第二章 域外土地所有和使用制度

第一节 土地所有权的基本情况

当代世界各国按法系大多数归为大陆法系和英美法系。大陆法系国家包括法国、比利时、意大利、西班牙、葡萄牙、德国、奥地利、瑞士，以及其曾经的殖民地国家等，大陆法系等国家土地所有制的特点是：土地的私人所有一般占主要成份，私有土地的价值量一般占国家（地区）全部土地资产价值的绝大部分；私有土地虽受政府调节，但主要以市场机制配置；国有（政府所有）、公有和私有土地处在动态变化中。在英美法系国家，如美国、加拿大、印度、巴基斯坦、新加坡、澳大利亚、新西兰以及非洲的个别国家和地区，土地所有权则和英国类似。英国名义上所有土地归英王所有，实际使用权归私人。见表1。

总体来看，包括美国、俄罗斯、加拿大、澳大利亚等在内的大部分国家，国有土地的主体都是林地、道路、河川、沼泽、港湾、自然保护区、国家公园等环境敏感地。从土地自然条件看，虽然经济利用价值较低，但具有非常重要的军事、政治、生态功能，这些资源如果由国家管理或许能更好维护社会共同利益。相反，许多成熟市场经济国家贯彻政府不应与民争利的原则，具有较高经济价值的城市土地多由私人占有，由市场决定土地资源配置，以实现其高效利用。

一、美国

公私兼有的多元化土地所有制。美国国土面积936.48万平方千米。私人所有的土地占56%，主要分布在东部。联邦政府所有的土地占32%，主要分布在西部，大部分为国家公园、森林、草原等类型，包括所有的土地及其上的矿产、森林、水、海岸线3英里以外的海洋及其海底上的矿产等，也包括联邦政府机关及派驻各州、县、市机构的土地和军事用地等。在联邦政府拥有的308.4万平方千米的土地中，也存在多元化的所有形式，国家土地管理局控制60%，国家森林局控制24%，国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制16%。州及地方政府所有的土地占10%，包括土地及其上的矿产、水和森林等，沿海各州还管理3英里以内的海洋资源，印第安人保留地占2%。

美国法律保护私有土地所有权不受侵犯，各种所有制形式之间的土地可自由买卖和出租，价格由市场供求关系决定。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立，不存在任意占用或平调，确实需要时要依法通过买卖、租赁等有偿方式取得。

集中、垂直的土地管理体制（见图1）。内政部代表国家对城乡土地的利用与保护实行统一规划管理；除直接管理联邦政府拥有的土地外，统一管理全国的森林、河流、沼泽、珍稀动物、自然保护区和地表以下所有的矿产资源、水资源；对各州和私人的土地利用行为进行指导、协调和规范；规范全国土地交易行为。此外，负责国有土地管理的还有美国农业部、国防部城市规划委员会、田纳西流域管理局等。1997年国会通过了《联邦土地政策和管理法》，对土地管理的地位和职责以法律的形式给予了进一步的明确和界定。

美国的地产市场十分发达，制度健全，所有的土地都实行有偿使用，在政策规定许可的范围内，土地可以自由买卖、出租和抵押。土地所有权分为地下权（包括地下资源开采权）、地面权和地上空间权（包括建筑物大小、形状等），这三部分权益可以分别转让。政府无权任意征收与拆迁。地主愿意让政府在自己土地上修路以换取开发权，开发区的道路、学校等基础设施费用由政府负担，开发商仅需提供宅基地内的建设费用。取得私有土地权与开发权的代价不高，使得大笔资金注入土地投机与开发，土地供应量大且地价低。政府对私人土地的管理主要是通过登记收费和规划引导。私有土地买卖完全是私人之间的事，手续十分简单，在双方自愿签订协议之后，只需向政府缴足规定的税金，进行注册登记即可。土地买卖价格，则由买卖双方根据当时土地的市场价值进行估计，完全由买卖双方协商，也可由私人估价公司帮助双方达成协议，并完成交易。

