第1章 概述

2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上将现今的信息革命与历史上的农业革命、工业革命并重，强调信息革命对国际政治、经济、文化、社会、生态、军事等领域发展都有深刻的影响。大数据发展与应用就是信息革命中最重要的部分之一。

“十三五”规划提出大数据战略，强调以“牢牢把握信息技术变革趋势，实施网络强国战略，加快建设数字中国，推动信息技术与经济社会发展深度融合，加快推动信息经济发展壮大”为最终目标，以“构建泛在高效的信息网络、发展现代网络产业体系、实施国家大数据战略、强化信息安全保障”为主要框架。其与此前各项政策一起，构成我国促进大数据发展的权威性、系统性文件，从战略高度上对我国的大数据发展做出了顶层设计。

大数据产业已成为经济社会发展、结构转型调整以及国家治理等方面不可或缺的互动因素，国家给予了高度重视。大数据在近年来快速发展，是一种崭新的技术和思维方式。大数据是“关于某个现象的所有数据”，应用大数据一方面可以使我们更全面、更及时地去认识客观世界；另一方面，大数据更加注重分析相关性，关注事物之间的普遍联系和规律，通过挖掘分析这些数据，使人们能找到数据背后的真理，更好地去认识事物的发展变化规律，推动社会发展。因此大数据作为一种新型的国家治理资源，为国家治理体系和治理能力现代化提供了新的发展渠道。

1.1 本书选题缘由和意义

世界范围内，大数据产业已经成为促进经济发展、健全社会治理、提升政府服务及监管水平的重要手段。在发达国家，为推动大数据的发展和应用，有关大数据的战略性文件相继出台，由此可见大数据对于一国发展的重要性。我国具备丰富的数据资源和广阔的市场优势，是互联网用户规模最大的国家，为大数据的发展提供了必要支持。同时，我国互联网企业、地方政府、国家机关都已着手跟进大数据研发、创新、应用，逐步落实与完善大数据战略的相关工作。

大数据在我国拥有“四新四大”的地位，其中“四新”是指大数据是新资源、新动能、新思维和新手段，“四大”是指大数据将有利于促进大创新，释放大红利，带动大产业，实现大转型。

“四新”的定位肯定了大数据存在的重要意义。一是新资源，数据已成为与物质、能源同等重要的国家基础性战略资源，正对全球生产、流通、分配、消费活动产生重要影响。二是新动能，数据是经济发展新动能，大数据产业发展规模不断扩大，2015年中国已成为拥有世界第一大数据用户数的国家，市场优势显著，发展潜力巨大。据相关研究机构预测，未来5年，全球大数据市场将保持31.7%的年复合增长率，中国的大数据市场年复合增长率将高达51.4%。大数据产业逐步成为战略性新兴产业的制高点和全新的经济增长点。三是新思维，数据可以促进体制机制创新、管理方式创新、服务模式创新、商业模式创新等各个方面的创新，带动企业、行业、地区、国家协同创新。四是新手段，实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的科学决策，为治理提供新的方式。

“四大”的定位肯定了大数据在推动我国改革和发展中的重要作用：促进大创新，拓展创新发展新空间，提供创新发展新动力；释放大红利，人口红利逐渐消失，数据红利正在释放，具体表现在数据流引领技术流、资金流、物质流以及人才流等方面，数据要素驱动社会发展；带动大产业，除了大数据本身的产业发展，还要与其他产业融合发展，驱动传统产业升级发展；实现大转型，产业结构转型、治理体系转型、政府职能转型、政民关系转型同时进行，完成我国现阶段的改革任务。

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》与《关于促进大数据发展行动纲要的通知》在大数据发展的主要任务上形成呼应。促进产业发展与转型，加快政府数据公开和提升社会治理是大数据发展应用的重要领域；打造治理新模式，建立经济运行新机制，构建民生服务新体系，开启创新驱动新格局和培育产业新生态是大数据发展应用的重要目标和方向；在稳增长、调结构、促改革、惠民生、提升政府治理水平方面也要求大数据充分发展以给予支持。

