第二章 基层社会保障制度的发展

第一节 社会保障制度的界定

社会保障制度在学术上具有非常清晰的界定。从经济学角度来看，社会保障制度属于宏观经济学的内容。因为社会保障制度属于经济学中再分配的内容。通过社会保障制度，对产生的经济效益进行再次的分配，调节收入差。当然，社会保障制度的主要功能是保障人民群众的基本生活、促进经济发展与实现社会稳定。所以社会保障制度本质上应该属于社会制度。

但在现实的实施中，社会保障要明确各个角色的界定，即如何界定和处理政府、企业、个人三者之间的责权利，是社会保障体系建设中的关键。

政府在社会保障中的职能定位，是由政府介入社会保障的范围和程度决定的。国家的经济发展水平决定了社会保障的程度。比如，英国和北欧等国家实施“国家保障社会保障模式”，为全民提供保障，资金来源于国家一般税收，而不要求享受者预先缴费；德国、法国、日本等国家实施“社会共济社会保障模式”，要求雇主和雇员共同缴纳社会保险费，形成专项基金，国家给予免税优惠或财政补贴，通过大规模的统筹互济分散经济风险。

一、德国社会保险制度

我们先以德国社会保险制度中各个角色的界定来分析其重要性。德国的社会保险机构，通常是根据公法建立，由雇员与雇主代表组成。德国的社会保险机构，具有在管理和财务层面独立于国家机构，在法律规定的范围内实行自治管理的特点。自治管理机构一般由经过选举产生的人数相等的雇员和雇主代表等组成。全体代表大会和执行董事会是该机构的两个主要机构，具有制定机构章程与年度收支预算的权力。

德国社会保险机构为各个层面的社会保障作了比较明确的职能划分：养老保险由保险公司提供；医疗保险和长期护理保险分别由医疗保险公司与护理保险公司负责；职业合作社提供工伤保险；联邦劳动局负责失业保险。失业保险的管理机构相对比较特殊，是由政府所属的公共机构负责运营，原因是现代失业保险制度强调其促进就业的功能，必须与国家的劳动就业政策紧密结合，所以由政府机构直接负责最为简单，最能发挥效用。

德国社会保险制度的各个主管部门，有着严格而明确的分工：联邦劳动和社会事务部负责监督和规划养老、工伤以及失业保险的运行与发展；联邦卫生部负责监督和规划医疗保险以及长期护理保险的运行与发展；联邦劳动和社会事务部对社会救济事务实施监督；社会法院对市镇或社区以上的社会救济事务行使司法控制权；联邦交通、建设和城市规划部对住房补贴实施进行监督。

二、我国社会保障体系的责任界定

现阶段我国的社会保障体系是社会主义初级阶段的温饱型的社会保障体系。这种体系的特点，决定政府在社会保障中必须处于责任主体地位，再由政府来确定社会保障体系中的政府责任、法人义务、部门职能、个人权利之间的关系。

目前，我国进入社会治理模式时期，要求政府加快全面的社会保障法律体系的建设步伐。政府在完善社会保障法律体系中的重要职责就是规范制度，对现有法律法规进行完善，同时加快专项立法特别是地方立法，依法推进社会保障制度改革，依法规范社会保障制度运作。

规范制度的职能方面，还应明确政府与企业、中央政府与地方政府之间的责任。政府的责任是为社会保障的运行提供良好的制度环境，对社会保障的运行进行严格的监督，扮演好裁判员的角色。

社会保障离不开经济来源，稳定的资金来源是社会保障良性发展的基础，资金来源也是社会保障的核心内容。因此，明确政府履行的社会保障的财政责任，是社会保障稳定的必要条件。

我国政府是社会保障资金的主要承担者之一。我国政府要明确财政中的社会保障投入比重，制定相应的增长机制，并通过立法明确地方政府的社会保障财政责任。

目前，原本由政府承担的一些职能正逐步移交到相应的社会组织。政府社会保障职能的社会化，还依赖公共部门与私人部门社会保障职能的合理分工。这就要求更多的社会力量参与其中，发挥其相应的作用。政府应当给予这些社会力量宽松的环境与政策，共同完成各自的分工，扮演好各自的角色。

三、我国政府角色的职责

从社会保障的角色界定来看，我国政府的主要角色是法律制度的制定者、财政责任的最终承担者、差异政策的平衡者以及信用体系的标杆和建设者。

作为法律制度的制定者，政府应以保障人们基本的生存权、发展权、促进社会协调发展为宗旨，也必须通过立法树立社会保障制度的尊严。通过立法方式，可以明确划分政府与社会成员的基本权利和义务，使社会保障的具体执行更加制度化与规范化。

作为财政责任的最终承担者，政府必须妥善实施稳健的社会保障财政政策。社会保障资金的来源主要有个人、单位和政府，三者承担的资金比例不同。其中，政府起兜底的作用，是财政责任的最终承担者。

作为差异政策的平衡者，政府需要确保不同地区的社会保障建设的平衡性。目前我国区域经济发展不平衡是事实，对经济发展较为落后的中西部地区，政府需要制定特殊制度来弥补这种差距。

作为信用体系的标杆和建设者，政府应当起到带头示范作用。社会信用体系按其组成部分可以划分为政府信用、企业信用、银行信用、个人信用或公众信用等方面。政府是整个社会信用体系的核心，居主导地位，贯穿于政府与公众及社会的整个互动关系之中。

四、我国社会保障法与劳动法的界定

在法律层面上，我国《社会保障法》与《劳动法》的界定尚不明确。“社会保障法”是伴随着市场经济发展而提出的一个范畴。所以相当长的一段时期，并没有严格意义上的社会保障法。目前劳动法和社会保障法的关系，主要有三种观点：一是认为劳动法包括保障的内容；二是认为劳动法与社会保障法相互交叉；三是认为劳动法从属于社会保障法。相信随着我国社会保障制度的完善，法律层面的界定会有新的突破。

社会保障只有在进行明确的权责界定与利益界定后，才能发挥最大的效用。社会保障应当是有条不紊地进行与发展，而这正需要社会保障概念的界定、各方关系的界定、各方职责的界定。我国社会保障制度的建设，需要进一步去完善。“界定”是高屋建瓴，能为整个社会保障体系提供足够的公信力支撑。