一 争取列强承认

日本虽然主导了列强对中华民国的延迟承认，但在清帝逊位前日本并未就承认问题提出预案。在英、俄等国的建议下，日本才开始认真关注承认问题，并先后提出两次倡议书，这两次倡议书成为影响承认中华民国问题的主要外交文件。临时政府外交部曾专门就承认问题进行探讨，并从法理层面指出，中华民国的成立本不需列强的承认，只是在临时政府需要取得外援的情形下，获得承认可以取得更好的国际地位。面对承认问题的困难局面，外交部条约问题研究会并不主张中国过分主动寻求承认，而这一点正与伍廷芳所提出的“成立在我，承认在人”的观点相吻合。美国虽然并非第一个承认中华民国的国家，但其决定承认民国政府的政策影响深远。

1．承认问题的缘起：湖北军政府交战团体身份的外交确认

武昌起义后，湖北军政府对内发表了系列通告，昭示新政府的成立。在发布对内政策的同时，军政府非常关注对外交涉。1911年10月12日，军政府照会各国驻汉口领事，表示承认所有清政府与各国所缔结之条约、牵涉之赔款与外债，各国在华权利及外人在华财产一体保护，但同时表示，如有帮助清政府者，概以敌人视之。该照会明确表示了革命党人对晚清外交遗产的继承态度，以及准备采取的外交原则。姑不论其反帝精神如何，正如学界所认识的那样，这样的声明其实是同盟会既定政策的运用，并无特别创新之处，但在当时的环境下是正确的选择。军政府的对外方针是中华民国外交政策的源头，决定了南京临时政府及北京政府的外交基调，在如何对待列强问题上，民国政府没有跳出同盟会和湖北军政府所发表的对外声明的框架。

研读军政府照会，可以发现，该照会是理解承认问题的一个非常重要的文件。除对外宣示自身的外交方针外，军政府的照会还具有另外一层含义，即要求列强的承认。在照会中，军政府强调主权国家所必备的三要素自身都已具备，“在昔各友邦未遽认我为与国者，以惟有人民主权而无土地故耳。今取得四川属之土地，国家之三要于是乎备矣”，行文至此，照会并未明确提出要求承认，转而提出国民军对外行动的七点方针。细研照会，其行文中存在这样一种逻辑：如各国遵守照会所宣称的七点对外宣言，采中立态度，即表示默认军政府已经具备主权国家的三要素，亦即承认军政府为交战团体。有研究明确指出，军政府的照会具有明显的策略意义，“其目的在于打消列强对革命党人的担心，争取列强的同情”，“消极目标为避免列强对中国革命的干涉，积极目标则为促成列强对中国革命的承认”。

历史的进程亦证明了此点。军政府在发表对外照会后紧接下来的举动具有不同寻常的意义：明确要求各国承认军政府为交战团体。“交战团体”是一个近代国际法上的概念，并不为晚清普通中国人所熟知，但进入20世纪后，翻译和编辑国外国际法著作方面出现了大量成果，那时的知识精英对国际法已经不再陌生，关键在于如何结合中国的国情运用国际法。20世纪初期的中国国际法学著作如是定义“交战团体”：“一国中之叛乱者，谋颠覆其政府而有强大之势力，或一国之殖民地有独立企图之政治的团体也，亦曰反乱团体。”既然是一国内部事务，别国本无由干涉，“胡为而有交战团体承认之事耶”？根本原因在于叛乱团体已经发展到相当规模，如损及第三国利益，母国已不可能处罚，出于这种利害关系，第三国只有承认其交战团体的身份，以国际法条款约束交战团体，以求达到保护本国利益的目的。但是并非所有的叛乱团体均可承认为交战团体，1900年的万国国际法学会就此问题通过了第八条决议，详细规定何种情形下不得承认为交战团体：第一，虽占领国家领土之一部，而与国家有别，不能保一定领土之存在时；第二，其占领土上非有主权之外观及未备正当政府之元素时；第三，非有军事的组织，非有规律之军队，且不从战时法及战时惯习法或宣战不用己名时。以当时的国际法通行标准衡量，军政府具备了交战团体的资格。

军政府要求各国承认自身作为交战团体的身份，从更深远的层面而言，代表了中国外交近代化的程度，这种依国际法而进行的外交交涉，暂不论其结果如何，都是近代中国外交的一种进步。10月17日，驻汉口各国领事回复军政府，承认“中国政府与中国国民军互起战争”，表示“领事等自应严守中立”。美国在此之前已经宣布中立。英国等国的中立照会中外双方有不同的解释。军政府认为，英国等宣布中立，不干涉革命，是对革命军交战团体身份的承认，此举无疑为革命军外交上的一大胜利，“我军政府与清政府交战，承蒙贵领事一秉至公，承认为交战团体，并宣布中立，殊深感佩”。驻汉口各国领事不认同革命军的解释，朱尔典在致英国外交大臣葛雷的电报中指出，“至其自谓各国领事已认彼军为交战团体，据本大臣所闻，则实无其事”。英国驻汉口领事戈飞（Herbert Go-ffe）的言语亦可印证朱尔典所言不虚，“且据各领事所闻，革军都督因吾等无论如何，迭次不予承认，颇为厌恶”。

