第二节 研究意义

一 突出社会风险的环境面向

先对“风险” “社会风险”和“风险社会”几个概念略做说明。

从吉登斯对于风险的阐述中，我们可以总结出“风险”的特征和发展趋势。

第一，风险是近代社会的产物。16和17世纪，西方航海家在全世界航海时创造了这个概念，用来指航行到某个可能有危险或者触礁的海域。后来，风险转向了时间维度，用来指某个决策或行动可能带来的结果。在传统社会中，与风险相对应的概念是“运气”“命运”“上帝的意志”或“巫术”等。这些风险被人们看成是不可抗拒的、先定的。它们与包含“可能性”和“不确定性”的风险概念相悖，因此，传统社会不需要“风险”概念。

第二，风险越来越来自人类自身而不是外部世界。吉登斯将“风险”分为两类：一是“外部风险”（external risk），即来自外部，由传统和自然的不变性所带来的风险，如糟糕的收成导致的饥荒以及瘟疫、自然灾害等；二是“被制造出来的风险”（manufactured risk），即由人类发明的科学知识所造成的风险，这种风险既涉及宏观层面的大灾难，如核泄漏、全球变暖、环境危机、全球经济崩溃等，也涉及个体层面的威胁，如食品与药品安全、婚姻解体等。自工业社会以来，“外部风险”的主导地位逐渐为“被制造出来的风险”所取代。现在，自然已经终结，因为物质环境没有哪个方面不受人类的干扰，即使是“外部风险”，如河流泛滥、气候变化等，也夹带着人类活动的诱因。

第三，伴随着风险重心的转移，风险越来越变得不可计算。我们完全不知道“被制造出来的风险”的大小和程度。谁能说清楚切尔诺贝利核电站事故的长期后果？谁能知道英国的疯牛病在将来会对人类的健康产生什么样的影响？由于“被制造出来的风险”会产生许多意外的后果，人们对将来的控制和规范变得越来越困难。

“社会风险”属于“风险”的一种类型，它与“自然风险”相对。“社会风险”与“被制造出来的风险”并不完全相同。后者在吉登斯的定义中只是指人类知识的不断发展对世界产生了影响之后所带来的风险，“社会风险”的范畴与之虽有交叠，但并不完全重合，比如，统治者的专断或错误决策、各级官员的胡作非为极有可能激起民变从而造成社会动荡，这种结果并没有涉及知识的发展，但也属于“社会风险”。

国内学者在两个层面上理解“社会风险”概念。一是广义的社会风险，指所有由社会原因造成的风险或者可能带来灾难性社会后果、威胁社会稳定的事件。整个社会大系统内部由政治、经济、文化等子系统构成，任何一个领域内的风险都会波及整个社会，造成社会动荡。二是狭义的社会风险，它与政治风险和经济风险相对，指所得分配不均、发生天灾、政府施政对抗、结社群斗、失业人口增加造成社会不安、宗教纠纷、社会各阶级对立、社会发生内争等因素引起的风险；政治风险是一个国家可能与另一个国家发生战争或因外敌入侵、内战、恐怖事件而造成动乱、意识形态分歧、经济利益冲突、地区性冲突以及党派斗争等因素造成的风险；经济风险则是经济萎缩、罢工、失业率增加、生产成本大幅上升、出口收入剧减、出口竞争能力低落、外销价格大幅滑落、粮食与能源进口大幅上升、外汇枯竭、货币大幅贬值等因素造成的风险。

“风险社会”是乌尔里希·贝克提出的概念。按照贝克的说法，“风险社会”是指现代性发展到自反阶段的社会。我们当前的社会正处于从传统（工业）现代性向自反现代性的转型过程中，“风险社会”作为一种社会状态目前还没有完全成为现实，仅仅是露出了一些端倪。这样一来，我们只能先对不断涌现的“社会风险”进行研究，而后才能延伸到社会风险结构研究，即社会风险之间的互动关系研究，进而评估社会的结构性风险系统对于整个社会的影响。换言之，“社会风险”应该是“风险社会”理论的初始研究对象。只有将“社会风险”和“风险社会”看成是不同的社会发展阶段，看到“风险”的动态变化特征，才能理解为什么很多学者对“风险”的特征界定不一样，如宋林飞对“风险”的理解的三个要点之一是“可测定的不确定性”,而在吉登斯和贝克那里，“风险”则具有“不可计算性”。吉登斯从现代性的四个制度性维度将风险划分为极权的增长、生态破坏和灾难、经济增长机制的崩溃、核冲突和大规模战争，这里的风险也是指“风险社会”中带有全球性特征的风险。

