第一章 民事检察概论

第一节 基本范畴

一 民事检察

如果不过早与特定的制度背景相联系，那么“民事检察”的一般含义应该是指“民事领域的检察职能或活动”。显然，这里的关键词是“检察”。“检察”，具有词典含义和制度含义两个层面的意思。“检”字在《辞源》中有四种意思：（1）书署；（2）检制；（3）法式；（4）查验。“察”字在《辞源》中有四种意思：（1）反复说审；（2）昭著；（3）苛察；（4）考。两字结合起来，“检察”一词词典含义主要是检视查验，也延伸为检举制止。至于“检察”的制度含义，在现代法律制度语境中，其特指一种司法职能。由于世界各国历史传统和法律文化的差异，检察职能的具体内容有着很大的差异，有狭义、中义和广义之分。狭义的检察职能以追诉犯罪为核心内容，包括刑事公诉以及一定范围内的侦查以及指挥、监督刑事裁判的执行。中义的检察职能是指以公诉为中心的国家活动，包括刑事公诉和民事公诉及其附带的工作。所谓公诉即代表国家、社会、公益向法院提起诉讼。刑事公诉，即代表国家提起诉讼；而民事公诉，则可能代表国家，也可能代表社会或公益而提起诉讼。广义的检察职能，则是以法律监督为核心内容，包括公诉及其他广泛的法律监督职能。应当说，世界各国检察机关的公诉职能本身包含了依法监督、维护法制的功能。但是，真正将检察机关的性质界定为法律监督机关的是苏联以及受其影响的社会主义国家，包括中国。我国宪法明文规定检察机关是国家的法律监督机关。

民事检察是和刑事检察相对而言的，其一般含义是指“民事领域的检察职能或活动”。从实际情况看，各国普遍有民事检察制度，但由于各国的检察制度内涵各异，因而民事检察的实质含义与具体内容是不同的。大陆法系与英美法系国家的民事检察大体上是以主当事人或辅当事人身份提起民事公诉或参与民事诉讼为主要表现形式（详见本章第二节）。而在我国，由于检察机关被定性为法律监督机关，检察职能被界定为法律监督职能，“检察”和“检察监督”两词经常互用，因而民事检察往往被称为民事检察监督。也正因为这样，国内一些学者直接从法律监督的角度来界定民事检察或民事检察监督的含义。如有学者认为：“民事检察是人民法院依照法律规定对民事审判活动和民事违法行为所进行的法律监督。”还有学者认为：“所谓民事检察监督，是指检察机关对民事法律实施的监督。”至于何谓民事法律实施的监督，有学者明确提出：“民事法律实施监督，是指人民检察院对民事法律的遵守和执行情况的监督活动。”可以看出，这些定义之间的实质意思是基本相同的。笔者赞同这些定义的视角。笔者认为，在我国宪法和法律制度语境下，民事检察的特有含义即民事检察监督，即检察机关对特定的民事违法行为和民事诉讼（包括民事审判和民事执行）进行法律监督的职能或活动。民事检察的一般含义——“民事领域的检察职能或活动”，系对世界各国民事检察制度的普遍性描述；而民事检察的特有含义，则是对中国特色民事检察制度的专门性描述。

从民事检察的特有定义可以看出，我国民事检察的内容包括两个方面，一是对特定的民事违法行为的法律监督，二是对民事诉讼活动（民事审判与民事执行）的法律监督。对于后者，法律有着明确的规定。现行民事诉讼法第十四条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督。”同时，在审判监督程序和执行程序部分分别规定了对民事审判和民事执行的检察监督。对民事审判的检察监督的方式包括提出民事抗诉和提出检察建议。对民事执行的检察监督，现行民事诉讼法第二百三十五条只是原则性规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”，至于具体的监督方式则没有明文规定。根据最高人民检察院2013年11月发布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第八章的规定，对民事执行检察监督的具体方式是提出检察建议。