英国等国驻汉口领事是否承认军政府为交战团体似乎成为一桩悬案，问题关键在于，如何评价英国等宣布中立的性质。考诸军政府与列强驻汉领事之间往来照会的事实，可以确认，军政府显然有意通过照会获得列强对其交战团体身份的确认，列强虽然对照会予以回复，并先后表示中立，但并未明确承认革命军为交战团体。军政府发表七点宣言，并将战时管禁物品清单照会驻汉口各国领事后，各国领事无法置之不理。如果不予回复，各国在革命军控制区域内的利益将受到威胁，但如果回复，意味着与军政府发生正式的公文来往，默示承认军政府的倾向。10月21日，英国驻汉口总领事戈飞致电朱尔典，指出各国领事迫于情势，“遂决定由领袖领事代各领事答复，声明该两文业已收到”。这里的“迫于情势”，据戈飞的解释就是“革军首领之地位，建设日益巩固，益难置之不理”。在10月28日的驻华各国公使会议上，对于驻汉领事为维护租界治安而与革命军的正式交往，公使会议也予以了承认。11月8日，朱尔典在致外交部葛雷的电文中说明了当时驻汉领事的矛盾心态：“明知不便承认革军政府，然实不能不与之公文往来。”

英国等默认驻汉领事与军政府的交往，并未对军政府的照会提出有针对性的否定声明，这些举措虽然不能等同于正式承认军政府，但隐约已经有了暗示承认的意思。笔者认为，英国等国的态度主要是基于三点原因：第一，革命进展迅速，在各国尚未来得及做出反应时，军政府已经有了自立的基础，不但控制了相当的地域，而且拥有了稳固的军事力量，这些已经构成了作为一个交战团体的基本要素；第二，革命军处处照顾了各国在华的利益，可谓“举动文明”，地方秩序良好，并无排外性质，这些举动无疑赢得了列强暂时观望的态度；第三，清政府仍然是名义上的全国性合法政府，在形势并未完全明朗以前如果贸然承认军政府为交战团体，必然会引起清政府的抗议，并最终损及他们的在华利益。

此时军政府曾对外宣称所建立的政权为“中华共和国”，并致电各国请求承认，“中华以革命之艰辛，重产为新国，因得推展其睦谊及福利于寰球，敬敢布告吾文明诸友邦，承认吾中华为共和国”，伍廷芳在电文中特意强调新政府的共和性质，“吾民之所好者，为共和政体，故其所择者，亦共和政体”。

现有研究认为，列强对辛亥革命的态度可以分为两个时期来观察。武昌革命爆发前，革命党人主要与英、日、法三国接触，三国态度无友善不友善可言，大体上是一种互相利用的关系；武昌革命爆发后，列强或主干涉，或主中立。革命政府起初要求列强中立，继求世界各国的承认。本文赞同上述观点。鉴于当时复杂的国内外形势，笔者建议进一步把列强对辛亥革命的态度与对承认问题的态度相区分。当然，二者之间的关联亦相当微妙，各国之间有区别，一国亦会因时间不同而态度有变化。

学界曾经认为，列强的中立都是假中立，如果透过列强偏袒袁世凯的个别事件来看，上述看法不无道理。新近的研究观点认为，“尽管列强都曾宣布或表示过中立，但动机各不相同，表现也不一致，有的在某阶段确实中立，而在另一阶段则偏离中立；有的在某地区实行中立，而在另一地区则不愿中立”，如果以一种纯粹的标准来要求，那么列强的中立的确值得怀疑。但抛开一些先入为主的看法，列强的中立宣言对军政府的支持是客观存在的。在当时国际关系的理论中，这种中立是出于对军政府可能成为全国性政权的一种乐观估计，具有国际法上的积极意义。

2．过渡时期的承认问题

就中华民国的承认问题而言，武昌起义后列强的中立及对革命军交战团体身份的默认是一个序曲，实质性的进展尚未开始。这是因为，清政府仍属中国的合法政府，加上军政府的根基未牢，各国尚可以国际通行惯例在承认问题上采取拖延和观望态度。但随着革命的顺利进行，尤其是南京临时政府的成立以及随后的清帝逊位，承认问题走上了前台，临时政府逐渐具备获得各国承认的各种要素。各国意识到，承认问题已经无可逃避。检验列强各自外交政策的时机来临，受各种利益驱使的承认交涉大体反映了各国对华政策的真实意向。从中华民国宣告成立到各国承认，依国际法而言，这其中有一个重要的转折点，那就是清帝逊位。民国肇造至清帝逊位属于一个典型的过渡时期。