国内学术界对于中国“社会风险”成因的归纳大多依据社会转型视角，在此列举几例。

（1）童星在20世纪90年代中叶指出，发展市场经济必将带来三大风险：一是人事风险。市场经济要求砸掉企业职工的“铁饭碗”、撤除干部的“铁交椅”、取消大中专学生的“包分配”、改革部队军官转业和士兵退伍的“包安置”。如果处置不当，这四类人员必将影响社会稳定。二是通货风险。启动市场经济之后，在很长时间内会出现物价上涨、通货膨胀。三是政治风险。市场原则向精神领域乃至政治领域延伸，从而威胁精神文明建设并导致政治腐败。此外，随着市场经济的发展，国家政权机构对社会经济活动的控制力会降低，无法保证市场经济的社会主义性质。在后来的著作中，童星将社会风险的根源进一步延伸至中国社会转型所带来的一些重大问题，如政府行为市场化与企业化、国家机器的钝化、金融体制与国企改革、突发性经济危机、失业、贫富两极分化等，并且从社会结构转型层面具体分析了三种风险来源，即来自社会冲突的风险、来自社会失范的风险和来自社会分层的风险。

（2）李路路侧重于现代化和体制转型所导致的社会控制的削弱。从社会控制的角度看，体制转型带来的四种变化相当重要：一是单位制的弱化甚至解体以及利益多元化；二是市场化，因为它意味着国家直接控制的资源大大减少和命令式控制手段的失效；三是非集中化，即国家动员和调动资源的权力向下分散和转移到各级政府手中；四是各种社会资源（包括人力资源）的大规模流动。要防控以上四种变化所蕴含的社会风险，必须重建社会控制系统，如重建一套共享的价值观体系、形成弹性社会结构、重建组织体系、加强法治与沟通等。

（3）孙立平、李强强调社会结构的“断裂”或“紧张”。孙立平认为，20世纪90年代以来，中国社会结构呈现断裂趋势，表现在：第一，城乡断裂，户籍制度的限制使农业人口的下降速度非常缓慢，农民收入越来越低。农民以农民工的身份进入城市后带来另一种形式的断裂，即不能进入城市主流劳动力市场，不能享受城市居民的社会福利和社会保障。第二，城市下层越来越被甩到社会结构之外。体制改革和社会变迁使下岗职工无法回到稳定的就业体制和社会主导产业，单位制的解体又使他们失去了原先的社会福利和保障。第三，城市最先进的部分加入了世界市场的循环系统，与其他社会部分越来越失去了联系。李强以测量社会地位的国际社会经济地位指数（ISEI）对第五次全国人口普查资料进行分析，发现中国的社会结构呈现“倒丁字形”，比金字塔结构还要差。由于社会下层所占比例过于庞大，而且与其他群体之间属于一种两极式连接方式，因此整个社会处于一种“结构紧张”状态。社会结构“断裂”或“紧张”的社会蕴含着极高的社会风险。

上述归因中，对于社会风险的环境面向或者顺带提及，或者干脆撇在一边。造成这种状况的一种可能是，环境污染本身就是社会转型所带来的结果，因此“社会转型说”已将其涵盖。另一种可能是，环境社会风险只是众多社会风险中微不足道的一部分，目前尚不足以引起较大规模的社会动荡。纯粹的自然环境因素对社会造成的打击，如地震、海啸、飓风等带来的灾难，虽然也会带来暂时的社会混乱，但不被人们看成是社会风险，而被看成是不得不承受的命运的惩罚。如果没有人为因素的介入，如政府对灾民迟迟没有救援、赈灾款被侵吞等，社会动乱也仅限于灾难本身，不会进一步扩大。因此，如果是环境因素诱发了社会风险，在环境因素的背后依然是人为因素，其中的逻辑是：人为因素—环境问题—社会风险。由此我们看到，环境问题只是原因与结果之间的中间环节，这也是学者们在对社会风险进行终极归因时忽略环境面向的可能原因。

