，希望中国在应对这些挑战上与美国和国际社会合作，发挥负责任的领导作用。美国对华关系被置于全球的大视野中。然而，从2010年开始，奥巴马政府对华政策越来越关注中国在亚太地区力量和影响力的上升及其对美国的影响，关注如何有效应对这一局面。对华关系被置于亚太地区格局中，中国更多地被看做是美国在亚太地区的竞争者。最后是政策态势的变化。奥巴马执政之初，基于较强的全球治理理念，对华政策呈现合作态势。2010年以后，现实主义思维突出，对中美力量对比的变化趋势十分敏感，对华政策的制衡态势越来越明显。

总体而言，奥巴马政府的对华政策是一个复杂的矛盾体。它的理念基础中既有自由主义和全球治理的成分，又有现实主义成分，但总体上以后者居多；它的目标既包括促进共同利益，又包括关注力量对比的变化，近年来后者更突出；它的关注点涵盖双边、亚太和全球层面，而以亚太层面为重。美国对华政策这种内在的矛盾性反映出中美关系正处在一个特殊的阶段：中国力量快速上升并保持良好的发展态势，美国发展速度趋缓，因而产生一种被中国超越的战略焦虑感。既要在经济和国际事务中借力中国，又要在安全和外交上制衡中国，如何二者兼顾，美国决策者尚未设计出一个理想的方程式。

四 地区多边架构

奥巴马政府亚太战略的重要目标就是建立一个跨太平洋的伙伴关系和地区机制的网络，地区机制与地区规范和伙伴关系一道被认为是构建一个“开放、公正和可持续的”亚太地区秩序的基础。奥巴马政府希望以这些机制为依托的地区架构不仅能够促进其经济与安全利益，而且也能促进其价值观，因此与小布什政府轻视地区机制的做法不同，奥巴马政府表现出积极参与和培育地区多边架构的姿态。为此，国务院还进行了机构重组，设立了负责东亚和太平洋多边事务和战略的助理国务卿帮办职位，并在东亚和太平洋事务局新设置了一个多边事务办公室，负责处理与本地区多边机构相关的事务。

鉴于奥巴马政府强化亚太战略的切入点是东南亚，因此美国首先积极参与和创设与东盟相关的地区机制。希拉里·克林顿国务卿表示，美国视东盟为亚太地区正在出现的地区架构的“支点”，对处理诸多政治、经济和战略问题不可缺少。国家安全事务顾问多尼隆称：“我们的目标是支持和加强作为一个机构的东盟，这样它就能够更加有效地促进地区稳定、政治与经济进步、人权和法制。”美国在2009年7月加入了《东南亚友好合作条约》，从而获得了参加东亚峰会的资格。同年11月，奥巴马总统出席了首届美国-东盟领导人会议，这一会议此后每年举行一次。2010年6月，美国在东盟总部所在地雅加达设立了驻东盟办事处，以加强与东盟的联系，并在次年由美军太平洋司令部派驻联络官，旨在强化与东盟的军事联系。美国国防部长盖茨参加了2010年10月首次举行的东盟防长扩大会，推动将人道主义援助与救灾、海上安全、军事医学、反恐和维和行动等5个领域作为优先合作选项。2011年10月，美国国防部长帕内塔出席了首次美国-东盟防长非正式对话，他向东盟防长们传递了美国将保持其在亚太的强有力军事存在的决心和与东盟密切合作的意愿，并与他们探讨了海上安全问题。美国还与东盟合作，对东盟地区论坛进行改革，以增强其行动力，拓展其议程，使之更关注跨国和非传统安全挑战。美国还积极推动东盟地区论坛在救灾、海上安全、不扩散、打击跨国犯罪以及预防性外交等方面的作为。2010年7月，希拉里·克林顿国务卿在参加东盟地区论坛外长会议时，表明美国积极介入南海问题的姿态和在东盟地区论坛上凸显南海问题的意图。此外，美国还在2009年设立了“湄公河下游行动倡议”，以加强越南、泰国、柬埔寨、老挝这四个湄公河下游国家在互联互通、卫生、教育和环境等领域的合作和能力建设。缅甸在2012年7月加入了这一倡议。2012年7月，希拉里·克林顿又在金边宣布美国的“亚太战略接触倡议”（Asia-Pacific Strategic Engagement Initiative, APSEI），这是一个新的援助项目，旨在“应对当前迫切的双边和跨国问题，并使美国及其伙伴能够维持地区稳定和支持一个包容性的地区经济”。该项目提供的援助主要涵盖六个方面：地区安全合作、经济一体化与贸易、湄公河下游的参与、应对跨国威胁、民主发展、处理战争遗留问题等，其中大多数项目都是与东南亚相关的。为凸显奥巴马政府对东南亚的持续重视，美国还宣布要在3年的时间里通过“亚太战略接触倡议”向“湄公河下游行动倡议”提供5000万美元的援助。在2012年11月举行的美国-东盟领导人会议上，美国发起“扩大的经济接触倡议”（Expanded Economic Engagement Initiative），该倡议旨在为使东盟国家承担高标准的贸易义务提供能力建设和技术支持，将优先推进谈判《美国-东盟贸易便利协定》《美国-东盟双边（地区）投资条约》以及《美国-东盟信息与通讯技术协定》。

