第三节 明确政府公共管理新方向

完善地方政府公共管理，克服各种管理弊端，就要深入学习科学发展观，贯彻落实习近平总书记治国理政新理念、新思想、新战略，坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为政府工作的出发点和落脚点，通过改革使政府公共管理体制与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调。要按照党的十八届三中全会的要求，“深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”“加快转变政府职能”“优化政府组织结构”，全面提高政府的公共管理能力和水平。

针对这个原则要求和上节所述各种问题，政府公共管理应当朝着以下方向强化建设、改进管理、提高品质。

一、建设人民满意的服务型政府

党的十七大、十八大和十八届三中全会都明确政府改革的努力方向是建设人民满意的服务型政府。这明确提示我们判断政府公共管理成败得失的最高标准是人民是否满意。人民满意的政府应当是以人为本的公共服务型政府，其主要职能是“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”；人民满意的政府应当是组织机构及人员编制科学化、规范化、法制化的政府，不会任意膨胀、不受约束，不会允许“吃空饷”（此是对一些地方政府部门占用编制、虚报员额、冒领财政工资现象的通俗说法）和“萝卜招聘”（此是对一些地方政府部门明走公开招聘程序、暗中内定人选、安插亲属或“关系户”子女进公职岗位的形象说法）现象的存在，不会允许尸位素餐、因人设事、冗员堆积现象大量出现，特别是领导职位冗员的大量存在；人民满意的政府应当实现行政运行机制和政府管理方式规范有序、公开透明、便民高效，而不是以手中的权力作交换的筹码，凭此吃拿卡要，刁难正常办事的群众和企业，更不会“钓鱼执法”和刑讯逼供；人民满意的政府是廉政勤政、秉公尽责、追求公共利益最大化的政府，不会为自身利益导致决策和管理失当，给社会和社会公众带来损失；人民满意的政府是竭尽全力改善民生、解民忧、化民难，加强社会建设、构建和谐社会的政府，而不是在打击违法犯罪活动时迟作为、不作为，对付批评自己的民众时却高效率、乱作为的政府。

二、实现政府治理现代化

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是党的十八届三中全会确定的全面深化改革的总目标。而政府治理体系和治理能力现代化包含在这个总目标之内。改革的五大主要领域包括经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革和生态文明体制改革。其中，每一大领域改革任务的完成都要求实现政府治理体系和治理能力现代化，以在各领域更好地发挥政府作用。其中，经济体制改革的核心是正确处理政府与市场的关系，改革的主要内容是从广度和深度上大力推进市场化进程，大幅度减少政府对资源的直接配置，让市场规则、市场价格、市场竞争实现资源配置的效率最大化和最优化。为此，必须加快政府直接配置资源之手从市场领域的收缩。在经济活动中，政府的主要职责是宏观调控、公共服务、法治秩序、市场监管，概而言之是弥补市场失灵，保持可持续发展；政治体制改革的主要内容是加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家。而建设法治政府是整个法治国家建设的题中应有之义，并且是重点方面；文化体制改革的主要内容是健全现代公共文化服务体系，完善文化管理体制，推动社会主义文化的大发展大繁荣。政府的主要职能是按照政企分开、政事分开的原则，从办文化为主转向管文化为主；社会体制改革的主要内容是加快推进政社分开，推进政府社会职能转变，在发挥好政府主导作用的前提下鼓励和支持社会力量积极参与社会治理，实现政府治理和社会自我调节的良性互动，根本目标是保障和改善民生以促进社会公平正义，构建社会主义和谐社会；生态文明体制改革的主要内容是建立系统完整的生态文明制度体系，包括建立健全自然资源资产产权制度和用途管理制度，资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制，强化执法和责任追究制度等。上述各领域改革任务的顺利完成和各项新制度、新机制的有效实施，都将完善政府的治理体系，提升政府的治理能力，有利于形成职能科学、权责统一、公开公正、权威高效、守法诚信的法治政府，保障其决策科学合理、执法严明高效、行为规范文明、监督问责有力，实现政府治理现代化。