1912年1月1日，中华民国宣告成立。1月5日，孙中山发表对外宣言，在内容上继承了同盟会七点宣言及湖北军政府对外宣言的主要内容，除承认前清政府所缔结条约及借款外，增加了对满人的保护条款，并许国人以宗教信仰自由。宣言最后，孙中山呼吁“深望吾国得列入公法所认国家团体之内，不徒享有种种之利益与特权，亦且与各国交相提挈”，这是孙中山以中华民国临时大总统身份首次正式要求列强的承认。对外宣言发表后，无论是孙中山还是袁世凯，都在积极试探各国对承认中华民国的态度，因此在争取列强承认问题上，在袁世凯当选为大总统前可分为两条线索。革命力量和袁系政治力量均曾试探列强的承认，袁主政民国后，承认问题就成为袁系政治力量的外交目标；在袁主政民国前，两方各自的对外活动及交涉并无协调。

1月19日，王宠惠代表南京临时政府致电英国外务大臣葛雷，希望英国在清帝退位后即承认中华民国，但英国并未回复该照会。葛雷在致英国驻日大使电文中，表明了英国的态度，“本大臣接获南京共和政府外交部长来电，言及成立共和政府、推举孙逸仙为大总统及承认共和国等问题。对此，本大臣拟不给予任何回答”。袁系政治力量同样关注承认问题。1月11日，梁士诒秘访朱尔典，探询英国对将要设立的临时政府的态度，朱尔典称“如此重大问题，本使并不处于发表意见之地位”，婉言拒绝承认袁世凯将要掌控的临时政府。英国政府在承认问题上采取了一视同仁的态度，不论是袁世凯，还是孙中山，均未获得实质性进展。同日，孙中山致电法国，委派张亦舟为南京临时政府驻法代表。外交总长王宠惠亦致电法国外长，要求承认民国政府。法国未予答复。

1912年1月16日，英国驻日大使往访日本外务省次官石井菊次郎，就清帝逊位后的国体及承认问题展开接触。英国驻日大使告诉石井，英国政府对南京政府外交部长要求的推举孙逸仙为大总统及承认共和国问题，没有表态。英国驻日大使认为，在承认问题上，日本将与英国保持一致，“一旦共和政府宣告成立，而各国政府又迫于承认之际，日本国政府当不致有与我国政府分离而单独采取特殊态度之意向”。

日本在列强拖延承认问题上扮演了主要角色，此结论现在看来仍是恰当的。日本阻止列强承认中华民国并力图扮演领导角色，现有档案已经充分说明此点。但细研史料可以发现，在清帝逊位前，日本并未就承认问题提出预案，甚至都没有认真考虑过该问题，反而是英、俄等相继以此问题探询日本的态度。早在袁世凯当选大总统前，日俄两国已经就如何划分两国在华利益问题展开密谈。1月24日，日本驻俄大使本野一郎会晤俄国外务大臣，商讨南北满洲分界线及划分在内蒙古势力范围问题，俄国建议“日、俄两国在划分内蒙古势力范围时，如能在两国势力范围中间设定一中立地带，较为适宜”，日本则建议“设立中立地带，不免稍有怀疑。但贵国政府若作为对案提出，本使可立即报请本国政府充分考虑”。此时，俄国提出承认中华民国问题，让日本考虑。俄国外务大臣已经意识到共和政府将于近期内成立，“共和政府一旦成立，必然要求各国政府予以承认”，“届时日、俄两国可否作为承认新政府之交换条件而进一步要求巩固两国在满洲之权利？”本野建议日本政府断然采取措施。日本政府得悉俄国的建议后，回复本野：“关于俄国外务大臣所谈承认清国共和政府问题，因事关重大，帝国政府正在考虑中。”此时日本已经初步表达了所谓的各国协调一致原则，“迄今为止，各国政府均以维持国际协调为原则，故对新政府宣告承认时，势必亦将采取协同步调”，正是基于此种立场，日本建议日俄两国与他国保持同一步调。

就国际法而言，清帝逊位以前列强不承认中华民国，并非仅仅是对中华民国的要挟，在当时的国际关系实践中亦有例可循。一般认为，不适时地和过急地承认交战团体为一个新国家，不仅是对母国尊严的冒犯，而且是一种国际不法行为。1903年，当巴拿马脱离哥伦比亚时，美国立即承认其为独立国家，一般认为，美国的行为构成了干涉。就清帝逊位前的中国国内政治形势而言，革命党人虽然在南京建立了临时政府，并选举孙中山为临时大总统，但在国际上合法代表中国的仍是清政府。清政府仍然拥有相当的军事实力，袁世凯掌控的北洋新军名义上仍然是清政府的军队，所以在理论上中华民国尚未真正确实地建立起来，而是正朝着这个目标努力。袁世凯要求列强给予其治下的共和政府承认许诺，以及孙中山要求对中华民国的承认，就国际法层面而言，皆因清政府的形式上存在而未能实现。此时列强不予承认，尚有理由，而清帝宣布逊位后列强对承认的种种迟延，性质上已经发生了改变。