美国土地开发管理历史可分为几个阶段。第一阶段：1776年签署的《独立宣言》标志着美利坚合众国成立。美国政府首先将东部大西洋沿岸英国殖民地和西部印地安人领地收归国有，然后逐步卖给私人。在美国建国初期的邦联制（1781—1788年）时代，为了让新英格兰地区的13个州加入统一的美利坚合众国，国会宣布将西部的一些土地出卖或租让，以换取东部13个州放弃对西部土地的要求。政府还鼓励居民从东部向西部偏远地区迁移（著名的“西进运动”），以十分便宜的价格向私人出售有待开发的土地。例如1862年通过的《宅地法》规定，凡是年满21岁的美国公民，只需交纳10美元手续费就可以免费获得无人居住的160英亩公共土地。只要在那里定居和开垦5年，土地就永远归其所有。美国先后制定了《鼓励西部草原植树法》《沙漠土地法》等法律，大规模向个人出卖土地，供其垦荒。第二阶段：成立土地管理总办公室、土地管理局。1812年成立了土地管理总办公室，开展土地登记和买卖等管理工作。强调土地的社会职能和利益高于一切，实现土地资产的可持续利用，是美国土地管理的根本宗旨和主要目标。为强化土地管理职能，1946年由土地管理总办公室和放牧局合并成立土地管理局，隶属于内政部。19世纪到20世纪初，西部地多人少，加上早期土地政策的鼓励，边疆的开拓无一不是采取掠夺性的垦殖方式。由于管理和规划不周，大规模开垦土地、砍伐森林、过度放牧，造成水土流失和地力下降。

二、英国

名义国家所有，实际土地私有。在英国、英联邦国家和地区，全部的土地从法律上都归英王或国家所有。也就是说英王是唯一的绝对的土地所有人，个人、企业和各种机构团体仅拥有土地的使用权。英国、英联邦国家和地区的土地虽然在法律上都属于英王（国家）所有，但拥有永业权的土地持有人实际上就是该土地的拥有者。因此，英国是一个土地私有制国家，绝大部分土地为私人或法人所有，政府和公共部门所有的土地仅占很小的一部分。

发达的土地权利系统。在英国法律中，土地保有权的拥有者称为土地持有人或租借人。土地持有人所保有的土地权利的总和叫做地产权。地产权有两种形式：一种是自由保有的地产权，即为永业权，主要有三类，即无限制的单纯地产权、限制继承的地产权和终身地产权。自由保有权为保有权人永久所有，一般以契约或居住、耕作使用等形式为基础确定，在他人土地上居住或使用12年，土地视为使用者保有。另一种是租用保有地产权，也称为租业权，它是有一定期限的地产权，大部分依协议产生。租用保有权有125年、40年、20年、10年等，并通过合同或协议确定土地权利和内容。在租赁期内，确定的土地权利和内容不能随意更改，自由保有权人不能随意干涉。最重要的是，租借地产权是有期限的地产权和定期地产权。

房屋购买者须缴纳印花税。2008年9月初，英国政府为拯救低迷的楼市，启用了一份涉及近百亿英镑的财政援助计划。该计划的重要组成部分就是印花税假期政策，即政府对价格在17.5万英镑以下的住房交易停征印花税1年。而根据英国此前的印花税政策，房屋成交价在12.5万～25万英镑的，印花税税率为1%；房屋成交价在25万～50万英镑的，印花税税率为3%；房屋成交价在50万英镑以上的，印花税税率为4%。

土地发展权为国家所有。英国是世界上最早通过规划立法限制土地开发的国家。1947年英国制定的《城乡规划法》规定，所有土地的发展权均归国家所有，这项法律实质上实行“土地发展权国有化”。任何土地所有人或其他人如欲变更土地用途，必须申请规划许可，以获得土地发展权，即更高强度或更高价值的使用权；土地所有者或土地开发者，必须就因获得开发许可而取得的发展价值缴纳发展价值税。此后，英国又在1951年、1953年、1954年、1959年、1963年对该法进行了多次修改和补充，并制定了大量相关法规，形成了较为完整的规划立法体系。《城乡规划法》的主要内容是由地方规划当局制定弹性发展规划，任何类型的开发活动都必须得到地方规划当局同意，并成立了中央土地局。但是，也有学者指出，英国土地开发权为国家所有是误解。