大数据是新一轮产业革命的重要方向。产业转型升级有效支持我国新阶段经济结构调整与全面发展，是我国深化改革的重要任务。产业结构直接决定我国经济增长的动力所在，制造业以投资为主，服务业以消费为主，产业结构的更迭正是我国经济驱动转换的关键。大数据作为一项新兴的技术手段，对三大产业的发展有直接影响，并促进各产业的技术进步与潜在产能的释放。首先，大数据在工业行业中，能够在产品全生命周期以及产业链各个环节有所应用，可以分析并获知用户的需求，提高产品附加值，创建智能化工厂，推动制造模式变革和工业转型升级。其次，大数据与各传统行业融合，诞生了以大数据为基础的新兴产业，数据制药、数据材料、数据服务以及互联网金融等一些新业态渐趋发展，推动商业模式的创新和产业价值链的重构，新兴产业的出现也为经济增长提供新的增长源泉。最后，大数据发展能够直接带动以大数据为主要核心价值的产业链条发展，鼓励企业将现有业务与大数据的发展进行深度的融合，推动大中小企业稳步发展，建立健全大数据产业体系，弥补和完善现有产业结构的弊端。

大数据是提升国家治理能力的重要手段。党的十八届三中全会提出，我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力，集中体现了一个国家的制度及其执行力。完善的治理体系、高效的治理能力，既是社会有序运行、健康发展的保障，又是人民安居乐业和国家长治久安的重要条件。要实现国家治理体系和治理能力现代化，对于我国长期以来的传统治理模式是一个新的挑战，我们必须吸收和利用一切先进的治理经验和治理技术。作为一种新型的治理资源，大数据具备实时便捷、决策价值大等特征，为国家治理体系和治理能力现代化提供了新的发展渠道。首先，大数据能够更准确、更全面、更及时地反映社会的客观现实和公众需求。大数据来源于数据管理系统的存储数据、网络和移动终端的用户原创数据以及传感器自动生成的数据，它记录了社会事件发生和发展的过程，体现了社会各类主体对社会问题和社会管理的反应状况，为社会治理提供了更准确、全面、及时的客观事实和社情民意。其次，大数据注重的是占有和分析数据的整体而非局部，注重分析数据的相关关系而非因果关系，避免了既往依据抽样样本数据给分析结果带来的片面性，有利于国家治理主体更加客观地了解现状和预测未来，有效提升了治理主体决策的科学性和前瞻性。最后，大数据还非常注重数据的开放共享，通过数据的公开，一方面促进了社会治理的透明化，加强了社会监督；另一方面，也为社会上的个人和组织探寻数据价值、调节自身行为以及参与社会管理提供了极大的便利，提高了国家治理的公众参与度和治理效能。

本书是国家社科基金重大项目的成果之一。以《大数据与国家治理》为本书的题目，是基于国内外经济科技的发展需要，国家对大数据战略的定位而拟定的。在拉动效应下，大数据发展必然在促进经济发展、提升治理体系、激发大数据活力等关键方面大有作为。

1.2 本书逻辑框架

本书从总体上分为两大部分，第一部分是应用篇，第二部分是战略篇。

应用篇包括七章，分别为大数据与国家治理的国际经验、大数据与政府治理、大数据与经济治理、大数据与金融治理、大数据与新型城镇化、大数据与统计融合和大数据与民生保障。第2章大数据与国家治理的国际经验是全书的准备部分，通过分析发达国家在国家治理中采取的大数据措施并总结其经验，为大数据在我国国家治理中更好地发挥作用提供思路。在参考其他国家经验的基础上，本书从政府治理、经济治理、金融治理、新型城镇化、统计融合和民生保障六个角度阐述了大数据在国家治理中的具体应用方向，这六个方面可以概括为政治、经济、社会和民生四个领域，政府治理是政治领域的大数据应用；经济治理、金融治理和统计融合主要是在经济领域应用大数据；而新型城镇化是推动城乡经济一体化，促进人与社会发展的重要途径，是社会领域的大数据应用；最后是民生保障，也是最为重要的一个方面，保障民生是一国政治经济发展的意义所在，也是政府保障人民群众利益、为人民服务的具体表现，所以在民生领域应用大数据是政府工作的重中之重。

战略篇包括四章，分别为大数据产业发展战略、大数据人才发展战略、数据开放共享战略和大数据与国家安全战略。这四部分从战略角度为我国的大数据发展布局。数据开放共享战略是其余三部分的基础，在推动大数据发展和应用的过程中，数据开放和共享是前提，只有拥有海量的数据资源，大数据技术的效用才能得到充分发挥；大数据产业发展战略将大数据提升到产业发展层面上，将大数据作为促进我国经济发展，加快我国产业结构调整和升级的新突破口，并为我国大数据产业的发展制定了统一而明确的规划；本书中我国大数据人才发展战略研究则阐述了人才对于大数据发展的重要意义，明确了人才在大数据运用中的作用，人才的培养和引进可以推动大数据技术的创新，加快大数据在各个领域的应用；大数据与国家安全战略从国家安全角度讨论了大数据的意义，保卫国家安全是一个国家进行政治、经济、文化等活动的基础，大数据在国家安全领域的应用可以极大地提升我国的国防能力，为大数据在其他领域的应用提供最基本的保障。

