二 与俄、英两国围绕西藏、外蒙古的交涉

民国初年，列强利用中国政局的动荡，在边疆地区开始了新一轮的分裂活动，比较典型的如俄国在外蒙古、英国在西藏、日本在满蒙的侵略扩张行为，这些都是民初外交的重要议题，构成一战爆发前中国外交的重要方面。

1．俄国鼓动外蒙古自治

辛亥革命爆发前，为应对边疆地区的危机，清政府驻库伦大臣三多曾着手扩充清政府在外蒙古辖区的势力，如鼓励移民、加派新军，举办新政等。三多到任不久，就设立了兵备处、巡防营、木捐总分局、卫生总分局、车驼捐局，设立了宪政筹备处、交涉局、垦务局、商务调查局等，在原有衙门的基础上，设立了20多处新机构。“蒙民对于中国之移民驻军，本已怀疑，对于新政，尤莫名其妙；但觉负担日加，将无已时。”沙俄亦担心清政府在外蒙古推行的新政会影响到其控制外蒙古，于是暗中联合外蒙古王公贵族，密谋外蒙古独立。

辛亥革命爆发后，俄国一直密切关注中国国内政局的发展，伺机控制外蒙古。俄国希望以保持中国名义上的宗主权换取外蒙古的实际独立。沙俄驻库伦人员怂恿外蒙古独立，“我国政府同意向蒙人提供武器，以及四等文官廓索维慈（Korostovets）经由领署私下劝告他们，切莫放过中国发生革命这一非常有利时机，以保证喀尔喀的独立发展”。1911年11月中旬，外蒙古王公在沙俄的帮助下扩充了军队。12月1日，在沙俄操纵下，外蒙古宣布为“独立国家”。12月16日，所谓“大蒙古国”正式成立，以哲布尊丹巴为皇帝。外蒙古宣布“独立”时，称外蒙古为清廷之臣属，而非中国之臣属。

俄国于1911年12月下旬照会清政府，要求以下五条：一是，中国政府允许俄国有建造库伦至俄境铁路的权利；二是，中国须与外蒙古订立条约，言明不在外蒙古驻兵，不在外蒙古殖民，不干涉外蒙古内政；三是俄国承认中国在外蒙古之主权；四是，驻俄国外蒙古领事协助担保外蒙古遵守对中国的义务；五是，中国如在外蒙古有所兴革，应先得俄政府之同意。清政府忙于应对国内革命危机，无暇顾及，未予回复。

1912年1月1日，民国成立。1912年4月22日，袁世凯下令取消理藩部，称“现在五族共和，凡蒙、藏、回、疆各地方，同为中华民国领土”，由内务部接管原理藩部事务。袁世凯致电哲布尊丹巴，劝其取消独立，但遭到拒绝。民国政府此时尚未为各国所承认，内部仍未稳定，深恐引起外交上的纠纷，不敢以武力收复外蒙古。袁世凯致电驻俄公使，希望由俄国劝说外蒙古取消独立。俄国驻京公使围绕协商外蒙古事项，提出三个条件：一是，中国不得在外蒙古驻兵；二是，中国不得向外蒙古移民；三是，外蒙古如取消独立，内政应由蒙人自治。

俄国此时无意吞并外蒙古，因吞并不符合俄国利益的最大化，“俄国对西伯利亚之经营，此时尚未完成，实无力兼营外蒙古。且俄国于此时强夺外蒙古，即俄民亦不能谅解”。俄国此时对于外蒙古目的有三：保全其为中、俄两国缓冲地；阻止中国在外蒙古训练新军并屯驻；禁止中国开发外蒙古。俄国外交大臣坦言，俄国在外蒙古之目的不在领土扩张，而在于邻邦不会成为一个强大国家。在此政策下，俄国一方面帮助外蒙古进占科布多，阻止中国出兵，另一方面设法与日、英等达成密谋，巩固俄国在外蒙古的地位。

俄国与日本签订了第三次日俄密约，划分了两国在中国满蒙地区的利益。俄国同时又与英国政府协商，以承认英国在西藏的自由行动和有利地位为条件，换取英国对俄国在外蒙古、东三省北部及中国西部的势力范围的承认。与英、日达成协议后，1912年10月俄国派遣廓索维慈至库伦，与外蒙古“库伦政府”商谈订约问题。哲布尊丹巴要求俄国承认外蒙古独立，协助外蒙古以武力收复内蒙古，遭到廓索维慈的拒绝。俄国仅同意与外蒙古订立通商条约。