1912年2月12日，清帝发布退位诏书，“特率皇帝将统治权公诸全国，定为立宪共和国体……即由袁世凯以全权组织临时共和政府，与民军协商统一办法”。至此，统治中国2000多年的封建帝制退出了历史舞台。2月13日，孙中山辞去临时大总统职务，并向参议院推荐袁世凯为临时大总统，15日，袁世凯全票当选为中华民国临时大总统。退位诏书颁布后的第二日，外务部致电各驻外使臣，“所有出使大臣改称临时外交代表，接续办事”，中国近代外交开始了真正意义上的民国时代。3月11日，民国统一临时政府成立，外交部致电各外交代表，“本日外交部以中华民国统一临时政府已告成立，袁大总统于三月十号举行受任礼，所有满清前与各国缔结各项国际条约，均由中华民国政府担任实行上之效力，凡已结未结及将来开议各项交涉案件，均即由驻在国之临时外交代表继续接办”。

对于承认问题而言，清帝逊位意味着完成了政府更替，中华民国成为在国际法上代表中国的唯一合法政府。此后，日本开始成为在承认问题上有重要影响力的国家，并试图掌握决定权。1912年2月21日，日本提出了一个关于承认问题的备忘录，就承认的条件问题征询各国意见。该备忘录建议各国要求中华民国保证外国人“仍继续保持其在中国所享有之一切权利、特权及豁免权”，其中包括没有条约依据的特权，并建议各国保持共同行动。鉴于日俄两国的共同利益，日本首先试探俄国的态度。内田康哉外务大臣致电驻俄大使本野，认为“鉴于目前形势演变，迫使吾人承认新政府之时期迟早终必到来”，建议“日、俄两国与其他各国同时表示承认”，要求本野征求俄国政府意见。内田于21日致电日本驻英代理大使山座圆次郎，电称“鉴于目前中国之形势演变，迫使吾人承认新政府之时机何时逼来，实难逆料”，在此种情形下，“帝国政府拟首先披陈所见，藉以向各国政府征询意见”，而计划首先征询俄、美、英三国意见，然后再扩展至其他国家。英国得到备忘录的具体时间不详，但应在21日至23日之间，因为24日英国已经发表对备忘录的态度，表示原则上同意，唯细节需要再商讨。美国于23日得到备忘录，27日做出表态：只要日本不故意拖延承认过程，美国原则上同意共同行动原则，并乐意进一步回答任何关于保证条款的其他问题。美国同时提请日本政府注意，中国的条约义务与政府的更替并无直接关联，临时政府自然须承担原政府的义务，美国需要与该政府保持联系，直到该政府最终获得国际承认。

英国原则上同意日本政府备忘录所提办法，只是要求就个别细节另行商讨。日本的备忘录与法国的政策不谋而合，“法国于收到日本照会后，外长保安卡累（即普恩加莱）极表赞同，但谓训令驻北京公使照办之前必须征得俄、英两国同意”。德国亦赞成日本的提议。日本基本上获得了俄、英、法、德、美五国的支持。奥地利没有答复日本，意大利则表示尚未做出最后决定。综合各国的初步反应，原则上，并无对共同承认问题提出异议。美国出于国际法角度的提议可谓最为客观而合乎国际惯例，或许更能给人以思考。在英国的支持下，日本草拟了《关于承认中国新政府的条件细目》，并于3月23日致日本驻英、美、俄、法、德、意各国大使，进一步细化了承认条件。该细目提出后，各国就承认中华民国问题暂时达成了一致。

4月1日，孙中山正式卸任临时大总统职务。5日，临时参议院决议政府迁往北京，中华民国表面上完成了国家统一。承认问题进入一个新阶段。

3．“成立在我，承认在人”：民国政府对承认问题的研究与应对

从武昌起义至中华民国终获承认，在中国国内，围绕承认问题存在着三个阶段三种势力的斗争。武昌起义至民国肇造是为第一阶段；中华民国成立至清帝逊位为第二阶段；清帝逊位至获得承认为第三阶段，此阶段内发生了4月1日孙中山正式卸任临时大总统、临时政府迁往北京等重大政治变动。第一阶段的结束之所以定位于中华民国成立的1912年1月1日，是因为湖北军政府在此前一直要求列强承认其为交战团体，并希望列强中立，而此后则是希望列强承认民国政府的合法性，要求列强承认民国政府即中国政府，这是一个重要的转折。清帝逊位不仅是中国封建帝制结束的标志，也是清政府国际法主体身份丧失的标志，在对外关系上，清政府不再代表中国，南京临时政府要求各国承认的政治形势有了根本性的改观，因此将其定为第二个阶段结束的标志。第二个阶段是一个过渡，虽然清政府已经不复存在，但南京临时政府与袁世凯系政治力量之间仍处于对立状态，中国尚未出现一个全国性的统一政府，一时还无法确定究竟谁在国际上代表中国。清帝逊位、临时政府迁往北京标志着全国性统一政府的出现，民国已经具备获得承认的各种要件。