三、日本

日本现行的土地制度是土地私有制。在全国土地中，个人所有土地占57%，法人所有土地占8%，国家和地方公共团体所有的土地占35%，其中，国家和地方公共团体占有的土地多为不能用于农业、工业或住宅的森林地和原野。

日本根据国有土地的用途将其分为行政财产及普通财产两类。行政性国有土地具有行政目的，原则上不得租赁、交换、出售，不适用于私法。其包括：供国家事务、事业或职员居住的土地，如办公场所及其地基、监狱、军事用地、国立医院、国立图书馆、国立博物馆、国家公务员宿舍等：直接提供公共（一般公众）使用的财产，如国道、国营公园、河川、湖泊、海岸、港湾等；供皇室使用的财产，如皇室建筑物及地基、御所、陵墓等。财务省是日本最主要的国有土地管理机构，农林水产省、国土交通省和法务省也具有相应国有土地管理职能。

四、其他国家和地区

加拿大。所有的土地名义上由女皇拥有所有权，其实质是主权，实际上大部分土地归私人所有，联邦政府、省（北方地区）及市政府都拥有自己的土地，即为国家所有，各级政府对自己的土地拥有处置权。联邦公有土地占全国土地的40%，约4亿公顷，其中97%是北纬60度以北包括北极圈内的土地，气候恶劣，人烟稀少；3%的土地零散分布在各省，主要是国家公园、野生动物保护区、军事用地和印第安保留地；联邦公有土地一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地。

香港地区。1997年7月1日，中国政府恢复对香港行使主权后，按中英联合声明的规定，香港特别行政区内的土地归属中华人民共和国所有。中国政府授权香港特别行政区政府行使土地所有权，土地批租制度仍旧保留，50年不变。香港政府以市场地价向私人开发商批租土地获得的收入向香港房屋委员会注资，使其有能力制定和实施公共住房发展计划；以免费和下调地价向房屋委员会和房屋协会供地，使其有能力以低于市场房价向中等收入家庭筹集部分资金，补贴低收入家庭。

新加坡。新加坡土地管理局作为全国最大的公有土地管理者和持有者，负责监督其他国有土地管理与执法部门的活动，如新加坡市区重建局（URA）、房屋开发理事会（HDB）、裕廊集团（JTC Corporation），以保证土地出让的招投标程序公开透明。新加坡建屋发展局可以无偿得到政府划拨的土地，而私人房地产开发商则必须通过土地批租有偿获得土地使用权。政府通过这种方式在一定程度上照顾了中、低收入者的利益；防止地产炒作，对居民购买组屋次数做出严格限定；居民购买组屋后一定年限内不得整房出租；组屋在购买后5年之内不得转让，也不能用于商业性经营，否则将受到法律严惩。此外，新加坡已开始征收房产税，按照规定，业主出售购买不足1年的房屋，要缴纳高额房产税。

澳大利亚。购房者必须先向澳洲政府购买地皮，也就是说，只有在取得土地证之后，才能进行房产开发。开发商在严格意义上说更像是建造商，他们负责帮购房者设计、施工，并向政府部门报批。如在墨尔本购房，需要缴纳的税费项目有土地印花税、房产印花税、银行评估费、保险费、律师费等，收取标准约为总房价的6%。此外，售出房产时也会产生税费，主要是增值税，澳洲最高会按增值部分的45%来征收。

瑞典。土地所有制也是私有制。自1904年开始推行土地公共所有的政策，规定土地一旦被收购便永久成为公共所有土地，再不能出让给私人所有。1964年斯德哥尔摩市已将70%的土地变为公有土地。

苏联与东欧国家。在传统计划经济体制时期，土地全部为国有（全民所有）或公有（集体所有），并且国有和公有土地均无偿无期限地提供给用地单位和个人使用；在改革时期，土地尽管名义上仍为国有或公有，但强调土地占有和使用制度的变革，土地使用制向市场化迈进；在全面实行市场经济体制后，土地制度以私有制为主。