尽管如此，笔者认为，环境污染所引发的社会风险因具有以下特征而不容忽视。

首先，从冲突的规模看，由于污染会牵连企业周边众多人口，因此，冲突具有集体性质，动辄数百上千人，有些地区甚至卷入人数逾万，如2005年4月浙江东阳市画水镇的环境冲突中，积聚的村民达两三万人，稍后发生的浙江新昌环境冲突中，与工厂直接冲突的村民加上从四面八方涌来的围观群众也有1万人左右。这些事件虽多已平息，但在局部范围内引发社会震荡，产生了社会风险。

其次，从冲突的类型上看，环境冲突中往往夹带大量的情感因素，因而容易演变为冲突强度和烈度更大的非现实性冲突。现实性冲突和非现实性冲突是科塞的划分，前者涉及具体目标或利益的实现，而后者则集中于情感的发泄或涉及抽象的价值、信仰与意识形态。环境冲突中的愤怒情感主要来自：①污染项目建设与投产时的违规操作与肆意妄为。本应环评而没有环评或者徒具形式；本应举行公众听证却对公众欺骗、隐瞒或通过各种方式操弄民意；本应依法征地补偿却任意克扣、拖延甚至侵吞补偿款；本应合理安置污染企业周边民众却迟迟不做安排；等等。这些做法往往使污染受害者产生被愚弄、被忽视和不公正的感受并因此产生怨恨。②污染企业为了利益故意隐瞒污染真相或推卸污染责任，置受害者的赔偿要求、健康和生命安全于不顾，给受害者“钱竟然比命还重要”“店大欺客”的感觉并因此积累大量怨气。③地方政府作为污染企业的引进者和保护者对民众的环境上访置若罔闻甚至阻挠、弹压，容易导致怨恨情绪的加剧和升级。环境污染由于牵扯到身体健康与生命安全，再加上企业与地方政府的不恰当处置方式，导致环境冲突往往超出具体的利益补偿范围，出现污染者与受害者之间你死我活的争斗，如N村铅中毒事件中，村民的态度非常坚决：“要么村民搬迁，要么企业搬迁。”双方不能共存于同一空间。

再次，从冲突数量上看，20世纪90年代中叶以来，我国环境纠纷和环境集体行动越来越多。张玉林对全国及苏、浙、粤三省环境信访状况所做的统计以及童志锋对1995年以来我国环境上访所做的统计大体上可以说明这个事实。根据专家预测，2020年之后，中国可能出现大规模产业结构调整。那时工业、原材料、制造业产能趋近顶峰，不可能再大幅增长，更多的投资会逐渐转向服务业。到2035年前后，第三产业的比重将达到55%～64%。因此，2020年极有可能是中国环境污染的“拐点”。这就意味着目前环境污染的格局还将延续甚至进一步加剧，因环境污染而引发的社会冲突在一定时期内也会频繁出现并且对社会稳定构成严峻挑战。

随着人类活动的加剧，环境问题所引发的社会风险有朝风险社会演化的趋势。美国学者邓拉普和卡顿（R. E. Dunlap and W. R. Catton）曾提出过一个“竞争性环境功能模型”，认为环境对于人类而言有三种功能，即提供居住空间、提供生存资源、提供废物储存场所（如图1-2所示）。环境破坏的根源在于人类对这三种功能的过度使用以及三种功能之间的冲突，比如，提供居住空间功能的过度使用会导致过度拥挤、堵塞和其他物种生存环境的破坏；提供生存资源功能的过度使用会导致耕地、空气、水源、森林、矿物等资源的短缺；提供废物储存场所功能的过度使用会导致废物淤积超过生态系统自身的吸纳能力，从而造成生态系统的紊乱并且对人类健康造成伤害。三种功能会彼此竞争，如城市的扩张（第一种功能）导致可耕地的减少（损害第二种功能）；盲目扩大耕地面积（如西欧11～13世纪的拓殖运动，第二种功能）可能带来生活空间的破坏（损害第一种功能，如14世纪西欧大范围流行黑死病）；建设一个垃圾填埋场（第三种功能）会破坏这个地区的土地，使它不能生产粮食（损害第二种功能）；废物过多排放会影响周围居民的正常生活（损害第一种功能）、污染地下水（损害第二种功能）。因此，任何一种功能过度使用都可能导致其他功能不能正常发挥作用。