应用篇是从大数据在不同领域的具体应用入手，阐述大数据在各个领域的发展现状，分析大数据在使用过程中遇到的障碍，并提出大数据在不同领域应用的意见和建议。战略篇是从国家战略层面入手，选择在大数据发展中最为重要的问题进行分析，并从战略角度给出政策建议。应用篇的分类和阐述都较为详细，分方向、分领域地对大数据应用进行分析，而战略篇是对这些方向中的重点进行概括和提炼，将这几个方面提升到国家战略层面，对重点方向进行战略部署。应用部分和战略部分相互联系、相辅相成，从不同角度对大数据的国家治理进行论述，共同构成了本书的主要内容。

1.3 本书主要研究发现

应用篇

第2章 大数据与国家治理的国际经验，主要通过对美国、欧盟及其成员国（英国、德国、法国）、俄罗斯等国家大数据发展战略的梳理，总结其大数据发展经验。美国作为大数据发展的策源地，20世纪90年代以来陆续开展“国家信息基础设施”计划、“信息高速公路”计划、大数据研究发展计划、“数据—知识—行动”计划，并编写“大数据”白皮书，充分发挥20世纪信息高速发展的基础优势，搭建数据开放平台，开展关键技术研究，推动大数据应用，积极结合企业、研究机构等多方资源，逐步推进大数据发展，继续保持新信息时代霸主地位。欧盟及其成员国分别制定符合自身发展的大数据战略，将大数据及数据挖掘形成的价值作为未来知识经济的核心。提高大数据研究和数据挖掘有助于欧盟服务业自由转型，提供更多创新型信息产品和服务；依靠大数据挖掘与分析，进行定制型服务，降低制造业成本，提高经济利润率。俄罗斯一直以来都将重返和跻身世界强国作为首要战略目标，围绕这个目标，俄罗斯出台了多项与信息化、信息安全相关的法规、政策和措施。近年来，借助互联网迅猛发展的势头，俄罗斯政府对以大数据为目标的信息产业越来越重视。此外，本书还以日本、韩国、新加坡、澳大利亚四国为案例分析其大数据战略和发展方式，从中借鉴经验，促进我国大数据的顺利发展。

第3章 大数据与政府治理，致力于回答大数据如何提高政府治理的问题，从应用大数据提高政府决策科学化和智能化水平、应用大数据推进政府简政放权、应用大数据更好地提供公共服务和保障民生三个方面作出回答。大数据是推动经济转型的新动力，互联网成为大数据时代政府施政的重要平台和工具，大数据的应用可以有效推动政府实现数据共享，增强政府分析数据的整体能力和水平，从而为有效处理和解决一系列复杂社会问题提供新的手段，我们应当将推行大数据战略与政府科学高效治理有机地结合起来，以此推动政府职能的转变。通过大数据来深化政府政务改革，建立健全“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理模式，实现建立在大数据基础之上的科学决策，通过电子政府系统促进大数据与政府关键要素职能的深度融合，从而推动政府管理水平和社会治理模式的现代化，加快建设与中国特色社会主义事业相协调适应的创新政府、法治政府、廉洁政府和服务型政府。

第4章 大数据与经济治理，主要从大数据在经济决策的重要性、经济决策对大数据的需求、大数据对经济决策的助推作用三个方面进行探究。从决策的过程来讲，信息是决策的基本前提条件，而数据是信息的具体表现形式，国务院2001年明确提出了建立“综合经济数据仓库”的计划，建立以经济相关数据为主的数据库，侧重于包括统计信息在内的各厅局、部门信息资源的汇接、加工、发布、开发，能够满足政府管理决策和社会各界对经济信息的需求，提供服务于经济行政主管部门的管理信息系统和决策支持系统。数据作为知识经济时代的重要生产要素，影响着政府决策的方方面面，决策者必须密切关注国内外多维度、长周期、全方位的经济指标和数据。国际数据与国内数据、宏观数据与微观数据、历史数据与当前数据、传统统计数据与新时代大数据应该全面协调使用，使数据服务于经济运行，为经济决策的精准性、前瞻性、实战性和实效性提供必要支持。