1912年11月3日，《俄蒙协约》订立。条约在开始部分称“旧日蒙古与中国之关系，遂以断绝”，第一款规定“俄国政府，扶助蒙古保守现已成立之自治秩序，及蒙古编练国民军，不准中国军队入蒙境，及以华人移殖蒙地之权利”。第二款规定“俄国属下之人及俄国商务照旧在蒙古领土内，享用此约所附专条内各权利，及特种权利。其他外国人，自不能在蒙古得享权利，加多于俄国人在彼得享之权利”。同日还订了一个《俄蒙协约专款》，即商务专条，给予俄国人在外蒙古经商贸易的各种特权。

时任北京政府外交总长的梁如浩在《俄蒙协约》订立后即提出抗议，“蒙古为中国领土，现虽地方不靖，万无与各外国订条约之资格。兹特正式声明，无论贵国与蒙古订何种条款，中国政府概不承认”。北京政府向俄国表示，如果俄国放弃《俄蒙协约》，中国将与俄国谈判开放蒙古的问题。陆征祥出任外交总长后，向政府建议，应先交涉而缓用兵；应区别对待库伦和俄国，库伦独立系对内关系，与俄国出面干涉不可混为一谈。1912年11月30日，中俄开始谈判，历时半年，双方议定条文六款。

条款规定，俄国承认外蒙古为中国领土完全之一部分；中国不变动外蒙古历来的自治制度；俄国承诺除领署卫队外，不派兵至外蒙古；由俄国调处中央政府对外蒙古地方政府的关系；给予俄国一定的商业利益；俄国与外蒙古订立任何协议须经中国政府许可。但此六条1913年7月11日被参议院否决。俄国借此推翻前议，另提四款条件。此时外蒙古已经宣布“独立”，俄国又反对中国以武力收复外蒙古，为免除后顾之忧，中国不得已与俄国重开谈判。孙宝琦此时接任外交总长，负责谈判事宜。双方确定声明文件五款，附件四款。此时国民党议员已被袁世凯开除，不足法定人数，未交议院议决。1913年9月18日，经国务会议议决后，孙宝琦与俄使库朋斯齐（B. N. Krou pemsky）签押。声明：俄国承认中国在外蒙古之宗主权；中国承认外蒙古之自治权，承认俄国有调处权。附款以照会的形式确认，俄国承认外蒙古为中国领土之一部分，但凡外蒙古政治领土交涉，中国须商与俄国。

孙宝琦在向袁世凯汇报时称“虽较原议条文不同，然我国所注重者，为外蒙古为中国领土一语，几费争持，俄使迭电政府，始允列入附件第一款。其关系政治土地交涉事宜，允与俄国协商一节，亦列入附件，似于土地主权，稍获挽救”。俄国通过鼓动外蒙古自治，实现了牵制中国、控制外蒙古的企图。一战爆发前，俄国还在中国东北、西北地区进行分裂活动，如策划呼伦贝尔、阿尔泰地区的“独立”。除此之外，俄国还非法强占了唐努乌梁海地区。一战爆发后，中俄之间围绕边疆问题的交涉仍一直在进行。

2．英国与西藏

英国对西藏的觊觎和侵略由来已久，辛亥革命发生后，英国加紧了分裂活动，积极支持暴动分子驱赶驻藏川军，阻止民国军队进藏平乱。在英国支持下，清政府驻藏官员及军队被驱逐，十三世达赖返回拉萨，宣告“独立”。北京政府于1912年6月24日照会英国驻华公使朱尔典，表达中国的态度：“一，西藏永为中国领土；二，一切责任均由中国负担；三，商务上利益，中英两国共享有之，惟政治不顾问英国；四，英国不得驻兵西藏，他国亦然。”在全国舆论的支持下，1912年7月，四川都督尹昌衡率领川军入藏，分南北两路进军，连获胜利。云南都督蔡锷亦派军收复了盐井等地。形势有利于北京政府平定西藏叛乱。

英国不欲北京政府顺利平定西藏，遂出面干涉。8月6日，英国内阁通过决议，“英国承认中国之宗主权，不承认中国有权独自和积极干预西藏的管理，因为这与1906年条约的第一款相抵触”。得政府训令后，8月17日，英国驻华公使朱尔典照会北京政府，称：英国政府不允许中国干涉西藏内政，不允许中国大量驻军西藏，不允许北京政府派遣行政官吏管理西藏。

英国的公开干预引起中国国内的强烈反对。12月23日，北京政府复照朱尔典，指出，按照1906年中英西藏条约，除中国外，任何他国皆无干涉西藏内政之权，如果认为中国亦无管理西藏内政之权，根本没有根据。北京政府照会还指出；“各国既承认中华民国，即不能不承认中国改西藏为行省。况中国对于西藏，并无即时改设行省之意，此中颇有误会”，其背后逻辑是：承认中华民国不能与西藏问题混为一谈。