在美国要积极参与和培育的地区机制中，东亚峰会居于核心位置。原本由东盟10国以及中、日、韩、澳、新、印参加的东亚峰会，本来是讨论推进东亚合作进程、促进东亚共同体建设的论坛，东盟在其中发挥领导作用，但2010年10月美国首次参加东亚峰会时，即表示希望峰会成为一个讨论“共同关心的迫切的战略和政治问题”，如核不扩散、海上安全、气候变化的论坛。2011年11月，奥巴马总统首次出席东亚峰会，再次呼吁峰会拓展讨论范围，关注本地区面临的战略与安全挑战。奥巴马在峰会上着重提出海上安全、核不扩散、灾害应对和人道主义救援三大议题，以推动将峰会打造成一个战略安全论坛。多尼隆在解释美国的这一立场时表示，亚太经合组织给本地区的领导人提供了处理经济和贸易问题的机会，外交和国防部长们则在东盟地区论坛和香格里拉对话会面，而除了东亚峰会外，地区各国领导人磋商政治事务没有别的渠道，因而东亚峰会应该成为这样一个论坛。事实上，随着美国将东亚峰会作为推进其地区战略的重要抓手，峰会不仅面临着重新定位的压力，东盟在其中的主导地位也面临挑战。

在克林顿政府时期，亚太经合组织在美国的亚太战略中占有重要位置，美国力图利用这一机制推进亚太地区的贸易和投资自由化，构建“新太平洋共同体”。奥巴马政府一方面表示要巩固亚太经合组织作为亚太地区首要的经济机制的作用，推动发达经济体和新兴经济体共同促进开放的贸易与投资，并于2011年在夏威夷举办了亚太经合组织领导人会议。另一方面，奥巴马政府积极推进跨太平洋伙伴关系协定，试图通过打造一个高标准、基础广泛的自由贸易协定为未来的亚太自由贸易区奠定基础。实际上，鉴于亚太经合组织成员在实现既定的贸易与投资自由化目标上存在分歧，美国对该机制的兴趣早已淡化，而跨太平洋伙伴关系协定因其在实现美国在亚太地区多种利益目标的工具价值而受到奥巴马政府的青睐，这点将在后文中进一步分析。

总体看来，奥巴马政府参与和培育地区多边机制的举措有两大特点：一是着重抓安全机制，二是谋求塑造这些机制的议程。美国促进地区安全机制建设的主要动机，一是利用这些机制作为处理美国安全关切的手段，二是以此为抓手，塑造地区安全秩序，使之朝对其有利的方向发展。

五 贸易和经济政策

在经济政策方面，鉴于亚太地区对美国经济发展首屈一指的重要性，奥巴马政府致力于促进美国对亚太的出口，谋求制定对美有利的经济贸易规则，塑造美国主导的地区经济合作格局。要实现奥巴马总统提出的5年出口倍增计划，关键是扩大对北美（加拿大和墨西哥）和东亚（中国、日本、韩国、东南亚国家）的出口。鉴于中国既是美国出口增长最快的市场，又是美国贸易顺差的最大来源，奥巴马政府一方面通过中美战略与经济对话等机制促使中国更多进口美国产品，另一方面频频对华使用贸易救济措施，限制从中国的进口，以促进美国的制造业复苏和就业增长。奥巴马政府还游说美国国会在2011年通过了小布什政府2007年与韩国签署的《美韩自贸协定》，该协定将在5年内取消95%的美国对韩出口商品的关税，从而使美国对韩商品出口增加100亿美元，支撑7万个美国工作岗位。作为2011年亚太经合组织峰会的东道主，美国推动APEC为亚太地区设置21世纪的议程，聚焦高质量的经济增长，即平衡、包容和环境可持续的增长。美国希望利用亚太经合组织发挥自身的比较优势，如同20世纪90年代美国利用APEC推动世界贸易组织达成《信息技术协定》，从而有利于美国发挥其信息技术优势一样，如今奥巴马政府希望利用APEC扩大环保产品和服务的市场准入，以发挥美国在这方面的优势。在2011年11月13日召开的第十九次领导人非正式会议以“紧密联系的区域经济”为主题，主要讨论亚太地区经济增长、区域经济一体化、绿色增长、能源安全、规制合作等议题。会议发表的《檀香山宣言》同意，2012年将为制定一个对实现绿色增长和可持续发展目标有直接和积极贡献的APEC环境产品清单而开展工作，并根据各成员国经济状况，在不影响各成员国在世贸组织的立场的情况下，在2015年年底前将这些产品的实施税率降至5%或以下。《檀香山宣言》还提到，APEC成员要加强规制改革和规制衔接，以防止不必要的贸易壁垒抑制经济增长和就业。

