第三节 我国税制的发展

税收是我国财政收入最主要的来源，也是国家用以加强宏观调控的重要经济杠杆，对于中国的经济、社会发展具有十分重要的影响。

从1949年中华人民共和国成立50多年来，我国税制改革的发展大致上经历了三个历史时期。第一个时期是从1949—1957年，即国民经济恢复和社会主义改造时期，这是新中国税制建立和巩固的时期。第二个时期是从1958—1978年底中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议召开以前，这是我国税制曲折发展的时期。第三个时期是1978年底中共十一届三中全会召开、我国实行改革开放政策以后的新时期，这是中国税制建设得到全面加强、税制改革不断前进的时期。

在上述三个历史时期内，中国的税收制度先后进行了五次重大的改革。第一次是新中国成立之初的1950年，在总结老解放区税制建设的经验和清理旧中国税收制度的基础上建立了人民共和国的新税制。第二次是1958年税制改革，其主要内容是简化税制，以适应社会主义改造基本完成、经济管理体制改革之后的形势需要。第三次是1973年税制改革，其主要内容仍然是简化税制，这是“文化大革命”的产物。第四次是1984年税制改革，其主要内容是普遍实行国有企业“利改税”和全面改革工商税收制度，以适应发展有计划的社会主义商品经济的要求。第五次是1994年税制改革，其主要内容是全面改革工商税收制度，以适应建立社会主义市场经济体制的要求。21世纪以来我国对有关税收法规进行了调整。

一、改革开放以前的税制状况（1949—1978年）

从1949年新中国成立到1978年的29年间，我国税制建设的发展历程十分坎坷。

新中国诞生后，立即着手建立新税制。中共中央、政务院对此高度重视，并确定由中共中央政治局委员、政务院副总理陈云负责此项工作。1950年1月30日，中央人民政府政务院发布《全国税政实施要则》，规定全国共设14种税收，即货物税、工商业税（包括营业税和所得税两个部分）、盐税、关税、薪给报酬所得税、存款利息所得税、印花税、遗产税、交易税、屠宰税、房产税、地产税、特种消费行为税和使用牌照税。除了上述税种以外的其他税种，由省、市或者大行政区根据习惯拟定办法，报经大行政区或者中央批准以后征收（当时主要有农业税、牧业税、契税等）。

1958年，我国进行了新中国成立以后第二次大规模的税制改革，其主要内容是简化工商税制，试行工商统一税，甚至一度在城市国有企业试行“税利合一”，在农村人民公社试行“财政包干”。至此，中国的工商税制共设9个税种，即工商统一税、工商所得税、盐税、屠宰税、利息所得税（1959年停征）、城市房地产税、车船使用牌照税、文化娱乐税（1966年停征）、牲畜交易税（无全国性统一法规）。其他税种还有：农业税、牧业税、契税（从20世纪50年代中期以后基本停征）、关税、船舶吨税。

1962年，为了配合加强集贸市场管理，开征了集市交易税，1966年以后各地基本停征。

在1966—1976年开展的“文化大革命”当中，已经简化的税制仍然被批判为“繁琐哲学”。1973年，中国进行了新中国成立以后第三次大规模的税制改革，其核心仍然是简化工商税制。至此，中国的工商税制一共设有7种税，即工商税（盐税名义上并入此税，实际上仍然按照原来的办法征收）、工商所得税、城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税、工商统一税和集市交易税。对国有企业只征收一道工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税两种税，城市房地产税、车船使用牌照税、屠宰税仅对个人和极少数单位征收，工商统一税仅对外适用。其他税种还有：农业税、牧业税、契税、关税（名存实亡）、船舶吨税。

总的来看，从生产资料私有制的社会主义改造基本完成到1978年的20多年间，由于“左”的指导思想的作用和原苏联经济理论及财税制度的某些影响，中国的税制建设受到了极大的干扰。税制几经变革，走的都是一条片面简化的路子。同时，税务机构被大量撤并，大批税务人员被迫下放、改行。结果是，税种越来越少，税制越来越简单，从而大大地缩小了税收在经济领域中的活动范围和税收在社会政治、经济生活中的影响，严重地妨碍了税收职能作用的发展。

二、改革开放初期的税制改革（1978—1982年）

在1978年底至1982年期间，中共十一届三中全会明确地提出了改革经济体制的任务，中国共产党第十二次全国代表大会进一步提出要抓紧制定总体方案和实施步骤，在第七个五年计划期间（即1986—1990年）逐步推开。这些重要的会议及其所做的一系列重大决策，对于这一期间中国的经济体制改革和税制改革具有极为重要的指导作用。

从税制上来说，财税部门从1978年底、1979年初就开始研究税制改革问题，提出了包括开征国有企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。

从1980年9月到1981年12月，第五届全国人民代表大会先后通过并公布了中外合资经营企业所得税法、个人所得税法和外国企业所得税法。同时，国务院明确，对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。这样，就初步形成了一套大体适用的涉外税收制度，适应了我国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。