第5章 大数据与金融治理，从全球视角入手，关注目前大数据在全球金融治理中发挥的作用，通过对美国、英国和澳大利亚的大数据金融治理进行研究，总结出发达国家在金融领域应用大数据时的战略和规划，为我国金融领域的大数据应用提供借鉴。在大数据背景下，我国金融业发展面临诸多挑战，大数据在金融治理中的应用也存在障碍，大数据的发展使我国金融业面临着一次新的挑战，本文从数据基础设施建设面临的考验、传统发展战略面临的冲击、商业运营模式面临的变革三个方面来分析这些挑战，如何应对这些挑战也成为政府当前亟须解决的重要问题。大数据给金融业带来诸多挑战的同时，也给金融业的发展和金融治理带来了机遇，本文从精准营销、风险防控、运营优化、决策管理、思维转变和金融普惠等角度分析了大数据对金融发展的积极作用。大数据是一把“双刃剑”，在金融领域中应用时尤为如此，但总体来说利大于弊，如果能够有效控制大数据带来的金融风险，那么大数据会极大地推动金融业的发展。本文还给出了大数据在我国金融治理中应用的路径分析和利用大数据推进金融治理的政策建议。

第6章 大数据与新型城镇化，主要以提出问题、分析问题、解决问题的思路对大数据在我国城镇化进程中的作用加以说明。作为今后20年中国经济结构转型升级、扩大内需的有效增长点，中国的城镇化建设目前已进入到了关键性的阶段，传统的城镇化建设主要依靠经验主义和行政手段干预，致力于新建住房等固定资产的投资建设，欠缺对资源的有效整合。本文从农民工进城安居问题、城镇居民住房问题着眼，分析城镇化进程中存在的潜在矛盾，以及城乡结合面临的制度差异。如火如荼的大数据技术通过数据挖掘发现事物潜在的相关关系，进行统计描述和未来预测，有可能为政府解决这一治理难题拓展新的思路，辅助政府建设智慧城市和制定更好响应经济运行及民众需求的房地产政策。我们从政府应用房地产大数据的背景、政府应用房地产大数据面临的问题、房地产大数据辅助宏观决策的对策与应用层层递进，深入浅出地说明了大数据在城镇化中的推动作用。

第7章 大数据与统计融合，主要分析了大数据时代官方统计面临的挑战与机会，探讨了如何在大数据时代进行宏观经济管理。在新常态下，中国经济面临的形势复杂，任务艰巨，政府决策对经济数据的质量和实效性提出更高的要求。官方统计工作面临前所未有的挑战，主要体现在官方统计指标设计的灵活性不足，官方统计过程与结果的及时性、准确度与抗干扰能力有待提高，官方统计对数据的使用、挖掘的深度不够三个方面。深化研究大数据背景下网络和实体经济规律可以有效提高宏观经济决策的科学性和实效性，在官方统计效率、官方统计服务、统计信息共享方面有提升的空间。综合大数据和官方统计的特点，本章提出要站在大统计的视角，强化国家统计局对全国官方统计工作的领导，建立部门间协调、宏微观印证、技术支撑、法制保障、数据完整、方式多样、及时准确的大统计系统，以更好服务宏观经济决策，同时为微观经济主体判断经济形势提供完备参考。

第8章 大数据与民生保障，大数据在民生领域的应用已经成为一种趋势，保障民生是政府的重要职能之一，在大数据背景下，政府也要紧跟时代潮流，充分发挥大数据的优势，利用大数据为民生保障提供助力。大数据在民生方面最主要的应用是智慧城市的建设，此外，大数据对改善城乡治理和优化公共服务都具有重要意义。大数据在民生方面的具体应用主要体现在公共医疗卫生、公共交通、教育、社会安全和社会保障几个方面，涉及公众最为关心的领域。但目前我国的民生大数据开放整合还存在很多不足，数据采集方式原始、数据开放程度低、民生大数据方面的法律法规欠缺等问题制约了大数据的发展和运用。本文提出了大数据民生保障的指导性意见，从加强法律保障、加快技术创新、加强人才培养、建设大数据平台等方面为大数据在民生领域的应用提出建议。