近些年来，环境的三种功能的冲突增加，并且已经超过了全球环境承载力；另外，某些区域生态系统层次的环境功能冲突已经对全球环境产生了影响。也许，这就是风险社会来临在环境层面上的根本原因。

二 推进环境污染与环境冲突事件的治理

自20世纪70年代中央政府开始重视环境保护以来，我国环境污染的治理一直维持政府主导型格局。政府在这方面投入很多，但收效并不明显，典型例证是淮河治污。1994年国务院在蚌埠召开环境保护会议，淮河流域治污开始启动。1995年，国务院颁布《淮河流域水污染防治暂行条例》，明确了淮河流域水污染防治的两个目标：①1997年实现全流域工业污染源达标排放；②2000年流域各水体水质变清。为了实现治污目标，中央直接领导“零点行动”,国务院安排了3亿元特定贷款，用于削减COD排放，国家环保总局还在大厅内挂倒计时牌，在全局抽调干部专家组成4个督察组，分赴豫皖苏鲁四省检查督促。中央政府如此重视污染治理，可结果如何呢？2004年，淮河水利委员会透露，4月，淮河水质污染进一步加重，省界河段五类和超五类水比例达到58.1%，水质达标率已经不足四成。从1994年启动到2004年的污染险情，10年治污竟然又“回到 ‘原点’”。这让人怀疑政府主导型的环境保护到底能起多大作用。环境社会学者洪大用提出，“如果说中国政府主导型的环境保护取得了什么实质性成效的话，那就是它扩大了公众对于环境问题的认知。”

政府主导型的环境保护有两个固有缺陷。

在宏观层面上，政府同时承担了两个相互矛盾的任务，一是经济发展，二是环境保护，在实际操作过程中往往顾此失彼。尤其是在目前的“政经一体化”格局下，地方政府和企业集团更可能为了利益而牺牲环境。在环境灾难发生的情况下，对受害者的疾苦充耳不闻，不去及时采取成功的补救措施。

在微观层面上，政府在治污过程中难以掌握足够的信息，并且无法实现帕累托最优。这里所涉及的信息主要指生态环境信息和排污企业的大量信息，包括企业的工艺流程、污染源的产生、污染排放的种类和数量等。一方面，政府没有足够的精力搜寻足够的信息，以制定合理的行动标准；另一方面，政府制定出这些标准之后，现实状况又发生了变化，标准滞后。我们可以以排污许可证的发放为例来说明帕累托最优的丧失：从治污成本角度考虑，优良方案应是，将排污许可更多分配给排污成本低廉的厂商，这样可节约总排污成本。

如图1-3所示，这里假设只有两家厂商a和b, Qa Qb为总污染水平。假定在a和b两个厂商之间分配排污许可。由于a厂的排污边际成本小于b厂，因此理应分配更多的排污量，即QaQ2, b厂的排污量是QbQ2，此时总排污成本最低，即图形FCGQbQa的面积，因此Q2为排污最佳分配点。然而现实中政府由于信息不明朗、官僚主义作风等原因而任意分配，或者企业与政府之间不同的讨价还价能力，再加上托关系找后门之类的情况，排污分配点可能是在Q1，总排污成本变成图形FEDGQbQa的面积，这样便增加了三角形CDE的面积，这个面积就是多出来的排污成本。

中央政府完全知道仅仅由政府来推进环保事业具有很大的缺陷，因此，从20世纪80年代中期以来，政府在环境管理方面开始从直接管制向间接管制方向发展，通过环境政策和法律法规的制定逐步引入市场机制和公共参与机制。1985年，我国开始实行排污许可证交易制度试点；90年代中期，开始实行环境标志和ISO14000系列环境管理体系标准；2002年以来，国家相继出台《环境影响评价法》《环境影响评价公众参与暂行办法》和《环境信息公开办法（试行）》。

