三 国际银行团与民国初年的财政借款

中华民国成立后，始终面临着财政上的危机，急需获得国外贷款。但列强将贷款与承认问题相联系，给北京政府施加压力。为统一财政，北京政府强调借款须经中央批准，但少数地方政府为维持运转，仍不顾禁令，擅自向外借款。

1．统一对外借款权

辛亥革命爆发后，南北双方均感财政窘迫，为维持政府正常运转，被迫向各外国银行举借外债。为了全盘掌控外债情形，民国政府曾下令所有外债必须经中央政府允准。此时，民国政府尚未获得各国承认，由于各国有意将承认问题与中国外债挂钩，民国政府出于谨慎考虑，于1912年3月向各国公使发出一特别照会：“现在中华民国已经南北统一，凡各处官商民人等，如与外国商民订立关系民国主权及地方公产之契约等项，若未经中央政府允准，本部概不承认，特此声明。”北京政府由于实际控制力有限，为了防止各省绕过中央，又于12月再次照会驻华各使，强调外债必须经过财政总长签押：“现中国政府拟嗣后无论何项借款及一切关于财政交涉，统由财政总长一手经理签押；如未经财政总长签押者，中国政府概不承认。”

中央政府包揽所有外债的通令，就具体行为而言，是将所有的外债列为国家债务，或者视为国家应当承担的债务。中央政府包揽外债，主要是为了统一全国财政，目的是加强中央政府权威，抑制地方势力。从实际发生数量而言，应该是减少的。虽然有中央的命令，但各省在财政压力下，曾有意举借地方债务。财政部为防范地方债务，曾多次通过外交部致函相关国家，强调外债必须经过中央批准的规定。1912年12月，财政部致电南宁陆荣廷，要求暂缓借债，“借款事，前奉大总统令，合同非经本部长签字，不能有效”。1913年6月，汉口民主党致电国务院，称湖南地方政府急于向日本旭公司借款1000万元，并已经签订了草约。6月20日，财政部为此函达外交部，指出：“此次民主党所称，湘省向日本旭公司擅借外债一千万元一节，未据该省报告，虽事之确否，尚难臆断，然事关大局，亟应详切调查，以明真相。”

2．善后大借款

1911年4月15日，清政府曾与英、法、德、美四国银行团订立币制借款合同。先期得到很少的一部分后，辛亥革命爆发，各国以中立故，暂停借款交涉。美国政府在暂停借款态度上最为坚决，当四国银行团于1911年11月17日表示愿意借款与袁世凯时，美国国务卿表示“除列强已有整个计划，援助中国应付到期之外债及一般行政费用外，美政府不赞成于此时借款中国”。随后，各国又商定了借款给北京政府的原则，但招致南方政府的反对。在南北议和达成前，北京政府的借款交涉成效甚微。清帝退位后，四国政府始同意各自银行借款给统一临时政府，于是四国银行团开始与北京政府进行借款交涉。在交涉大借款的同时，北京政府希望银行团先行垫付部分款项，以解急需。银行团与北京政府之间的谈判并不单纯，虽然资金系银行提供，但真正在背后起决定作用的是四国政府，这也决定了此类贷款的准条约性质。

在袁世凯当选临时大总统后的1912年3月9日，中华民国政府与四国银行代表订立《货币借款垫付函约》，由四国银行暂时垫付民国临时政府110万两海关银，并约定“如条件与其他同样有利，银行团等有决定承担大规模改革借款与否之权，此项借款已经提出，即将发行，并将尽先用于偿还上述金镑库券”。袁世凯署名于该函约之后。在此之前，四国银行团已经于2月28日垫付了200万两。

垫付款项合约所规定的四国银行团的垄断借款权，很快遭遇挑战。3月14日，中华民国政府代表陆宗舆与比利时华比银行订立《一千九百十二年中国政府五厘息金镑借款合同》，向比利时财团借款100万镑。合同载明：“中国中央政府对此项借款有直接偿还义务。”此次比利时财团借款适逢袁世凯承诺给四国银行团垄断权之后，立即引起四国的不满。“英、法、德、美四国政府遂向中国政府提出抗议，指斥中国政府不遵守诺言”，并威胁要停止银行团与中国政府的借款交涉。民国政府面对四国的压力，不得已表示“遵守袁世凯三月九日之承诺，取消与比国财团之借款合同”。

此时，四国银行团面临是否允许日俄两国加入的问题。1911年《币制实业借款合同》订立后，日俄两国就以合同干涉了两国在东三省的利益为由，提出反对，展开与四国银行团的交涉。因辛亥革命的爆发，交涉终止。南北议和后，四国银行团启动对华借款交涉。垫款议定后，四国银行获得各自政府同意，于1912年3月31日邀请日、俄银行参加对华借款，两国政府应允参加借款，并指派银行代表参与银行团协商对华贷款办法。日俄两国驻华公使于5月6日起参加四国北京驻使会议，商讨对华借款问题。