英国为谋求分裂西藏，特别向俄国寻求帮助。《俄蒙协约》的订立，给驻华公使朱尔典以鼓舞，他希望中英可以缔结类似文件。1913年2月26日，英俄就西藏问题达成秘密协议，俄国向英国承诺不再增设驻藏领事，不再增派军队，不干预西藏政治及铁路矿权，不派人至西藏传教，承认尼泊尔、廓尔喀为英国属国。

1913年1月20日，朱尔典致函北京政府，坚持以8月17日照会为基础订立协议。压力之下，北京政府复函，表示可以接受以8月17日照会为谈判基础，但并无必要订立专门的协定，只要中英双方通过照会的形式就可以确定，并将“宗主权”一词删去。朱尔典则坚持须以协定的形式。3月26日，北京政府决定派遣温宗尧为代表赴伦敦，与英国谈判西藏事宜。英国提出召开中英藏三方会议，意在同西藏直接交涉，将西藏置于对等地位，破坏中国主权。北京政府提出，先由中国与西藏地方达成协议，然后再由中英双方谈判。虽然北京政府明确反对西藏参加谈判，但在英国的压力下被迫屈服。会议最终选择在印度北部的西姆拉召开，中国代表换为陈贻范。

在会议召开前，外交部参事顾维钧曾向英国政府驻华代理公使艾斯顿（Alston）提出，中国不能同意中英藏各代表“用平等名义同时签字”，“若准西藏代表以平等资格同时签字，是不啻承认西藏有主约之权，而等于自主之国”。艾斯顿态度强硬，北京政府被迫同意三方“平等参会”及同时签字的要求。

1913年10月13日，中英藏三方会议在西姆拉召开。英国代表是麦克马洪，西藏代表为噶伦夏扎。在第一次会议上，西藏代表提出第一次草案，其中有六项要求，包括西藏“独立”、建立涵盖青海等在内的“大西藏国”、由英国与西藏修改《中英印藏通商章程》等内容。11月1日，陈贻范提出了七条草案，从根本上否定西藏的“独立”主张，肯定中国对西藏主权，维持中央对西藏的行政管理。

英国提议由双方代表举行非正式会议，但迟迟未能取得进展。在麦克马洪的策划下，会议改变议程，开始讨论西藏与中国内地各省的省界问题。虽然陈贻范坚持会议程序应先讨论西藏的政治地位，然后再谈其他，但在英国的压力下，被迫再次屈服。1913年11月23日，陈贻范在北京政府批准修改会议议程后，重新参加会议。1914年2月17日，麦克马洪提出所谓《调停意见书》，将西藏分为“内藏”与“外藏”，金沙江以西为外，中国承认“外藏”的自治权；金沙江以东为内，由中央和西藏地方共同管理。

俄国随即对英国的做法做出回应。英国提出修改1907年英俄关于西藏部分的协议，以取得在西藏行动的自由。俄国希望以此换取俄国在蒙古行动的自由。2月26日，库朋斯齐建议俄国政府承认英国在西藏享有行动自由和优势地位，以便换取英国承认北满洲、外蒙古以及中国西部为俄国独占势力范围。

3月11日，麦克马洪提出了有11条内容的《英中藏协约》草案。草案主要内容包括，中国拥有西藏的宗主权，“外藏”有自治权；中国不派驻军队到西藏，不派驻文武官员。在此草约划分“内外藏”的附属图中，英国单方将内“外藏”界线南段延长，并向西南延展，划出了一段印度与我国云南、西藏地区的边界。陈贻范与英印代表逐条谈判，英国威胁陈贻范，如果不在修正案上即刻签字，则英国将不再承认中国的宗主权及派驻驻藏代表两项内容。陈贻范被迫在条约上草签，但同时声明：草签与正式签字不同，正式签字必须获得北京政府的批准方可进行。4月28日，北京政府驻藏办事长官陆兴祺致电政府，指出，草案相比原案，不但把青海全部划入西藏，而且把新疆、四川、云南等省大片地区划入西藏。4月29日，北京政府电告陈贻范：“执事受迫押行，政府不能承认，立即声明取消。如英愿和平续商。仍应接议。中国不愿遽行停议也。”北京政府亦复电陆兴祺：中国决不承认内外藏的提法和界图。

1914年7月3日，陈贻范奉北京政府命令，拒绝签署条约。同日，英国代表与西藏代表私下订立了所谓“西姆拉条约”，陈贻范当即声明：中国政府一概不能承认。7月6日，北京政府外交部致电中国驻英公使，命其即向英国外交部声明：“中国政府不能擅让领土，致不能同意画押，并不能承认中国未经承诺之英、藏所签之约或类似文牍。”