对奥巴马政府来说，最重要的地区经济政策工具还是跨太平洋伙伴关系协定。TPP最初是由智利、新西兰、新加坡和文莱四国于2005年6月签订、2006年5月生效的一个促进经贸互惠与合作的协定。2009年11月奥巴马宣布加入TPP的意向以来，美国一直在积极推进并主导该协定的谈判，旨在将其打造成亚太地区范围最大、起点最高的自由贸易安排。2011年11月，奥巴马又选在夏威夷APEC峰会召开之际宣布与有关国家达成TPP基础框架，以凸显美国对TPP重视。参加基础框架谈判的国家曾计划在2012年形成该协定的法律文本，但实际并未如期实现这一目标。在奥巴马政府眼中，TPP能为美国带来至少如下的重要利益：首先，美国希望该协定将大大促进其对本地区的出口，创造更多的就业，从而有利于美国的经济复苏。奥巴马在达成TPP基础框架之后坦言，该协定将帮助美国实现出口翻番的目的，支撑美国数以百万计的工作机会。其次，重订游戏规则。在该协定的谈判中，美国通过将知识产权保护、劳工标准、环境标准纳入其中，以提高美国企业的竞争优势，更好地保护美国的知识产权。再次，希望以此牵制东亚合作，重振亚太合作。美国担心东亚经济合作的发展不仅会削弱其与本地区的经济联系，更使中国成为地区经济的中心，从而降低美国对地区事务的影响力。美国的如意算盘是，随着东亚国家如新加坡、马来西亚、越南、文莱、日本等加盟TPP，东亚合作的动力将大大减少，而美国主导的亚太合作将获得新的动力。最后，该协定还将加深美国与亚太一些国家的联系，有助于巩固美国在本地区的政治与安全上的影响力，维持美国在地区事务中的主导地位。

六 更广泛和更强大的军事存在

奥巴马政府强化亚太战略最主要的措施在军事领域。随着美国结束伊拉克和阿富汗两场战争，其军事部署的重点开始向亚太转移。2012年1月美国国防部公布的新战略指南文件《维持美国的全球领导地位：21世纪防务的优先任务》表示，需要根据变化的地缘政治环境和变化的预算条件评估美国的防务战略，虽然美国军队将继续在全球部署，但“将不可避免地向亚太地区再平衡”。虽然美国面临着紧缩军事预算的压力，但奥巴马政府明确表示这不会影响到对亚太的军事投入。奥巴马在2011年访问澳大利亚时在对澳议会的演讲中强调，“当我们考虑我们武装力量的未来时，我们已经开始了一项评估，以界定未来10年我们最重要的战略利益，指导我们防务的优先任务和开支。随着我们结束今天的战争，我已经指示我的国家安全团队把我们在亚太地区的存在和使命作为一项最优先的课题。因此，削减美国的防务开支不会——我再说一遍，不会——影响我们在亚太的投入”。

新战略指南文件认为，要维持亚太的和平与稳定、商业活动的自由开展以及美国的影响力，部分取决于潜在的军事能力和军事存在的平衡。因此，奥巴马政府的新亚太军事战略主要围绕如何提升美国在亚太的军事能力和军事存在。这种调整主要体现在以下几方面：