三、政府、市场与社会关系深度调整

中央对政府与市场和社会关系的界定原则是“政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管理的事项转移出去，把该由政府管理的事项切实管好”，并且强调要“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品”。党的十八大和十八届三中全会则强调要“使市场在资源配置中起决定性作用”“加快推进政社分开”。过去许多年我们吃够了政府与社会、政府与市场不分的苦头。三者合理关系的首要一条就是在性质和功能上各有侧重、相对分开。政府原则上按科层制来规范运行，市场以价格规律起天然调节作用，社会则用自我组织、自我管理的方式在国家法律、市场价格和道德规范的框架内实现自身的追求。而三者互动关系在当前和今后一个历史时期内，其重点都是继续深度开发市场机制对资源配置的决定性作用，并通过大力培育公民和社会组织对社会公共事务管理的参与能力，支持他们更好地发挥社会调节器的作用，承接政府在社会事务管理方面的职能转移，支持政府职能转变，支撑政府在社会领域的简政放权，从而使政府具备足够条件轻装上阵，建设成为有限政府。就政社关系来说，党的十八大报告首次在中央大政方针层面提出了加快推进政社分开的任务，要求政府和社会组织要权责明确、各司其职，社会组织依法实行自治。党的十八届三中、四中全会进一步从全面深化改革、全面依法治国的角度对这一原则做了新的强调和部署。此后国家在实行行业协会等社会组织与政府主管部门脱钩上采取了具体措施，将两者的人员、机构、财务和资产四个方面完全分开，同时对党政机关领导干部兼任社会团体领导职务进行了更加严格的规范和清理，以保障更好地发挥社会自我调节作用。在这个新的背景下，政府公共管理更要明确自身与社会之间的职能界线，通过加快转变社会职能来构建一种新型的政府与社会平衡、合作和责任明确的合理关系。

四、管理体系透明、诚信、公正

政府公共管理不能真正取信于民的重要原因之一就是没有完全做到公开透明。事实上，多年来国家神秘主义一直是许多政府管理人员下意识的坚定奉行的信条。即使是在《中华人民共和国政府信息公开条例》已经于2007年1月17日由国务院公布并自2008年5月1日起施行后的这些年来，拒不按照该条例向公民和社会公开政府信息仍然是一些地方政府部门的顽固做法。所以，坚定不移地加速改变这一状况，是政府公共管理迈向科学发展时代必须要认真完成的一道作业题。

公开是诚信的重要促进因素。因为公开的承诺能够接受有效的监督。在社会整体的诚信状况并不理想的情况下，政府带头以自己的诚信树立标杆，其效果最为社会所期待。诚信政府将是重建诚信社会的中流砥柱。任期可以短暂，但每一任政府部门领导人都不能短视，继任的领导者也不能因为是前任的承诺而推卸责任，因为他们的每一个承诺都代表着整个国家。只有分毫不差地坚定兑现承诺，才能将政府的权威真正树立起来，民心的聚合和社会的诚信才指日可待，地方的发展和社会的和谐也才有最坚实的基础。

一个诚信的政府必然是公正的政府。不违背自己的承诺，不单方面撕毁合约，不以强权欺压弱势群体，政府政策更能通过调节作用促进收入分配机制朝着公平合理的方向不断完善，这是人民群众对政府公共管理的殷切期盼，也是政府公共管理的努力方向。今天，在投资、收入分配、教育、医疗卫生等众多领域，一些基础制度有失公正，有待国家推动其改革完善。地方政府公共管理可以根据本地的实际情况，在法定职权范围之内，以改革创新的精神进行一定程度的正向调整，努力促进本地的社会公正，推动全国社会公正水平的不断提高。例如，有的地方提前实行12年义务教育，有的地方通过持续增加持居住证人口的社会福利水平来努力缩小户籍制度造成的城乡二元分割，有的地方大力推进教育资源均衡化分布，有的地方大胆推行全民统一医疗保健制度，这些都是非常值得肯定的做法。

五、管理方式科学、民主、开放

科学的政府公共管理方式首先需要解决部门职责交叉、权责脱节和效率不高等问题。从大部门体制改革的过程来看，这一问题在一些地方仍然相当明显，调整空间很大。其次需要解决机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全等问题。行政管理体系在许多方面仍然流于经验式、粗放式设计，缺乏精细的流程管理和绩效促进机制，人治式管理特征突出。波浪式、运动式管理普遍流行。压力式动员模式反复高频率使用，公务人员已经厌倦疲惫。某些地方、某些部门的政府管理实践中形式主义的体制空转现象盛行，管理资源浪费严重。这些需要在实践中努力克服。最后要解决对行政权力的有效监督制约问题，努力遏制滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象对政府公共管理的破坏作用。总的来说，科学的政府公共管理方式就要加快转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，努力做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力。

民主的政府公共管理就是要在广泛听取人民群众意见的基础上进行民主决策，通过扎实的调查研究将社会公众和企业等的真实需求了解清楚，政策过程和内容充分反映他们的愿望。政府管理过程更要通过认真落实人大代表、政协委员的监督和参政议政权力，定期常态化地向人大和政协报告全局工作和经济社会发展的专项工作，协商重大决策事项，以取得人民群众和社会各界的广泛支持和配合。

开放的政府公共管理首先要进行规范的信息公开，以充分保障人民群众的知情权、参与权、监督权。其次要用可以落实和操作的制度和机制支持社会公众和社会组织等为政府公共管理建言献策，支持他们参与公共服务的提供和对政府公共管理过程的监督，虚心接受来自网络、微博、微信、广播电视和报纸杂志等的批评之声，对政府行为合法性、合理性和经济性等提出的疑问和建议，并据此积极改进自己的工作，调整有关政策措施，完善工作的方式方法等，使政府公共管理者真正融入社会公众之中，做社会公众的服务者与合作伙伴。