战略篇

第9章 大数据产业发展战略，随着大数据技术的日新月异，大数据产业发展迅速，渗透到各个领域，市场规模逐渐扩大，涌现出了一大批新兴的大数据企业。本章从典型国家和地区大数据产业发展特点和趋势入手，吸取经验。在这些国家和地区中，主要的大数据产业战略包括国家战略规划引导产业协调发展、政府立法提供制度保障、设立行动计划推进关键技术研发、积极建设基础设施和培养大数据人才、依托技术创新驱动产业发展。现如今，我国大数据产业的发展如火如荼，市场规模快速增长，产业发展平台基本成型，产业价值链不断拓展和延伸，新技术新应用层出不穷，各级政府积极推动，这些都促进了大数据产业的积极发展。然而，我国大数据发展处于初级阶段，面临的瓶颈和问题也不容忽视，存在着部门的信息壁垒、数据安全管理问题突出、数据技术创新与转化能力较弱、大数据领军企业缺乏、大数据产业基础薄弱等现象。根据我国国情和国际经验，我们提出应该分批推动政府数据开放，建立数据安全保障体系，加强政产学研之间的合作，加快人才培养和储备，培育建立大数据应用市场，积极扶持大数据领军企业，完善相关法律法规，拓宽大数据产业融资渠道等，实现我国大数据产业健康、高效地发展。

第10章 我国大数据人才发展战略研究，大数据战略的兴起和发展，使人类从工业经济社会、知识经济社会步入大数据社会。与工业经济不同，大数据社会是以数据和信息的生产、分配、传播和利用为基础。大数据的发展对大数据人才提出了新的要求。因此，从战略高度培养和造就一大批具有应变能力、高水平、高素质的大数据人才，是实施大数据战略和人才强国战略的重要组成部分，也是全面加强大数据人才建设的内在要求。我国大数据人才发展资源存量增长迅速、人才资源结构不断优化、信息人才创新能力不断提高、人才需求不断增加，为我国大数据发展提供了有效支持。但是，我国大数据人才发展还面临瓶颈，不仅有大数据人才总量存在巨大缺口、大数据人才战略储备不足、大数据人才结构亟待提升、大数据人才培养模式的脱节等人才发展中的问题，还面临大数据人才管理的规划设计滞后、大数据人才培训体系缺乏规范等人才管理上的问题。为了构建我国大数据人才战略体系，我们需要从政府层面、企业层面同时重视、培养并发展大数据人才，使得我国大数据人才发展水平日益提高。

第11章 数据开放共享战略，首先强调了在大数据时代，数据的开放与运用已成为国家综合竞争力的新标志。我国政府数据开放仍存在法规支撑不足、操作标准缺乏、传统观念束缚等问题。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》中提出做好顶层设计和统筹规划，努力促进政府信息系统和公共数据互联共享，进一步加快政府信息平台整合建设，促进治理能力现代化，消除信息孤岛，加快推进数据资源向社会和公众开放，切实增强政府的公信力，提升为广大公众企业服务的能力和水平，引导社会发展。我国各级政府掌握着全社会信息资源的80%，是最大的数据保有者，也是数据最大的需求者。当前应以《政府信息公开条例》为依据，正确把握我国政府数据开放的主要方向，切实做好政府数据开放的保障工作。本章总结了国际政府数据开放的特点——通过建立统一的政府数据门户网站公开政府数据、不断完善政策法令推进政府数据开放、政府数据开放更多地集中于民生、注重开放数据与保护的平衡、政府数据开放过程中实现合作发展，以求更好地学习国际经验发展我国大数据开放共享战略。然而，我国大数据发展不够完善，存在政府数据开放程度较低、政府数据开放问责机制不健全、政府开放数据质量有待提升、相关法律法规需要进一步完善等问题。本章提出我国应通过进一步加强顶层设计、设立统一的发布门户网站、处理好政府数据共享与安全问题、加强等级认证和分类标准制定、政府建立数据共享机制加大财政金融支持、加强专业人才培养、提升政府管理机制等多种途径，逐步实现我国大数据的开放发展。

第12章 大数据与国家安全战略，大数据是国家安全的重要基础，国家安全是大数据发展的前提条件。本章细致地分析了大数据在国家安全、政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、生态资源等方面的作用。大数据安全保障的目标就是保证数据保密性、数据完整性和可溯源、数据可用性、以及公共政策和组织特定要求，确保大数据在数据全生命周期不被篡改、泄露，完整性得到保护，数据资产的价值得到控制，数据安全性得到保障。从而推进网络空间的法律制度建设、推动政府公共数据开放与利用、加强大数据的监管、加快实施大数据人才战略、大力发展大数据产业、明确大数据发展的战略高度。