第三节 改革开放之后
一、改革开放十年
1978年12月，发轫于农村土地之上的家庭联产承包责任制揭开了中国农村体制改革的序幕，也揭开了中国改革开放新时代的序幕，中国土地制度改革经历了家庭联产承包责任制逐步确立时期、稳定和发展时期、稳定和深化时期、完善和法制化时期四个阶段。农村实行家庭承包制，允许和支持改革，尊重农民对大包干到户的选择权，建立农民群众有权、有责、有利的农业经营体制。
1979年，安徽凤阳县小岗村勇敢实行土地包产到户，签订土地承包合同，开农村土地改革之先河。1979年9月，中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》（以下简称《决定》）中仍指出，“三级所有、队为基础的制度……决不允许任意改变”，但“可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励”。《决定》开了一个小口子，各种生产责任制迅速推开，到1981年10月，全国农村各种形式生产责任制已占97.8%，其中“包产到户”“包干到户”占50%。
1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议通过了《农村人民公社工作条例》，共15章60条，其中涉及土地的主要规定有：保护人民公社各级所有权；国家和集体建设占用土地，必须严格按照法律规定办理，并尽量不占耕地；农村土地包括宅基地一律不准出租和买卖；农田基本建设以改土治水为中心，遵循山、水、田、林、路综合治理原则，认真搞好规划，有步骤地进行统一治理，建设高产稳产农田；耕种由集体分配的自留地。
1978年12月22日，中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议通过了《加快农业发展若干问题的决定（草案）》。主要内容有：不允许无偿调用和占用生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金；社员自留地是社会主义经济必要补充部分；继续实行三级所有、队为基础制度；因地制宜搞好农田基本建设；充分利用现有耕地，有计划地开垦荒地，围海造田，社队所造耕地从收获之年起，五年不计征购；基本建设要节约用地，尽量不占少占耕地；尽快制定土地法；运用现有大城市力量，逐步建设卫星城镇和小城镇；加强党和政府对农业的领导。但是这一决定仍规定“不许包产到户，不许分田单干”。
1979年4月1日，农业部、财政部、国家农垦总局、中国农业银行联合发出《关于加强农村人民公社开荒管理工作的通知》。通知规定：公社开荒应当采取小片、就近、自办为主的方针；开荒社、队一定要种好现有耕地，确保开荒种地两不误；开荒要发挥自有资金能力；完成当年开荒任务后，要登记造册上报验收，不得不报、少报或以少报多。
1979年9月，中共十一届四中全会修改并正式通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，将草案中“不许包产到户，不许分田单干”改为“不许分田单干”，初步肯定了“包产到户”的办法。同时，允许从事某些副业生产有特殊需要的农户和边远地区、交通不便的单家独户包产到户。
1980年对是否可以包产到户仍然有争议，当年5月31日，邓小平正式表态：“农村政策放宽以后，一些适宜搞包产到户的地方搞了包产到户，效果很好，变化很快。”当年9月，中央发布《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，强调集体经济是我国农村经济的基础，而且充分肯定了专业承包联产计酬责任制，并对包产到户的作法作了基本的肯定。这之后，生产责任制推广范围迅速扩大，各种联产责任制形式迅速发展，尤其是包产到户、包干到户发展更快。到1981年10月，全国农村基本核算单位中，建立各种形式生产责任制的已占97.8%，其中包产到户、包干到户的占到50%。
1982年1月4日中共中央批转发布的《全国农村工作会议纪要》（1982年中央1号文件）为“包产到户”正名，指出，目前农村实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。到当年11月，实行家庭承包的生产队已占到总队数的78.8%。
1982年9月中共第十二次全国代表大会召开。同年12月4日，修订并通过了《中华人民共和国宪法》。规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”，这就形成了我国法定的土地所有制度。第十三条关于行政区域划分的规定，恢复了原来的乡、镇、村体制，标志着人民公社开始解体。
1983年1月中共中央发布的《当前农村经济政策的若干问题》正式确立了家庭联产承包责任制，指出以包产到户、包干到户为主要形式的“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥，是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，要求“凡是群众要求实行这种办法的地方，都应当积极支持”。包产到户不仅在一般地区已经普及，而且在沿海经济发达地区和东北农业机械化程度较高的地区也有了迅速发展。到1983年底，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的94.5%。文件充分肯定家庭联产承包责任制是长期发展方向。
1984年1月1日，中共中央又发出《关于1984年农村工作的通知》，明确要求要稳定、完善联产承包责任制，延长土地承包期，一般在15年以上；鼓励土地逐步向种田能手集中；农民向土地投资应予以合理补偿；自留地、承包地均不准买卖，不准出租，不准转作宅基地和其他非农业用地；为完善统一经营和分散经营相结合体制，应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。