未把袁世凯当选中华民国临时大总统作为划分标志，最主要的依据是，在此前后承认问题并未发生根本性变化，国内政治形势亦未出现影响承认问题的因素。相关的三种势力分别是湖北军政府及其后继者南京临时政府、袁世凯系政治力量、清政府。在第一阶段，湖北军政府希望被承认为交战团体，而袁系政治力量基本上与清政府站在同一立场。到第二阶段时，临时政府希望获得承认，袁系则试探各国对于由其掌控的共和政府的态度，二者虽存在分歧，但政治目的一致：促使清政府下台。在第三阶段，主要是孙中山等革命派与袁系之间的政治纷争，列强开始具体考虑承认问题，在此阶段袁世凯成为中华民国的领导人，成为承认问题的实际负责人。

晚清覆亡，中华民国成立，就国际法层面而言，其本质是政府继承问题，中国所有的国家权利和义务，由晚清政府转移至中华民国政府。政府继承不同于国家继承，在国际关系实践中更经常的是政府继承问题。“在政府变动的情形下，不论是按正常的宪法方式还是一次政变或革命成功的结果，一般公认，在所有影响国家的国际权利和义务的事务方面，都是新政权代替前政权。”对于通过革命途径建立的新政权，外国必须决定“新国家是否已经真正确实地和永久地建立起来，还是仅仅朝着这个目标努力而尚未成功”。对于袁世凯当选临时大总统后的承认问题，已有研究指出，中国已经完成表面上的统一，“从国际法的角度来说，列强在承认问题上并无文章可做。因为这时的中国并不存在两个独立的政府，而民国政府与清王朝的更替又纯属中国内政，对于独此一家的中国政府并不存在需要列强承认的问题”。

中华民国成立后，发布对外宣言，要求各国承认。对这个宣言及其所列举的种种条件，当时伍廷芳就提出不同见解，“至于通告外国，要求承认。既不必待各国之回章，自不必列于条件”，其列举的理由可谓一语中的：“盖成立在我，承认在人”“今宜先求其在我者”。伍廷芳强调承认问题的关键在于清帝退位后“以筹设统一政府为第一”，“统一政府尚未成立，外人无从承认也”。

历史的进程验证了伍廷芳在承认问题上的远见，但其纯粹基于法理角度的分析，过于强调自身的努力，而忽视了列强在承认问题上的各自考虑。在清帝退位问题上，他建议“宜由袁世凯君与南京临时政府协商，以两方同意组织统一全国之政府。如此，则统一政府成立之后，于内必能统一全国之秩序，于外必能得各国之承认”。伍的观点并非孤立，陈其美、温宗尧、汪精卫等都持同样意见。应该承认，伍廷芳所提出的“成立在我，承认在人”的观点无疑具有相当的合理性，民国政府本不应过分强调各国承认与否，否则易为有关各国所要挟。但该认识低估了各国在承认问题上的实际利益诉求。事实证明，统一政府成立后并未如伍廷芳事前所预计的那样自然获得列强承认。1913年，外交部条约研究会专就承认问题提出报告，分析了承认问题的种种情形。报告从承认的要素、承认的迟速、承认与否的利害、承认之手续及临时政府能否获得承认问题展开探讨。晚清覆亡，民国成立，在事实与法理上属于政府更迭，中国的国际人格并未消失，报告对此有非常清醒的认识：“今之言承认，非指国家而言，乃指政体而言”。

当时的国际法对于承认问题主要考虑两个因素，一是“须旧国停止争端”，二是“须新建国果尔巩固”。民国政府属于政府更迭，第二个因素就属于主要考虑的内容。民国成立以来，国内政治一直未能实现稳定局面，临时政府自南京而北京，临时总统由孙中山而袁世凯，中国的确没有建立起一巩固而确实之政府，但情况自临时政府迁往北京以后已经开始好转。报告认为，当时的民国临时政府“虽曰临时，而国基已固，况国会指日召集，政府对于前清所订之约章，屡次声明接次遵守，是对于承认之要素已觉充足”，然民国政府一直未获承认，对于其背后的原因，报告举国际法学者奥本海的学说为例，认为“纯系各国政策问题，其然岂其然耶”。报告另以葡萄牙政府更迭一事举例，认为虽然葡萄牙王室逃出国外，不赞成国内共和政府并一直与共和政府对抗，但各国仍然承认葡萄牙共和政府。该案例与中华民国情形相比较，显然民国政府自应在承认之列。对于中华民国迟迟未得承认，报告认为该情况并非中国特有，“凡政体变更，布新除旧，应由他国承认，而承认之迟速，则无一定条例”，而其背后的根本，或者说承认缓急的关键“终不出于利益二字之范围”，并非国际法上的问题。条约研究会的该项分析无疑呼应了伍廷芳所提出的“承认在人”的观点，亦属客观之论。

中华民国是否获得各国承认，并不影响中国国家权利，不论是否获得承认，中华民国临时政府均可以行使国家权利，同样亦须承担相应义务。报告感叹“法理每与事实不符”，中华民国可以不要求各国的承认，但国内现实形势却不容许，“承认之后，外款既易筹借，内债亦易举行，否则信用不敷，事多掣肘，此承认与不承认利害之彰明昭著者也”。