尽管市场与社会的力量受到了一定程度重视，但政府主导的格局并没有被打破。以秦淮河治理为例，1950～2005年，秦淮河前后经历了五次较大规模的治理。其中，2002年前的四次治理中，政府一直是唯一的行为主体，在第四次治理过程中嵌入了开发秦淮河风光带、发展旅游业和带动第三产业发展的市场因素。从2002年起，政府唱“独角戏”的状况发生了变化，例如，第五次治理所需的30亿元资金，有相当一部分是通过融资方式获得的，这使得一部分企业及其他社会组织和人士能够以“融资”方式参与秦淮河治理。

目前，污染治理的政府主导地位只是在松动而并没有被取代。在推进治理主体多元化的过程中还有很多问题需要解决。比如，很多污染企业与村民相距很近，达不到国家环保法律或者环评报告书中规定的环保距离，这种状况反映了环境影响评价落实不到位。为什么会这样？在很多地区，村民基本上不知道企业生产会造成何种污染，污染对他们的健康会带来何种损害，比如广东河源市紫金县村民是在知道了浙江德清血铅事件之后才去医院做检查，苏北N村村民在事发之前压根就没想到会有“铅中毒”这种事情，这些情况反映了我国现阶段环境信息公开不足。为什么2007年我国已经颁布了《环境信息公开办法（试行）》，很多地区却得不到执行？如何才能使政府决策咨询和公众听证不是仅仅流于形式？

在环境冲突事件的解决方面，目前的体制和机制都有问题。污染事件发生之后，受害者都希望去找手里握有权力、能够解决问题的部门或组织。如果政府握有实权，并且确实能解决问题，民众就去找政府；如果司法部门握有实权，能够很快平息事端，民众就去找法院。20世纪90年代以来环境信访和上访的数量激增说明政府把处理环境纠纷的主要权力抓在手里，所以民众都希望政府来解决问题，这种状况蕴含着极大的危险性，表现在以下几个方面。

第一，信访制度所承载的需要解决的问题的数量与其实际解决问题的能力之间存在巨大差距，或者按照蔡禾等人的话说是“不断增长的行政诉求与有限的行政调节能力”之间必然存在紧张，这种矛盾导致信访的效率非常低下。根据一份广受引用并由政府出资支持的全国性调查报告，只有0.2%的信访获得了成功解决。既然受民众“偏好”的体制内路径无法解决问题，环境信访的数量激增即意味着大量的体制外行为的产生。在上文列举的铅中毒事件中，村民与企业之间的暴力冲突屡见不鲜。

第二，地方政府往往是污染企业的强大政治支柱，因此，环境信访在地区层面上获得解决的可能性不大。很多地方政府都参与制造反面证据，甚至对信访和上访者进行弹压，结果导致基层民众失去对地方政府的信任和认同，地方治理面临危机。

第三，对地方政府的失信导致直接向中央越级上访的剧增，使各种问题和矛盾焦点向中央聚集。于建嵘提供了这样一组对比数字：2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升了46%，省、地、县直属部门增幅较小，有的还是负增长。这些数字表明，信访者对中央政府尚怀有一定的希望，对地方政府则失去了认同。托克维尔对法国大革命的研究表明，中央政府对社会事务包揽过多，容易形成民众对中央权威的迷恋心态。在中央权威与个体之间没有自由的空间，只有一望无垠的旷野时，一旦发生动荡，民众会直接将中央政府作为冲击对象。这样的社会具有极高的社会风险。

很多污染事件都出现了以下情况：受害者先与企业交涉；交涉不成便到政府上访，但政府没有采取措施；受害者诉诸媒体；媒体曝光、群体性事件爆发之后政府才重视治理。这种状况反映了地方政府突发事件应急管理机制存在较大缺陷。那么，这种缺陷表现在哪里？如何解决？

上述内容表明，中国政府目前对于环境污染以及因污染而导致的环境冲突的治理方式有很多问题。通过对具体个案的不断解读，不仅可以揭示环境污染与冲突的形成与内在演化机制，而且可以暴露出政府在解决和治理过程中存在的诸多问题，在此基础上可以寻找到有效的对策。