至于前者，即对特定的民事违法行为的法律监督，是指检察机关代表国家或者社会公共利益，通过提起和参与民事诉讼的方式对特定的损害国家和社会公共利益的民事违法行为（例如国有资产流失、环境污染、食品药品安全危害等）进行直接或间接的法律监督。从目前实务情况看，主要包括民事公益诉讼、民事支持起诉以及民事督促起诉。所谓民事公益诉讼，是指检察机关作为原告对侵犯国家和社会公共利益的行为，直接向人民法院提起民事诉讼。所谓民事支持起诉，是指检察机关作为公权力机关支持合法权益受到侵害的主体向人民法院提起民事诉讼。所谓民事督促起诉，是指检察机关为保护国有资产和公共利益，建议、督促有关国有资产监管部门或国有单位及时提起民事诉讼，通过法院判决确认损害国家利益、社会公共利益的民事行为无效，返还被侵占的国有资产，给予受损害的公共利益法律上的救济，对违法者给予一定的民事制裁。

应当说，民事公益诉讼、民事支持起诉以及民事督促起诉等对特定的民事违法行为进行法律监督的方式，法律上并没有明文规定。现行民事诉讼法第十五条规定了民事支持起诉，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。但是，该条规定并没有明确支持起诉的主体“机关”是否包括检察机关，还是另有所指。同时，现行民事诉讼法第五十五条规定了民事公益诉讼，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。其中“法律规定的机关”是否特指或包括检察机关，也没有明确。至于民事督促起诉，更是缺乏直接的法律依据。尽管民事诉讼法没有明文规定，但检察机关在实务中长期以来都在探索民事公益诉讼、民事支持起诉以及民事督促起诉。学界也一直在理论上探讨这些问题。这些探索和努力最终得到了国家层面的积极回应。2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第四部分“保证公正司法，提高司法公信力”中明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。为贯彻该项改革举措，2015年7月全国人民代表大会常务委员会作出了《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。《决定》明确提出：“授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点。……提起公益诉讼前，人民检察院应当依法督促行政机关纠正违法行政行为、履行法定职责，或者督促、支持法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼。”可见，《决定》不仅规定了检察机关公益诉讼试点，而且也明确肯定了检察机关民事支持起诉和民事督促起诉工作。可以说《决定》为检察机关民事公益诉讼、民事支持起诉以及民事督促起诉等工作提供了明确的法律支撑。

二 民事诉讼检察监督

与民事检察及民事检察监督相近的概念是民事诉讼检察监督。为了后文论述的清晰性与准确性，民事诉讼检察监督的概念也需要予以厘清。一如上文所述，民事检察监督包括对特定的民事违法行为的法律监督和对民事诉讼活动的法律监督。但是，无论是哪种情况，民事检察监督都是以诉讼的方式进行。因此，有些学者往往将民事检察监督也称为民事诉讼检察监督。也有学者认为，民事检察就是民事诉讼检察监督的简称，它是指检察机关对民事诉讼活动（包括民事审判和民事执行）的法律监督。换言之，其核心观点是民事诉讼检察监督即检察机关对民事诉讼活动的法律监督，其内涵不包括对特定的民事违法行为的监督。

笔者赞同后者所持的这样的核心观点，即民事诉讼检察监督是指检察机关对民事诉讼活动的法律监督，不包括对特定民事违法行为的法律监督之内涵。因为从一贯的检察学用语习惯看，“民事诉讼检察监督”的表述中“民事诉讼”是检察监督的对象，而不是检察监督的方式。就像“民事审判检察监督”和“民事执行检察监督”以及“刑事侦查检察监督”和“刑事审判检察监督”等表述一样，“民事审判”“民事执行”“刑事侦查”“刑事审判”等所指都是检察监督的对象，而绝不是检察监督的方式。因此，绝不能以民事检察监督都是以诉讼的方式进行为由，而将民事检察监督称为民事诉讼检察监督。民事诉讼检察监督只能反映检察监督及其监督对象的关系，即是指检察机关对民事诉讼活动的法律监督。总之，民事检察监督与民事诉讼检察监督是属种关系，后者是前者的下位概念。

