1.3 重要概念及定义

本节介绍和概括了《手册》关注的跨界背景下水资源综合管理相关的重要概念及定义。

1.3.1 水资源综合管理

水资源综合管理（IWRM）是本《手册》内容的核心概念。全球水伙伴（GWP）对IWRM的定义是“为使经济和社会福利以公平的、不损害重要生态系统的可持续的方式取得最大化而促进水、土地和相关资源的开发与管理协调发展的过程”。

水资源综合管理（IWRM）基于1992年里约和都柏林峰会以来国际社会阐明和采纳的原则。这些原则概括如下：

（1）淡水是一种有限的、脆弱的资源，是维持生命、发展和环境的必需品；

（2）水管理和开发应该以多方参与为基础，即吸收各层次的使用者、计划者和政策制定者；

（3）妇女在水资源的供给、管理和保护方面发挥中心作用；

（4）水的各项竞争性用途都具备经济价值，所以应该承认水是一种经济商品。

全球水伙伴（GWP）在其工作中提出了支撑水资源综合管理（IWRM）正确实施的支柱：

■ 管理手段

· 水资源评价；

· 信息交流；

· 社会经济和监管手段；

· 水资源综合管理计划；

■ 实施环境

· 政策；

· 法律框架；

· 融资及激励机制；

■ 机构作用

· 中央—地方；

· 流域；

· 公共—私营；

· 能力建设。

其他的定义也都反映了类似的方法，例如：美国国际开发署（USAID）将IWRM定义为“参与式的规划和实施过程，它是基于将利益相关者聚集在一起以确定如何满足社会对水和沿海资源的长远需求同时保持必要的生态服务和经济收益的健全科学之上。IWRM有助于保护世界环境，促进经济增长和可持续农业发展，促进参与民主管理，改善人类健康”（参见：www.usaid.gov/our_work/environment/water/what_is_iwrm.html）。

另一个定义更侧重于生态系统方法，目的是平衡人类社会和生态系统的需求，并在此背景下促进各层次的和谐关系。其基本概念如下：

■ 生态系统的所有要素（物理的、化学的和生物的）都是相互依存的；

■ 生态系统是一个复杂多变的自然体系，必须以一种灵活的、适应性强的方法来解决；

■ 需要综合考虑科学、社会和经济等问题。

1.3.2 跨界水

跨界水流域面积占据了世界陆地面积的45%，通过位于地球表面以上的（地表水）和以下的（地下水）水资源连接了两个或更多国家。管理此类资源面临着许多挑战，必须考虑这些挑战的特殊性质。在这点上，跨界水资源的管理在以下几个方面都不同于国家层面上的水资源综合管理（IWRM）。

■ 国家主权影响着跨界水资源综合管理动态特性的重要方面，使其有别于国内背景下的水资源综合管理；

■ 水资源管理通常是服从国家的法律和体制政策框架，这些法律和体制政策框架是已经建立的，没有经过具有共享跨界水资源关系的国家间的协调；

■ 用水利益和目标与国家的发展和安全目标相关联，不同国家可能会有所不同；

■ 一国受跨界流域影响的程度在某些情况下可以影响其参与和建立跨界合作的意愿；如果一国受跨界流域影响的面积仅占其领土的一小部分，其参与意愿将不会像在其领土的很大一部分受跨界流域影响情况下那样强烈；

■ 管理跨国际边界的水资源配置冲突和利益共享更为复杂和更加困难，国际政治和历史或当前的冲突（不论是否与水相关）都会在其中发生作用；

■ 交换有关水的信息和数据，这在国内不同的行业之间已是一个问题，在共享一个流域的国家间往往更为困难；

■ 对于水、人民和领土之间的关系，依赖于同一资源的两个邻国间存在的问题与共享水的两块土地或两个相邻社区之间的问题是一样的，只不过其规模不同而已。

正如下文中将会详细讨论的那样，跨界水资源的定义通常在国际协议中确定，不同的个案会有所不同。其关键是“涵盖了什么水资源”的问题——这是一个复杂的问题，往往需要大量的科学信息。本《手册》中提供的一些详细信息可以说明这一点。

在此阶段，重要的是要知道国际协议采取不同的方法来定义跨界水资源的范围。这很关键，因为IWRM采用了一种整体方法，涵盖和综合了水资源管理的所有方面。1997年联合国《国际水道非航行使用法公约》（1997年5月21日联合国《水道公约》）作为一个框架性的法律文件，对下列术语给出了定义：

