第四节 我国土地制度现阶段的特点

对我国土地制度总体特征的评价，北京天则经济研究所“中国土地问题课题组”的判断具有代表性，即“中国的土地政策的特征非常明显，这就是土地转用的国家垄断和政府管制，集体土地和国有土地、农村土地和城市土地、农耕用地和建设用地的严重分割和二元体系”。土地政策有三根支柱：一是中央政府加强农地转用的行政管制和计划控制，二是地方政府以各种方式加速农地征收和过度扩张城市，三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外。我国一直实行的是世界上最严格的土地管理制度，土地管理之严，通过《中华人民共和国土地管理法》所体现的主要是控制农业用地向非农业用地的转化，也就是土地用途的转化，目标是保护耕地。从原理上讲，土地用途的管制应当是土地管理法最重要的内容之一，但是我国的土地管理法和实施条例以及一系列的规章和规范性文件对包括土地用途管制在内的土地管理的定位和方法，主要是纵向的审批制度，其中最核心的是控制建设用地。“加强土地转用的政府管制和计划控制根本无法解决中国的土地问题，只能在错误的道路上越陷越深。”

财政部、国务院发展研究中心和世界银行《2030年的中国：建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》研究报告认为，在未来20年，中国土地政策的改革对整个经济改革的成功至关重要。郑振源指出，过去保护耕地和控制建设用地的战略思路，应该改成节约利用土地，改变土地利用方式，集约利用土地，三保——保发展、保资源、保环境。北京天则经济研究所认为，改革的方向是：放松政府土地管制，发展土地市场和土地交易。即在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。

沈开举指出，问题的关键是我们没有采取真正意义上的规划管制。而“从目前世界上许多国家的通行做法来说，不管是集体土地、私人土地还是国有土地，必须要服从土地利用的规划，国有土地可以作为农业用地，也可以作为非农业用地，集体土地当然也可以这样做。问题是要付诸规划，这是我们国家今后土地制度在管理方面最重要的发展趋势”。曲福田、田光明也结合城乡统筹和农地流转指出，区域空间布局与空间规划显得更为重要，应当在规划控制范围内，在用途管制的限制条件下，允许集体使用权进入市场。将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定，其他方面让市场价格机制进行调节，提高资源配置效率。郑振源进一步认为，解决现在的土地问题就是要解决好节约利用，土地资源配置必须通过市场而非计划方式。《中华人民共和国土地管理法》的规划是计划经济的规划，规划也必须是市场配置在发挥作用。陈小君则对《中华人民共和国土地管理法》的缺陷进行了全面分析，认为该法最薄弱的地方有三个：一是在该法初立时提出的建立最严格的土地（主要是农地）管理制度成效不显著；二是政府的“土地财政”偏好，导致农村集体土地财产权实现障碍重重；三是土地管理的法律责任体系极不完备。在修法时，应注意吸收民事法律规范，不能仅就土地行政管理法律关系予以规范，而排斥与其相关的土地民事关系。