首先，增加在亚太的军事部署。目前美国海军在太平洋和大西洋的部署大约是一半对一半，根据新的计划，到2020年，美国海军60%的水面舰只和潜艇将集中到亚太地区，包括11艘航母中的6艘。为提升作战能力，美国将更新诸多武器装备，如第5代战机（F-22和F-35），改良型的弗吉尼亚级潜艇，新的电子战和通信能力，改进的精确制导武器等。实际上，美国军方已计划于2017年前在太平洋基地部署B-2、F-22、F-35三种隐形战机，特别是在日本的美军岩国基地部署新型隐形战机F-35，这是该型战机首次海外部署。随着美军撤离伊拉克和阿富汗，美国陆军和海军陆战队在亚太地区的存在将会扩大。这意味着亚太将成为美国全球军事部署的重点。

其次，加强在东南亚和印度洋的军事存在。长期以来，美国在亚太的军事部署集中在东北亚，以应对朝鲜半岛和台湾海峡的军事冲突为要旨，在新的安全环境下，美军更多关注东南亚和印度洋。为此目的，美国宣布要在新加坡部署濒海战斗舰，在澳大利亚的达尔文常驻美国海军陆战队，以轮换部署的方式扩大在菲律宾的军事存在。为凸显美国在本地区的军事存在，美军有意以港口访问和临时使用的方式重返其在菲律宾、越南和泰国的军事基地，并与东南亚的盟友经常地、无缝地展开行动，包括增加联合训练的机会，进行新的联合巡逻和演习等。

再次，提升美国对付“冲突和胁迫”的威慑能力，确保美国的军事能力、军事基地和作战理念能够在一个美军的进入和自由行动会遭到挑战的环境中获得成功。为此，美国积极加强美军及盟友的导弹防御能力，采取措施更好地分散关键的军事资产和兵力（如将驻冲绳美军迁至第二岛链），加固军事设施，提高远程情报、侦察、监视能力，加强打击平台建设，发展新的“空海一体战”概念。

这里值得关注的是“空海一体战”构想。在冷战时期，美国为了对付苏联强大的地面军事力量，曾提出过“空地一体战”概念，冀图借助空中与地面力量的有效配合削弱苏联的地面军事优势。在新的安全环境下，鉴于中国、伊朗等国发展“反介入”和“区域拒止”能力，美国军方提出了“空海一体战”的构想。美国国防部在2010年2月发表的《四年防务评估报告》中首次表示，空军和海军正一起发展新的联合空海作战的概念，探讨为应对不断增长的对美军行动自由的挑战，两大军种应如何整合在所有的作战领域——空中、海上、陆地、太空和网络空间的作战能力。2011年夏，新上任的国防部长利昂·帕内塔批准了“空海一体战”构想，随后五角大楼成立了“空海一体战”办公室负责贯彻这一理念。2012年1月，美国国防部公布了具体体现该构想的《联合作战介入概念》（the Joint Operational Access Concept）。根据美国军方的介绍，“空海一体战”的核心理念包括“网络化、联合、深入打击”。“网络化”是指通过建立稳固的通信网络，加强个人与组织的联系，使得空军和海军能够有效地开展跨领域作战，破坏敌人的反介入和区域拒止能力。“联合”是指空军和海军在作战行动中密切协调，如通过网络和水下行动破坏防空系统，或通过空中打击消除潜艇或鱼雷威胁。“深入打击”是指向任何需要破坏的敌军系统发动进攻，以进入达到行动目标所需的争夺地区。基于上述作战理念，美国空军和海军在实施“空海一体战”时将在3个方面开展行动，即“破坏”——进攻敌方战斗网络，尤其是破坏情报、监视和侦察系统以及指挥控制系统；“摧毁”——压制敌方武器运输平台，如舰船、潜艇、飞机和导弹发射架等；“消除”——保护联合部队不受对手攻击。

最后，举行更多和更大规模的军事演习。美军相信，其在亚太地区举行的单边、双边和多边军事演习能够强化美国的威慑力，增强盟友的防务能力，提升同盟的凝聚力。例如，2012年美国在亚太举行的双边和多边演习的规模与数量都有所扩大，其中“环太平洋军演”有22个国家参加，参加演习的共有42艘水面舰艇、6艘潜艇、200余架飞机和2.5万名军人，是1971年这一演习开始以来规模最大的一次。