1985年1月1日，中共中央发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，指出打破集体经济中的“大锅饭”以后，农村的工作重点是，进一步改革农业管理体制，改革农产品统购派购制度，在国家计划指导下，扩大市场调节，使农业生产适应市场需要，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活。
1986年1月1日，中共中央、国务院发布《关于1986年农村工作的部署》，指出我国农村已开始走上有计划发展商品经济的轨道。农业和农村工业必须协调发展，把“无工不富”与“无农不稳”有机地结合起来。同年6月25日，第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国土地管理法》（1987年1月1日施行），对土地所有权和使用权，对所有权归属、土地登记、登记发证、登记保护等方面都作出明确规定。为此，国务院批准每年的6月25日为“全国土地日”。
二、最近三十年
1987年，深圳开始探索拍卖土地使用权，当年12月深圳市又用公开拍卖的形式转让国有土地使用权。1987年上海市政府颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，用地方法规的形式确保土地有偿转让的规范化实施。之后，国家及相关部门出台了《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《土地调查条例》《土地登记办法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》《全国地籍管理“十五”计划纲要》《土地权属争议调查处理办法》《土地登记资料公开查询办法》等一系列配套法律、行政法规、部门规章和规范性文件。
1988年，国务院决定在全国城镇普遍实行收取土地使用费（税）。与此同时开始试行土地使用权有偿转让，定期出让土地使用权。同年4月，七届人大第一次会议修改了1982年宪法的有关条款，删除了土地不得出租的规定，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。
1990年5月，国务院允许外商进入大陆房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》等。同年11月25日中共十三届八中全会发布了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》。该决定第一次明确规定：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。”同年12月1日中共中央、国务院发出《关于1991年农业和农村工作的通知》，要求各级党委和政府继续把做好农业和农村工作摆在首位，认真抓好“稳定完善以家庭联产承包为主的责任制，建立健全农业社会化服务体系”等六项工作。
1992年邓小平同志南巡讲话和党的十四大确立了经济体制改革和土地市场培育的进程。党的十四届三中全会决定把土地使用制度的改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，并且明确规定了规范和发展土地市场的内容和要求。通过市场配置土地的范围不断扩大，实行土地使用权有偿、有限期出让已扩展到全国。特别是在经济特区和一些沿海开放城市，建设用地基本纳入了新制度的轨道。
1993年11月5日，中共中央、国务院发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，明确提出：“在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。”
1995年7月，国家土地管理局公布了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》，提出培育和发展土地市场的八项要求，主要是加强国家对土地使用权出让的垄断，坚持政府统一规划、统一征地、统一管理、集体讨论、“一支笔”审批土地；进一步扩大国有土地使用权出让范围，规范出让方式；逐步将用于经营的划拨土地使用权转为有偿使用等。
1997年9月，新疆维吾尔自治区政府划出24万亩农村国有土地，公开招揽海外客商投资开发，这是我国农村国有土地首次向外资开放。
1998年8月29日，第九届全国人大第十次会议通过了修订的《中华人民共和国土地管理法》，将“土地承包经营期限为30年”土地政策上升为法律。同年10月14日，中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，在充分肯定家庭联产承包经营的基础上，对土地承包政策提出了跨世纪的政策方针与政策要求，即“长期稳定农村基本政策”。
1999年1月11日，中共中央、国务院《关于做好1999年农村和农业工作的意见》在1998年土地延包工作的基础上，对土地延包工作又作了进一步规定。
2000年10月11日，中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》指出，要加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出，加快农村土地制度法制化建设，长期稳定以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。在长期稳定土地承包关系的基础上，鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。
2002年8月29日，第九届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，规定国家实行农村土地承包经营制度、依法保护土地承包经营权、妇女与男子享有平等的权利、土地承包经营权的流转必须遵循自愿原则、承包期内发包方不得收回承包地等。