和民事诉讼检察监督相近的一个概念是民事诉讼监督概念。广义的民事诉讼监督是指一切国家机关、社会组织和公民对民事诉讼活动的合法性所进行的监督，包括人大监督、检察监督、审判机关内部的监督、政党监督、社会监督、舆论监督、群众监督等。中义的民事诉讼监督则是指由宪法和法律授权的国家机关依法对民事诉讼活动进行的能够产生法律后果的强制性监督，包括人大监督、检察监督和审判机关内部的监督。狭义的民事诉讼监督则仅指检察机关对民事诉讼活动的监督，即民事诉讼检察监督，因为我国检察机关的宪法定位就是“国家的法律监督机关”。

综上所述，民事检察、民事检察监督和民事诉讼检察监督都是我国检察学上的重要概念。民事检察和民事检察监督是同一个概念，它们也是民事诉讼检察监督的上位概念，民事诉讼检察监督则是民事检察或民事检察监督的下位概念。

三 民事抗诉

民事抗诉是民事诉讼检察监督的下位概念，其是民事诉讼检察监督的一种方式，却是最为重要的方式，也是本书研究的主题与对象。对于民事抗诉的概念，民事诉讼法学界传统上似将其作为不言自明的概念，没有专门予以定义。但是，晚近的一些著作对民事抗诉概念进行了明确界定。有学者认为，民事抗诉是指人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误，依法提请人民法院对案件重新审理的诉讼行为。该观点将民事抗诉视为一种诉讼行为。也有学者认为，民事抗诉是指检察机关依照民事诉讼法规定的民事检察程序，对人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定，提出再审的意见，人民法院按照审判监督程序对该案件依法进行再审的诉讼程序。该观点将民事抗诉视为一种诉讼程序。还有学者认为，民事抗诉是指检察机关认为人民法院发生法律效力的民事判决、裁定确有错误或者违反法律、法规规定，民事调解书损害国家和社会公益，提交法院通过再审予以纠正的制度。该观点则将民事抗诉视为一种诉讼制度。

笔者认为，上述关于民事抗诉概念的不同定义，其基本意思是差不多的，至于定性为诉讼行为、诉讼程序还是诉讼制度，则属于视角不同，但各有其理。笔者自己的定义是：民事抗诉，是指检察机关对人民法院已经发生法律效力的民事判决、裁定和调解书，认为其违法或确有错误的，依法提出异议并要求人民法院予以再审的职能或活动。对此，我们需要把握三点：一是民事抗诉是检察机关对人民法院审判行为的法律监督；二是民事抗诉以人民法院生效裁判或调解书存在违法或错误为条件，民事抗诉的基本目的就是纠正这些违法或错误；三是民事抗诉的核心含义是检察机关对人民法院生效的裁判或调解书提出异议并要求再审，而人民法院也应当依法再审。

显然，笔者的定义将民事抗诉视为一种检察职能或活动。但是，这丝毫不影响另外视角的成立，即民事抗诉也是一种诉讼行为、诉讼程序以及诉讼制度。作为一种检察职能，民事抗诉体现了检察机关作为法律监督机关的性质。作为一种诉讼行为，说明检察机关在以民事抗诉的方式介入民事诉讼后其具有某种诉讼角色，并与当事人以及人民法院发生诉讼法律关系。作为一种诉讼程序，说明民事抗诉并不仅仅限定于“提出抗诉”这个“点”，还体现为一系列的程序，包括申诉（申请）、立案、审查、提出抗诉以及抗诉案再审等完整的诉讼程序。作为一种诉讼制度，说明民事抗诉并不仅仅属于具体的程序，还属于一系列程序的有机集合体，承载着特定的价值功能，在整个民事诉讼中具有稳固的、独特的重要地位。只有我们将上述几种视角加以综合理解，才是对民事抗诉的准确而全面的理解。