七 打民主与人权牌

“民主与人权牌”是奥巴马政府亚太战略的重要组成部分。希拉里·克林顿声称，“作为一个国家，我们最强有力的资产是价值观的力量——尤其是我们对民主和人权的坚定支持”，这甚至比军事能力和经济规模更加重要。奥巴马政府在亚太地区打人权和民主牌的对象是中国、越南、缅甸和朝鲜，但手段各不相同。对中国，奥巴马政府一开始主要关注应对金融危机和全球气候变化，因而淡化在人权和民主问题上的分歧。但是在2009年11月奥巴马的中国之行和2010年初的“谷歌事件”中，美国开始在信息自由上做文章。从2011年起，随着所谓“阿拉伯之春”在中东北非的蔓延，奥巴马政府在人权和民主问题上对华立场趋向高调和强硬，希拉里·克林顿国务卿更在2011年5月举行的第三届中美战略与经济对话上就人权问题对华发难，她还在2012年7月对蒙古的访问中含沙射影地攻击中国模式。对越南，美方以发展战略伙伴关系为诱饵，要求越方保护人权和促进政治自由。2011年，美国国会通过《越南人权制裁法案》《2011年越南人权法案》等，要求国务院处理对越关系时将越南违反人权和宗教自由因素考虑进去。奥巴马政府一再强调，人权问题阻碍了美越双边关系的快速发展，如果越南不进行新一轮政治改革，那么美越关系只能原地踏步。对朝鲜，虽然美国国会和行政部门不断在人权问题上对其公开抨击，但美国对朝鲜主要关切的是安全问题，人权问题既非美国的优先目标，美国也缺乏有效的施压手段。

奥巴马政府的“民主与人权牌”在缅甸取得了明显进展。奥巴马执政后调整了美国对缅政策，由以制裁为主的孤立打压向制裁加接触的“务实接触”方向转变。2009年11月和2010年5月，坎贝尔两次访问缅甸，与时任总理吴登盛、反对派全国民主联盟主席昂山素季等会谈。2009年8月，美国参议员吉米·韦布（Jim Webb）也访问缅甸，与军政府最高领导人丹瑞大将长谈。坎贝尔和韦布的访问都旨在了解缅甸国内政治动向，敦促缅军政府实行政治改革。2010年11月缅甸举行受到民主联盟抵制的大选后，美国不承认大选结果，但随着新政府上台后改革步伐的迈进，奥巴马政府的态度发生改变。2011年8月，奥巴马政府任命米德伟（Derek Mitchell）为缅甸问题特使，标志着美国对缅甸接触机制化。9月，美国邀请赴纽约参加联合国大会的缅甸新外长吴温纳貌伦访问国务院。2011年11月，希拉里·克林顿国务卿访问缅甸，表示如果缅方在美国关切的一系列问题上（如停止缅甸与朝鲜的军事合作、释放政治犯、与少数民族和解等）作出回应，奥巴马政府将采取新的举措推进对缅关系。2012年5月，奥巴马总统提名米德伟出任美国驻缅甸大使，缅甸外长吴温纳貌伦也受邀正式访问美国，这标志着美缅外交关系的全面恢复。在提升与缅甸的政治互动的同时，奥巴马政府还逐渐扩大对缅甸的援助，并取消了对缅甸金融和投资领域的制裁，鼓励美国企业到缅甸投资和开展贸易。2012年9月，昂山素季访美并与奥巴马会面，缅甸总统吴登盛赴纽约出席第67届联合国大会，成为46年来首位访美的缅甸最高领导人。11月，奥巴马访问缅甸，成为首位访问缅甸的美国总统，这标志着美缅关系取得了重大进展。此外，美国军方也在考虑开启与缅甸的军事关系，五角大楼邀请缅甸观摩2013年“金色眼镜蛇”亚太多国联合军演，但内容仅限于人道主义救援救灾及军队医疗救助。美军还将对缅甸军队进行“非杀伤性”培训，帮助其推进防务改革，提升其人道主义救援能力。

应该看到，美国对缅甸大打“民主与人权牌”、积极改善美缅关系的背后有着重要的地缘政治利益。缅甸地处南亚次大陆和中南半岛之间，是中国走向印度洋的必经之地，战略位置十分重要。中国是缅甸的近邻，是其最大的贸易伙伴和最大的投资国，对缅甸有着重要的政治和经济影响力，缅甸成为中国走向印度洋的重要通道。而从缅甸西部港口到中国昆明的中缅油气管道的修建，还增加了中国石油和天然气输入的通道，改善了中国能源供应的安全性。美国加紧改善与缅甸的关系，无疑有削弱中国在中南半岛的影响力、牵制中国进入印度洋和制约中国能源供应安全的战略考虑，这符合美国亚太再平衡战略中制衡中国的重要目标。