第三节 美国亚太战略框架的形成

从政策制定的角度看，奥巴马执政伊始，就指示其国家安全团队就美国的全球军事存在和优先任务开展战略评估，这项评估认为，美国力量的投送和聚焦存在不平衡。奥巴马认为，美国在某些地区（如中东）投入过多，而在某些地区（如亚太）投入不足。基于此，奥巴马决定加大对亚太的资源、外交活动和政策的投入。在此背景下，国务卿希拉里·克林顿在2010年初提出了指导美国参与亚洲事务的一系列重要原则：①美国与亚洲的交往应以同盟体系和双边伙伴关系为基础。除了保持和发展与传统盟国的关系外，美国还要加强与其他“关键玩家”的关系，包括印度、中国、印度尼西亚、越南等。②要与本地区国家确立共同的议程。这些议程包括安全上的核不扩散、领土争端和军备竞赛，经济上降低贸易和投资壁垒、增加市场透明度，促进更加平衡、包容和可持续的经济增长模式，政治上保护人权和促进开放社会等。③在地区机制的建设上强调有效性。地区机制不能为了对话而对话，要有具体的行动，要以结果为导向。④促进多边合作的灵活性和创造性。积极推进针对特定问题的非正式安排，如朝核问题六方会谈、美日澳三边战略对话、美日韩三边战略对话等。支持次地区合作机制，如美国-东盟伙伴关系计划、美国-东盟贸易投资框架协议等。⑤确定主要的地区机制，这些机制应包括所有的关键的利益攸关者，如政治上的东亚峰会，经济上的亚太经合组织，安全上的东盟地区论坛等。

尽管奥巴马政府上任伊始就明确了亚太地区的重要性，在执政一年后又提出亚太政策的基本原则，但其亚太战略框架的形成经历了一个过程。奥巴马政府一开始的亚太政策思路是在经济和外交上重视亚太，通过加强与亚太的经济联系扩大美国的出口，重振美国经济，提升美国就业率；通过外交上积极参与亚太事务防止美国被边缘化，影响亚太地区的发展，更好地促进美国在亚太的利益。由于伊拉克和阿富汗问题的牵制，奥巴马政府对亚太的安全关注一开始并不突出。2010年8月美国作战部队撤出伊拉克和2011年6月美国启动从阿富汗撤军进程使奥巴马政府结束两场战争的计划有了眉目，美国开始摆脱中东和中亚的战略牵制。另一方面，2010年亚太地区一系列事态的发展——“天安舰”和延坪岛炮击事件的爆发，南海纷争的激化，中日钓鱼岛争端所引起的外交纠纷等使奥巴马政府找到了“重返亚太”的新的切入点，美国亚太战略向地区安全倾斜，政治、经济、安全多管齐下。到2011年秋，美国利用举办亚太经合组织领导人会议和奥巴马首次参加东亚峰会这两个重要外交事件，将美国的亚太战略框架公之于世，这就是建立一个更富有活力和更持久的跨太平洋体系，塑造一个更加成熟的安全和经济架构。

在奥巴马政府看来，这样一个安全和经济架构应该充分体现美国地区安全和经济政策所蕴含的基本原则。安全上，确保自由和开放的商业活动，以和平方式解决争端，公正的国际秩序，该秩序强调国家的权利和义务、忠于法制以及所有国家畅通无阻地进入天空、太空和海洋这些“全球公共领域”（global commons）。经济上，一个以规则为基础的，开放、自由、透明和公平的经济秩序，亚太地区的经济合作与一体化，平衡、包容和环境可持续的经济增长，高标准、基础广泛的自由贸易协定。在这一系列的安全与经济原则中，“全球公共领域”的概念值得注意，这一概念最早出现在2005年美国国防部公布的《国防战略报告》中，该报告将太空、国际水域、天空和网络空间界定为具有重要战略意义的“全球公共领域”，强调“美国在这些全球公共领域的行动能力十分重要，可以保障美国从稳固的行动基地向世界任何地方投射力量”。奥巴马政府在2010年发布的《四年防务评估报告》沿用了“全球公共领域”概念，并指出其所面临的广泛威胁：“一系列近期的趋势凸显了对全球公共领域稳定的不断上升的挑战，从来自国外的网络空间攻击到国内的网络入侵，到越来越多的海盗活动，到反卫星武器试验和利用太空的国家的增多，到一些国家投入资源以打造旨在威胁我们主要的力量投掷手段——我们的基地、我们的海洋和太空资产，及其支持网络的系统”。鉴于中国军事能力的发展使其有潜力挑战和制约美国长期以来视为理所当然的干预和主导地区安全事务的能力，奥巴马政府突出“全球公共领域”的概念，强调所有国家有不受干扰地进入全球公共领域的权利，此举旨在确立美国的话语优势，推动建立美国主导下的“全球公共领域”的“交通规则”。此外，“高标准、基础广泛”的自由贸易协定，也就是奥巴马政府积极推动的跨太平洋伙伴关系协定（TPP），它要体现美国在劳工权利、环境保护、知识产权保护等方面的要求，并作为未来亚太经合组织要推进的亚太自由贸易区的模板。

在继承过去的美国亚太战略传统，同时又根据亚太地区经济快速发展、大国迅猛崛起和东亚合作蓬勃开展等新形势加以调整的基础上，奥巴马政府形成了基于以下内容的亚太战略框架：首先，深化和更新同盟关系；其次，拓展与越来越重要的地区伙伴如印度、印度尼西亚、越南、新加坡等国的接触；第三，与中国发展可预测、稳定、全面的关系；第四，参与和培育地区多边架构；第五，奉行自信而积极的贸易和经济政策；第六，打造更广范围的军事存在；第七，打民主与人权牌。由此可见，奥巴马政府的亚太战略具有丰富的内容，正如其国家安全事务顾问汤姆·多尼隆（Tom Donilon）所称的，“我们在奉行一项持久和多维度的战略”。这些内容广泛、手段多样的政策工具相辅相成，共同服务于美国亚太战略的总体目标：振兴美国经济，牵制东亚合作；制衡力量和影响力快速上升的中国，应对多种安全挑战；保持美国对地区事务的参与和领导，防止美国影响力下降和被边缘化。