报告认为，承认手续并无固定形式，“然就事实上研究之，似不外乎两种，即正式之承认与隐默之承认是也”。此外，承认还有“分认”“合认”的区别，“各国自行承认是谓分认”，“各国开会公同承认或以外交文牍会同声明承认之事，是谓合认”。报告指出，合认一般都有具体要求或附加条件，而这正是中华民国所面临的情形，“现在各国对待中国，往往由外交团进行办理，此次承认之事，难保不萌故智”，建议政府早做准备。日本竭力主张共同承认实即报告所讨论的“合认”问题，而关于承认问题则先后两次提出备忘录，对民国政府提出种种条件限制。

报告分析认为，不论是正式政府，还是临时政府，都属于中国的国内政治，与外交承认并无关系，承认早晚“初不待乎要求”。民国迄今未获承认，各国“一则借口于政府之未巩固，一则取协同进行主义，以为牵制”，关于承认问题“日、俄提议满蒙特权，英国提议西藏特权诸事，吾以引为寒心，宁可再行自出要求，致铸错于九鼎”报告综合所研究的结果，就临时政府能否及应否要求各国之承认提出了建议：虽然临时政府可以要求各国承认，但由于日、俄、英等国提出种种侵犯中国主权的要求，临时政府此时不宜主动要求各国承认，目前要做的是安定国内秩序，令驻外代表与所在国先行联络，促进感情，为承认问题做好铺垫。

报告基于国际法及国际惯例所做的分析，可谓到位。其对于承认问题的透彻分析无疑具有极强的操作性。自民国成立以来，曾有屡次要求各国承认的外交言行，报告显然并不赞同。

4．迁延过久问题与美国的承认

临时政府迁往北京后，中华民国完成了表面上的统一。统一后的北京政府并未停止寻求承认的努力。1912年4月3日，北京政府令驻法外交代表向法国政府要求承认，法国认为中国政府未能达到日本所提出的承认条件，拒绝了中国的要求。美国在承认问题上一直给予国人以希望，也是北京政府寄予厚望的西方国家。5月6日，美国政府电询驻华美使关于承认新政府的意见，时任驻中国公使的嘉乐恒（W. J. Calhoun）主张迅速承认中国政府，以有益于中国内政的安定。现有资料表明，当时美国国内一般舆论支持承认民国政府。是年6月16日，美国各大城镇商会邀请中国驻旧金山领事发表演说，向美国人呼吁承认中华民国，各会“均表决呈请大总统塔厘（即塔夫脱）速行承认”。据欧阳庚副领事汇报，除在旧金山发表演讲外，仍有美国人邀请领事前往美国其他城市演说，请北京政府外交部批准。

1912年6月29日，陆征祥继唐绍仪为内阁总理，值阁揆履新之际，新内阁向英国表达获取承认的意愿，“希望共和国政府能在最近期内得到英国政府之承认”，英国的回答给出了承认的明确条件，“在召开具有代表性之国民会议明确制定宪法，并根据宪法条文顺利选出大总统前，关于承认中国政府问题，英国政府碍难加以考虑”。这是英国政府就承认问题提出的明确要件，这个要件不同于日本政府的第一次备忘录及其细目，具有明显的阶段性标志。

经美国国内热心团体的不断努力，美国舆论界要求承认民国政府的呼声已经实质性影响到了美国国内政治。有感于舆论压力，美国驻日大使告诉内田，“政府如不采取某些措施，国会有可能在闭会之前亲自向政府施加压力，届时政府将陷于十分困难之境地”，表示美国政府必须对承认问题加以考虑。在向日本提出的秘密备忘录中，美国询问日本政府“是否认为中国现政府实质上已具有国际法上迄今为止已被公认之基础，从而准备考虑是否应予正式承认问题？”而日本并不认可美国的提议。

日本驻华公使伊集院彦吉在与美国驻华公使嘉乐恒谈及美国政府的备忘录时，询问其意见，嘉乐恒认为以往所坚持承认须在中国成立巩固政府之后的观点须加以改变，现政府虽不十分巩固，但也不会再有大的变乱发生，“如再迁延，将无止期”，主张予以承认。嘉乐恒向伊集院透露，美国参议院外交委员会已经做出决议，认为中国情况最近已经取得了很大改观，已无必要再事迁延。

7月23日，日本驻美大使珍田会晤美国众议院外交委员会主席威廉（William Sulzer），后者表达了对中国共和政府的尊重，批评各国迟迟不承认中华民国的原因是“为庇护欧美资本家之私利，不得不谓为横暴之举”，该主席认为，“此次中国建成共和政体，乃近世最堪叹赏之一大进步，各国本应尽早予以承认，并尽可能给予援助与支持”。

美国还将该备忘录照会英、法等国。英国在回复时指出，“英国政府所获之北京报告，则与此见地不相一致；且袁世凯本人已曾自行承认，中国某些地方实际上不能履行条约义务”，不支持美国的观点。法国则以中国不接受六国银行团所提借款条件为由，认为中国财政窘迫，各地情况亦不稳定，不主张予以承认。