在建立涉外税制的同时，财税部门就改革工商税制和国有企业利润分配制度做了大量的调研工作，并在部分地区进行了试点。在此基础上，财政部于1981年8月向国务院报送了《关于改革工商税制的设想》，并很快得到了国务院的批准。

1982年11月，国务院向第五届全国人民代表大会第五次会议上提交的《关于第六个五年计划的报告》提出了今后三年的税制改革的任务，并得到了会议的批准。

在此期间，国务院还批准了烧油特别税，发布了牲畜交易税暂行条例。

三、改革开放全面展开时期的税制改革（1983—1991年）

在1983—1991年期间，我国社会主义经济理论的发展有了重大的突破，提出了发展有计划的社会主义商品经济，自觉运用价值规律，充分发挥税收等经济杠杆的作用，搞活经济，加强宏观调节。在所有制理论上，提出了所有权与使用权相分离的论点，并肯定了集体经济、个体经济和私营经济存在的必要性，这一切，分别写进了1984年中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的关于经济体制改革的决定、1987年中国共产党第十三次代表大会文件和1988年第八届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案等一系列重要文献，从而为这一时期的税制改革提供了强大的理论武器和法律、政策依据。

这一时期是我国税制改革全面展开的时期，取得了改革开放以后税制改革的第二次重大突破。

作为企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国有企业“利改税”，即将新中国建立以后实行了30多年的国有企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国有企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国有企业征收所得税的禁区。这是国家与国有企业分配关系改革的一个历史性转变。

为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六次全国人民代表大会及其常务委员会的批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，发布了征收国有企业所得税、国有企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等税收的行政法规。

此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、国有企业奖金税（1984年发布，1985年修订发布）、集体企业奖金税、事业单位奖金税、国有企业工资调节税、固定资产投资方向调节税（其前身为1983年开征的建筑税）、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的行政法规，并决定开征特别消费税。

1991年，第七届全国人民代表大会第四次会议将中外合资企业所得税法与外国企业所得税法合并为外商投资企业和外国企业所得税法。

至此，中国的工商税制共有32种税收，即产品税、增值税、营业税、资源税、盐税、城镇土地使用税、国有企业所得税、国有企业调节税、集体企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、国有企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、城市维护建设税、烧油特别税、筵席税、特别消费税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、集市交易税、牲畜交易税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税。其他税种还有：农业税、牧业税、契税、耕地占用税（为了限制占用耕地而于1987年开征）、关税。

四、1994年的税制改革

1992年以后，我国的改革开放进入了一个新的历史阶段，税制改革建设也进入了又一个黄金时代。这一时期是我国税制改革全面深化的时期，取得了改革开放以来税制改革的第三次重大突破。

1992年春，邓小平同志视察南方发表重要谈话，中共中央政治局为此召开全体会议以后，中共中央、国务院做出了关于加快改革开放和经济发展的一系列重要决定。从此，在中共中央、国务院的直接领导下，财税部门开始加快税制改革的准备工作。

1993年春，江泽民总书记多次主持召开中央财经领导小组会议，研究财税部门提出的税制改革设想，提出了改革的指导思想和基本原则，并确定由中共中央政治局常委、国务院副总理朱镕基负责此项工作。同年6月，中共中央、国务院做出了关于加强宏观调控的一系列重要决策，其中的重要措施之一，就是要加快税制改革。同年8—9月间，国务院常务会议和中共中央政治局常委会议先后讨论通过了关于工商税制改革的方案。同年11月，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确定了税制改革的基本原则和内容。到同年12月底，工商税制改革的有关法律、行政法规陆续公布，从1994年起在全国实施。

1994年工商税制改革的主要内容是：第一，全面改革了流转税制，实行了以比较规范的增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的流转税制。第二，改革了企业所得税制，将过去对国有企业、集体企业和私营企业分别征收的多种所得税合并为统一的企业所得税。第三，改革了个人所得税制，将过去对外国人征收的个人所得税、对中国人征收的个人收入调节税和个体工商业户所得税合并为统一的个人所得税。第四，对资源税、特别目的税、财产税、行为税等类税收作了大幅度的调整，如扩大了资源税的征收范围，开征了土地增值税，取消了盐税、奖金税、集市交易税等若干税种，并将屠宰税、筵席税的管理权下放到省级地方政府，新设了遗产税和证券交易税（但是这两种税至今没有立法开征）。

五、21世纪以来的税制调整

进入新世纪后，为了适应经济快速发展的需要，我国对税法进行了不断地调整，例如，取消了农业税；新颁布了“中华人民共和国企业所得税法”，将“中华人民共和国企业所得税暂行条例”与“外商投资企业和外国企业所得税法”合二为一，并对具体条款进行了修订；修订了“个人所得税法”；颁布了“中华人民共和国车船税暂行条例”，取消了“车船使用牌照税暂行条例”与“车船使用税暂行条例”；对消费税的税目和税率进行了调整；对我国东北、西部、中部的部分城市试行消费型增值税；调整了城镇土地使用税。