2007年3月16日，第十届全国人民代表大会第五次会议通过《中华人民共和国物权法》（2007年10月1日起施行），标志着中国物权法律的基本成熟和完善，对维护国家基本经济制度、社会主义市场经济秩序，以及明确物的归属，发挥物的效用，保护权利人的物权，具有重大现实意义和历史意义。其中，对国家所有权和集体所有权、私人所有权和物权的设立、变更、转让和消灭，物权的保护，不动产登记簿与不动产权属证书，特别是对土地承包经营权设立和登记发证及建设用地使用权登记发证等作了具体规定。
2008年2月1日起正式实施的《土地登记办法》，是推动和规范土地确权登记发证、硬化地权的又一重要法规。该办法对1989年实施、1995年修订的《土地登记规则》进行了修改完善，共10章78条，对土地登记的概念、原则、效力、类型、程序以及土地登记的各项基本制度等做出明确规定。在总则第三条中，明确了土地登记行为、保护土地权利人的合法权益和登记目的；明确了将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依法需要登记的其他土地记载于土地登记簿公示的登记含意；明确了实行属地登记的土地登记原则。此外，还规定了土地以宗地为单位进行登记；土地登记簿是土地权利归属和内容的根据；土地权利证书是土地权利人享有土地权利的证明；土地总登记、初始登记、变更登记、注销登记、土地权利保护、土地登记告知和公告等。这为实现土地确权登记发证全面覆盖、加强土地产权保护提供了法律依据。
2010年初，“中央1号文件”《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》首次提出，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作。这是中央统筹城乡发展，促进农村社会和谐稳定和硬化地权的重大决策，对于依法确认和保障农民土地物权、激活城乡统筹发展的动力源泉、有效解决农村土地纠纷、加强农村土地管理和社会管理，已经和正在产生推进作用。土地改革，具体来说就是土地制度改革，包括方方面面的内容，比如土地税收制度改革、土地产权制度改革、土地使用制度的改革等。
2013年“中央1号文件”《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出，农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础。要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。首次提出“家庭农场”，并且指出要鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，并且探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，全面开展农村土地确权登记颁证工作。“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度。坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力。”
2014年“中央1号文件”《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，包括完善国家粮食安全保障体系、强化农业支持保护制度、建立农业可持续发展长效机制、深化农村金融制度创新、健全城乡发展一体化体制机制和改善乡村治理机制等内容。文件指出“坚持家庭经营为基础与多种经营形式共同发展，传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成，实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾，加强政府支持保护与发挥市场配置资源决定性作用功能互补。要以解决好地怎么种为导向加快构建新型农业经营体系，以解决好地少水缺的资源环境约束为导向深入推进农业发展方式转变，以满足吃得好吃得安全为导向大力发展优质安全农产品，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。”文件首次将承包地所有权、承包权、经营权“三权分离”正式提上农村土地制度和产权法治建设层面。
2015年“中央1号文件”《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，包括围绕建设现代农业，加快转变农业发展方式；围绕促进农民增收，加大惠农政策力度；围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设；围绕增添农村发展活力，全面深化农村改革；围绕做好“三农”工作，加强农村法治建设。
2016年“中央1号文件”《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》主要内容包括：持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力；加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展；推进农村产业融合，促进农民收入持续较快增长；推动城乡协调发展，提高新农村建设水平；深入推进农村改革，增强农村发展内生动力；加强和改善党对“三农”工作指导。在深化农村集体土地产权制度改革方面，明确提出“到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理机制。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证，所需工作经费纳入地方财政预算。推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。”