美国备忘录并未得到日、俄、英、法等国的支持，在日本政府的一再反对之下，美国不得不表示“除非遭到舆论压迫而处于万不得已情况外，关于承认问题必始终坚持与各国政府保持协同步调”。

虽然日本此时一直力图掌握对华承认问题的主导权，并适时在各国之间联络信息，但日本尚未强大到取得压倒性优势的程度，无法完全掌控承认问题的进展。日本的备忘录更多关注的是寻求继承特权及各国之间的协调一致，并未依据当时通行国际惯例认真提出能为各国所共同认可的承认条件。在提出究竟必须满足何种条件才可获得各国承认的问题上，英国比日本考虑得更为周详。继向袁世凯政府明确提出的承认条件后，英国在答复美国所提出的备忘录时再一次强调承认民国的条件：召开国会、制定宪法，根据宪法选出大总统，临时政府成为永久政府。后来事实证明，承认中华民国的国家所依据的正是英国政府所提出的该项条件。

美国国内承认中华民国的舆论早已酝酿，威尔逊总统的当选为陷入停滞状态的承认问题提供了新的契机。1913年3月18日，威尔逊总统宣布美国退出六国银行团，同日，美国驻北京外交代办提议尽早承认中华民国政府。3月23日，外交总长陆征祥致函美国国务卿白莱安（Bryan），希望美国承认民国政府。美国的行动无疑刺激了正以承认问题要挟中国的日本，日本认为六国对华借款与承认问题密切相关，而美国完全清楚谈判借款的前后经过，此时抛弃各国协同原则实出意外。日本已经意识到美国可能于近期内单独承认中华民国，在日本看来，美国如此做的目的无非是在通商贸易等方面获得某种特殊利益。日本显然错估了美国在承认问题上的政策。已经有研究指出，威尔逊没有延续塔夫脱政府与大国一致的政策而率先承认中华民国，并非基于现实政治的考虑，而是为了扩大美国对中国的道义影响，所追求的主要是意识形态利益。笔者赞同该种观点。

4月2日，美国正式通知各有关国家，将于4月8日中国国会开幕日正式承认中华民国。但美国此时仍未放弃各国协同原则，所不同的是，威尔逊总统并不因他国的反对而更改决定。日、英、法等先后向美国表示应暂缓承认中华民国，德国表态积极。经与英国商议后，日本发表了有关承认问题的第二次倡议书，做出三点声明，第一点系专门针对美国的单独承认：“如列强中之某国与他国意见不同，认为中国前途尚难预料，或者固执其本国之特殊见地，而始终不愿承认时，其它各国不应因此而妨碍其协同行动”，仍然希望美国之外的国家继续保持协调行动。尽管美国直到5月2日才递交了承认国书，并不是第一个承认中华民国的国家，但影响广泛。在美国正式承认之前，巴西已于4月8日承认中华民国政府。袁世凯在致巴西承认的复电中称，“贵国此举，既属优待，又系首倡，敝国所以感之尤深也”。

当美国已经确认准备承认中华民国后，日、英两国为了尽可能从承认问题上得到利益，协谋筹划了袁世凯政府的对外宣言书。至1913年5月，巴西、美国、墨西哥等已经承认了中华民国政府，尚未承认的各国在承认中国临时政府问题上也已经达成大致意见，唯有德、英两国在承认的条件上存在不同解释。德国政府在回复日本政府的建议时提出，“中国政府履行其以往所承担之国际义务乃属理所当然，完全不必作为条件提出”，而英国的见解则与德国不同，英国认为“应置重点于取得中国新政府关于履行上述国际义务之保证”。日本为了协调德、英之间的不同意见，建议英国可否“不坚持中国在承认之前主动向各国公使提出适当之书面声明，以使各国得到满足”，日本向英国表示，如果英国同意日本的提议，则日英两国政府“即可分头电示其本国驻北京公使就声明内容进行磋商，然后向中国政府征询意见”。袁世凯政府很快同意了日本政府的提议。5月31日，英国驻华公使将中国政府的决定电告英国政府，“中国政府已决定在向各国驻北京公使通告大总统选举结果之同时发一声明，言明中国政府将严格尊重其所承担之一切条约义务以及外国人根据既成惯例所享有之一切在华特权与豁免权等”，英国政府对袁世凯的声明表示大体满意。

依据日本外交档案，袁世凯“大总统声明”的最初起草人是日本驻华公使伊集院彦吉。“五月十六日，本职与英国公使就承认问题交换意见时，曾事先备妥《大总统声明》文稿一份，于晤谈时当面出示英公使，并向其言明该文稿纯属本职个人之设想，仅为备忘而存录，并非定稿，”英国公使阅读后，表示该草稿内容已十分完备，等其加以研究后双方再行商谈。5月17日，英国公使馆派人往访日本公使，称已无再行起草的必要，英国只对其中二三处进行修改，“即原文稿中之‘Foreign Countries'（诸外国）一语，拟改为‘Foreign Governments, Companies, and individuals'（各外国政府、公司及个人）；‘rights'（权利）之前，拟加‘all'（一切）一词；‘Shall be faithfully respected'（应予确实尊重）一语，拟改为‘are hereby confirmed'（特予确认）”。在与日本公使确定袁世凯声明内容的同日，英国约请梁士诒前往公使馆，将文稿大意告之。