由于受到银行团的压力，民国政府还被迫取消了已经订立的克利司浦借款。1912年7月12日，财政总长熊希龄与英国万国财政社代表沙尔订立《克利司浦借款原合同》，向英国银行借款1000万镑。合同载明，还款担保“以政府举办之盐课羡余作为尽先之抵押”。8月30日，中国驻英公使刘玉麟与克利司浦公司正式订立《五厘金镑借款合同》，规定借款为“用以备还从前借款并整顿政务以及兴办实业之用”。中国政府取消克利司浦借款的另一个原因，在于该借款难以及时筹措到位，“此项借款既为本国政府所反对，故应募者寥寥”，民国政府嗣后表示将再借款1000万镑，意在使该公司知难而退。该公司果然因无力承当，谢绝了此次借款。中国政府借此宣布合同失效，另觅借款。1912年12月23日，周自齐与克利司浦公司代表巴纳斯订立《取消一九一二年五厘金镑借款合同》，废除了原合同。

1912年11月11日，民国政府内阁总理、外交部长及财政总长联合致函六国银行团，表示中国政府愿与六国银行团交涉借款，不另借他款。1913年2月，经往复协商，借款合同大致确定，复又因雇用洋人问题发生波折。中国原本拟雇用三名洋人，一名丹麦人为盐务稽核总所总办，一名德国人为外债室稽核，一名意大利人为审计处顾问。该计划为俄、法反对。俄国公使要求至少雇用一名俄国人；法国主张中国应雇用六名外人，参加银行团的国家各一人。经协商，六国于2月4日议定，中国雇用四人，其中“管理外债之人应选为德籍，盐务总稽核应为英籍，审计二人，一应为法籍、一应为俄籍”。由于德国政府坚持由德国人任盐务总稽核，不得已增加一名盐务副稽核。如此一来，中国政府须雇用五名外人。六国政府将此结果通知中国政府后，被拒绝。

美国政府最初积极赞同借款，目的在于防止中国因借款不当而陷入破产，但未曾料到“自四国银行团改组为六国银行团后，野心之国家竟利用银行团之组织，胁迫中国，以达其政治上之目的”。1913年2月，美国因自身政治与经济状况不佳，便考虑美国财团退出借款的可能。在六国银行团为贷款条件讨价还价之时，美国政府表达了对干涉中国内政的不满。威尔逊总统于3月18日向外界表达了美国政府的意见，认为六国银行团的借款条件，有害于中国行政独立，近乎干涉中国财政与政治，美国不能赞同。3月19日，美国财团退出善后借款交涉。

美国财团的退出，使得六国银行团变为五国银行团。一方面，因美国退出的影响，五国对借款条件表示让步，愿与中国政府速订善后借款合同；另一方面，中国国内需款孔急，多省都督催要饷款，袁世凯亦愿大借款早日成立。1913年4月26日，中国政府代表国务总理赵秉钧、外交总长陆征祥、财政总长周学熙与五国银行代表订立合同，名为《中国政府一千九百十三年善后五厘金币借款》，一般称为《善后借款合同》。合同借款总数为2500万金镑，借款期限为47年，第11年起还本。

3．财政危机的继续

《善后借款合同》成立后，民国政府并未停止再次寻求财政类借款的行动。善后借款由于用途限制，并未根本缓解民国政府的财政困难。熊希龄在致黎元洪及各省通电中强调“至善后借款拨交之时，制限用途，尤为严酷。既无通融之余地，复无灌注之巨金”，“无如综其附件所开能由中央开支者，仅此限至九月之行政费五千五百二十余万元，现已如数领讫。所余之备偿外人革命损失暨整顿盐务，约各两千万元，裁遣军队费约一千余万元，均系不能挪拨之款”，在此种情形下，“以后中央政费及军警饷项，悉属茫然无着”。

由于北京政府实际控制力有限，地方纷借外债的情形并未能杜绝。1913年6月25日，法国公使康悌（Conty）亲自到外交部，声称“前者各国借款与中央政府，实为防乱起见。今借款已成，乱机亦断，而中央财政不见清理，各省税捐并未解京。数月以往，中央实有不能不再借款之势”，“倘现在任各省自借，与将来中央政府之信用实有大不利。如安徽、湖南已向日本人借入巨款，闻直隶都督有向比国银行借二百万元之说，以矿产作抵，东三省亦有借债之事”。

1913年10月9日，国务总理兼财政总长熊希龄代表中国政府与中法实业银行订立《中国政府一千九百十四年实业五厘金币借款》，一般称为《实业五厘金币借款合同》，向法国银行借款15000万金佛朗。第四款规定，借款目的在于“专为兴办国家实业与建造公共工程之用”；第六款规定还款日期，“本借款合同，由售票日起，以五十年为期。第十六年三月一号为还本始期”。

民国初年的财政类借款沿承了清末财政借款的某些特点，《善后借款合同》实际上是一个跨越清政府和民国政府的借款。该合同始于清政府的《币制实业借款》，但最终用途是清还已到期的外债及行政经费，于近代实业建设贡献甚微。由于英、法、德、俄等国试图把持民国政府的外债借款，因此反对向银行团之外的银行借款，民国政府因此被迫废除了几个已经签订的借款合同。克利司浦借款合同及比利时财团借款合同的废除，从另一个层面揭示了此一时期不平等条约特权废除的复杂性。

一战爆发前，民国北京政府始终未能缓解财政危机，这直接影响到了北京政府的一战外交决策，换取列强缓付庚款及给予贷款是北京政府在讨论对德宣战时的条件之一。在巴黎和会及华盛顿会议上，北京政府亦将收回关税自主权作为外交的主要目标之一，其目的在于能解决财政危机。