（1）“水道”是指地表水和地下水的系统，由于它们之间的自然关系而构成一个整体单元，并且通常流入共同的终点。

（2）“国际水道”是指其组成部分位于不同国家的水道。

仔细阅读《水道公约》，就会发现其并没有涵盖承压含水层，即一种特定类型的跨界水资源，目前联合国正在其开展的《跨界含水层法条款草案》的工作中予以解决，其中对跨界含水层给出了详细的定义。

专栏1：跨界含水层的定义

1.3.3 跨界流域管理相关的其他术语

跨界水资源“流域”层面的管理

流域组织国际网提出了关于河流/含水层流域水文单元尺度的方法建议：地表水使用集水区，地下水使用含水层。在莫雷利亚、巴伦西亚、萨尔瓦多、扎科帕内、魁北克、马提尼克岛、德布勒森和达卡等地连续举办的会员大会期间，流域组织国际网特别建议在流域层面上设计协议和战略、项目、筹资安排及控制，并由沿岸国签署大型共享河流、湖泊或含水层的合作协议。

水治理

尽管关于“水治理”的准确定义仍然存在争议，但显然这是一个外延广泛的概念，其核心内容是不同级别的社区如何自行组织起来以正式和非正式的方式管理水资源。这种方法包括“在管理资源（自然、经济和社会）中施行配置和监管政策的方式，并广泛包括正式和非正式的组织”（全球水伙伴/GWP）。在跨界情况下的水治理，包括从全球/国际到地区、国家、国内和地方用户等不同层面的行为者。如何促进这些行为者的投入以及能否有助于跨界水资源的综合管理，往往取决于政治、法律、行政和监管等环境条件，后面将结合实践进行探讨。

鉴于跨界水资源的管理往往处于跨越边界的复杂环境条件，对日益减少的共享资源产生需求竞争和冲突的可能性很高。确保“良好的”水治理以促进合作和协商，既是一项挑战，同时也是目标。

水外交

水外交有三个核心要素，它们与《联合国宪章》的主要目标相一致，具体如下：

（1）维护和平与安全的外交预防性质；

（2）需要进行对话，传统的双边外交辅之以多边和多层次的外交；

（3）国际社会集体责任观念。

跨界水资源背景下的水治理，需要有广泛的利益相关者通过有效可行的机制（正式的和非正式的）有目的地参与，当然不存在一个在任何情况下都行之有效的模式。

水安全

水安全，尤其是考虑到水、粮食、能源安全之间的关系，是有关跨界水资源管理讨论中的一个重要关切点。“一个水安全的世界对于美好未来是至关重要的：有足够的水维持经济社会发展和生态系统。一个水安全的世界集中了对水的固有价值及满足人类生存安康的所有利用的关注。一个水安全的世界利用了水的生产能力，并使其破坏力最小化。这是一个每个人都拥有足够安全的、负担得起的水，过上一种干净、健康和富有成效的生活的世界。这是一个保护社区不受洪水、干旱、山体滑坡、侵蚀和水源性疾病危害的世界。水安全也意味着解决环境保护和管理不善的负面影响，其随着气候变化的增强而变得更具挑战性。一个水安全的世界会减少贫困，发展教育和提高生活标准。这是一个所有人生活质量都得到改善的世界，特别是对于通常最为脆弱的妇女和儿童，从‘良好的’水治理中受益最多”（《GWP战略2009—2013》）。

此方法是基于第二届世界水论坛（海牙2000年）通过的部长宣言“二十一世纪水安全”而提出，其列出了实现水安全面临的七个“主要挑战”：

（1）满足基本需求；

（2）食品安全；

（3）保护生态系统；

（4）共享水资源；

（5）管理风险；

（6）水的价值评估；和

（7）水的明智治理。

这些在不同层面产生的问题，凸现了在管理跨越国界的共享水资源中需要解决的一些现实挑战。

水合作

跨界水资源管理的目的之一显然是为了促进合作。本《手册》并未引述关于该领域合作的一系列研究成果，而是对“合作”采用了一个工作定义：“为了共同的目的一起工作”（《简明牛津词典》）。

从国际法角度来看，跨界合作植根于国际法，这在《联合国宪章》的许多方面都有编纂。因此，一些基本原则都鼓励和平管理共享的跨界水资源，如：促进地区和平与安全、促成合作、确保全体人类的基本自由（《联合国宪章》第1条）。另外，联合国《水道公约》在其第8条中包含了合作义务的规定，并在其第5条中进行了详细阐述，提出“公平合理地参与国际水道的使用、开发和保护”的义务和“包括利用水道的权利和合作保护及开发水道的义务”。