或许是为了获得各国承认，抑或是为了得到筹备中的政治贷款，袁世凯对日、英起草的声明基本表示赞同。5月28日，梁士诒往访英国公使馆，将袁世凯的意见转告英国，“对于声明文稿所述之原则精神，袁世凯大体上已无异议，但对词句愿作少许修改，尤其‘既成惯例’一词应限定为有明文记载之成例，等等”。梁士诒坚持袁世凯的修改意见，英国公使在未能迫使梁让步的情形下，表示其个人同意修改，但最终还要等收到中国的修改文稿后再商讨。梁士诒提交给英国公使的对案内容如下：“所有前清政府及民国临时政府与各外国所订条约、协约暨前清政府及民国临时政府与各外国人民及公司所订契约，必应恪守；至外国人民在中国按国际契约及国内法律以及各项有公文之成例已享之权利及先经享有特权、豁免者，均切实承认。”该文本已经非常接近最后的发表内容了，不仅明确继承各项不平等条约，还表示准条约及非条约特权也都将予以保持。

可以认为，孙中山为首的革命派与袁系政治力量的国内较量，影响了民国政府对待晚清条约的方针，内争影响了御外。据张国淦回忆，在对待旧有条约问题上，胡汉民、汪精卫、魏宸组等曾有过具体讨论。胡汉民说：“北京政府和各国有几十年关系，我们这次新政府刚才成立，他们还没有承认，虽说中山在外多年，同英、法各国感情不错，但是个人不是国家，各国在中国既经夺取的权利，北京政府尚在继续，我们倘宣布取消，他就完全帮助北方，我们恐怕站不住了。”胡汉民的担心得到汪精卫赞同。汪精卫指出，武昌首义后各国严守中立，系因军政府对外照会中表示继承清政府既有条约。张国淦提出了不同看法，认为“对于以往条约不外：一、承认；一、废除；一、修正。新政府成立，为何不表示修正？”胡汉民的意见是“承认或废除是我一方面的事，修正是两方面的事。彼没有承认我们，我们就没有资格正式提出，就是提出，彼亦未必接受或不作答复，中山尤其注意到此”。汪精卫认为，“我们此时没有真实力量，所以对于北方政府以及对于各国外交，不得不容忍迁就，正在于此”。

上述张国淦与胡汉民等之间的谈话，明确指出了革命派在对待旧有条约问题上的顾虑，如果因条约问题而进一步将帝国主义各国与袁世凯推向一边，显然对革命不利。反过来，或可这样推论：湖北军政府及南京临时政府所宣布的对条约的态度，也影响到了袁世凯继任大总统后对晚清条约的态度。在孙中山等革命党人的压力下，袁世凯力求取得帝国主义的支持，因宋教仁案而爆发的二次革命无疑影响了袁世凯在承认问题上的态度及策略。

1913年10月6日，英、俄、法、日等13国宣布承认中华民国。10月10日，袁世凯发表了宣言书，“本大总统声明，所有前清政府及中华民国临时政府与各外国政府所订条约、协约、公约必应遵守，及前政府与外国公司、人民所订之正当契约亦当恪守。又各国人民在中国按国际契约及国内法律并各项成案、成例已享之权利并特权豁免各事，亦切实承认，以联友谊而保和平”。至此，延宕日久的承认问题终获解决。辛亥革命期间的继承问题也进入尾声。正如后来评论者所指出的那样，袁世凯在对待帝国主义在华特权方面走得比南京临时政府还要远。相比于孙中山的对外宣言，袁世凯的声明已经完全超出了条约继承的范畴，更大程度上迎合了日本。事实上，这个宣言就是日、英等国反复商讨后确定的，文本的最初提出者是日本而非袁世凯政府当局。

 

在承认问题上，学界以往的研究将更多的关注给予了湖北军政府—孙中山为首的南京临时政府—袁世凯这样一条革命线索上的历史节点，而忽略了清帝逊位以前晚清政府的政治存在及其依然在国际上代表中国的国际法主体资格。在某种程度上，有人认为这是以传统的革命视角进行的辛亥革命研究。笔者认为，循此视角而进行的承认问题研究，在一定程度上会贬抑湖北军政府及孙中山、袁世凯等为获得列强承认而进行的努力。就国际惯例而言，中华民国宣告成立时，清政府仍然是合法政权，在国际上代表中国。从中华民国成立到清帝逊位，属于过渡时期。如果我们以清政府为研究的立足点，那么列强的中立及湖北军政府交战团体身份的获得都属于革命力量获得的积极成果，是中华民国寻求列强承认的初步。军政府在既有同盟会对外方略的基础上的对外宣言，则奠定了此后中华民国外交的基调，尤其是对待各国在华特权及不平等条约问题的态度。