四 变通与制度变迁

从前面的论述中可以看到，变通是对原制度的一种局部性改变，而它能否演变为更大范围内的社会制度变迁，取决于一系列复杂的环节和机制。其中，变通正式化程度的提升和变通的扩散是十分重要的两个环节。

1．制度变通的准正式性

在说明变通的正式化程度提升之前，我们有必要从制度运作的正式化的角度对变通做进一步分析。

按照诺斯的理解，制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范（North, 1981）。他将制度分为正式制度和非正式制度，前者包括宪法、法令、产权，后者包括道德约束力、禁忌、习惯、传统行为准则。他认为正式制度和非正式制度在一定意义上只是程度上的差异。他甚至还考察了非正式制度怎样和正式制度结合在一起，比如指出存在某种以“拓展、阐明与修正”正式制度为特征的非正式制约（North, 1990）。诺斯的论述有重要的启发意义，但还不足以使我们从制度运作的正式化角度理解变通的特质。

我们考虑，可以根据制度运作主体的正式化的程度和制度形成过程的正式化程度这两个变量，对制度运作的正式化程度进行分析。

根据传统社会主义国家和中国改革前后的制度运作现实，我们可以将制度运作主体分成两类：一是国家机构以及具有合法性地位并延伸着政府的社会控制职能的组织（后者包括国有企业、事业单位、有健全的党组织的其他类型组织、农村人民公社体制中的生产队、公社取消后的村委会等），借用“正式”这一用语，可称为正式性主体；二是国家机构或其他正式主体之外的主体，可称为非正式性主体。制度形成程序也可分为正式程序和非正式程序两类。由制定制度的合法主体通过合法程序制定制度的过程，我们可以称之为正式过程；除此之外的制度形成过程则称之为非正式过程。正是这两个变量的不同组合方式，决定着制度运作的正式化的程度。

表5提供了一个由上述要素组合成的制度运作分类矩阵。

根据表5的类型，可以将制度运作以及形成的制度分为三种类型，即正式制度、非正式制度、准正式制度，其中准正式制度类型，是一种介乎正式制度与非正式制度之间的类型。如果再细加分析，又可以看出，准正式制度的运作方式又可以分为两种子类型，变通属于其中的一种子类型。具体而言，由正式运作主体根据正式程序形成的制度为完全正式制度；由非正式主体按非正式过程形成的制度为非正式制度。诺斯所言的正式与非正式制度即分属于这两类。而由正式运作主体依靠非正式过程形成的制度，或非正式主体利用正式程序形成的制度，均为准正式制度。

根据表5的分类，我们可以看出，变通既不是一种完全正式的制度运作方式，也不是一种完全非正式的制度运作方式，而是介乎于正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。按照准正式运作方式形成的变通制度则是一种准正式制度。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式过程进行的运作。进行变通的主体都是在制度中拥有合法地位的正式机构，它们或者是地方政府，或者是政府中的有关部门，或者是延伸着政权的社会控制和管理功能的企业以及其他单位。但是它们却在执行正式制度的过程中自行改变了原制度，即非正式地进行了制度制定。正是在这一点上，变通表现出与其他的制度运作机制不同的特点。

2．正式化程度的提升

作为准正式制度，变通并未得到正式制度制定者的认可。如果正式制度制定者和监督执行者不了解已发生了变通，同时对该领域中活动的效果和目标实现状况是满意的，那么，变通制度安排可能在隐蔽状态下继续。不过事实上，这种情况难以长久保持，这时变通制度的正式化问题就会摆上桌面。前面讲到的乡镇企业经营范围约束边界的变通性扩大和横向联合的案例中，都存在变通制度的正式化过程。

变通制度不一定会被正式制度制定者否定。在一项正式制度安排中，通常包含着双重目标，即实行一项制度安排和通过该制度的贯彻取得某些社会成效。如果在正式制度决定者看来，变通不仅改变了原制度安排，而且社会效果很差，那么它无疑会遭到否定。但问题的复杂性在于，制度安排的两个目标之间并非总是和谐、一致的，有时会存在冲突，特别是在正式制度制定权高度集中的条件下，冲突更是难免。面对这种冲突，决策者必须做出权衡。权衡的取向可以归为三种：第一，以严格贯彻制度安排为首要目标；第二，以取得社会成效为首要目标；第三，在两个目标之间取中，均有所得，均有所失。

当正式制度制定者获得了变通的信息时，根据不同的取向，将会有不同的态度。可能的态度主要有以下三种。

（1）制止。如果正式制度制定者以原制度安排的贯彻为首要目标，甚至不惜以社会效益的严重损失为代价，就会对变通采取这种态度。这时，变通者将受到惩罚，变通过程将中断，变通制度将被明确取缔。20世纪60年代初期，某些地方的领导因在本地实行包产到组、包产到户的变通安排而受到处罚，便属这类情况。

（2）容忍。如果变通的效果良好，那么当正式制度制定者是在社会效益和原制度安排之间寻求平衡时，他就会或多或少地对变通后的制度安排持容忍态度。他可能通过将变通地区或单位变为政策“试点”的办法来提高变通制度安排的正式化程度，并控制范围，以防止走得太远。

（3）默许与鼓励。如果正式制度制定者把社会效益目标放到极为重要的位置，那么就会对有利于这一目标实现的变通采取默许乃至鼓励的态度。对领导者来说，究竟采取默许态度还是鼓励态度，很大程度上取决于他对变通制度推广后果的不确定性的认识。当不确定性高时，暂时的默许是明智的，必要的时候，还可以纠正下级的某些做法。鼓励通常发生在领导者有意对原制度安排进行改革的时候。

以上都是就变通出现后而言。事实上，当正式制度制定者对原制度的实施报有尝试态度时，事前便对变通的产生有所期待。在这样的条件下，他们也会对变通采取默许态度。中国在近十几年中各地变通行为的大量出现，便和正式制度制定者的尝试、默许态度有关。

变通制度的正式化常常不是通过一次性的正式制度安排来实现的，而是经过一个逐步的过程。中国自20世纪70年代末开始实行改革政策以来，正式制度决定者常常采用将变通变为试验、将变通单位变为试点的方式来提高变通的正式化程度。在中国的制度运作以及制度变革中，局部试验是一种重要的机制，其含义是：正式制度的制定者给予其他某个主体在局部管辖范围内决定制度安排的试验权，拥有试验权的主体可以在其辖域内实行与正式制度不同的制度。这种试验性制度在试验辖域内具有正式性，但从总体上看却是准正式性的。它们在经过一段试验期之后，可能为正式制度的决定者所认可，从而转变为正式制度，也可能遭到否定。试验权的获得通常要通过正式程序，但有时也可能采取为权威决定者默许的方式。

局部性试验是在正式制度的制定者对于新的制度安排缺乏明确而具体的方案，或对于新的制度实施后果缺乏明确预期的条件下采用的一种变革策略，它旨在将新的制度的不确定性后果限制在可控的范围内。同时，它也是实现制度变革过程中的一种风险分担的方式。对于试验性的产权界定，试验者不承担全部风险责任，因为他获得了为正式制度决定者首肯的试验权；正式制度的决定者也不承担全部风险责任，因为试验的边界常常是模糊的，而他具有对试验者是否过分越轨的裁定权。这种风险分担，在某种程度上使双方都处于不败的地位上。事实上，局部性试验也是正式制度决定者和试验者之间默认的一种交易契约：为获得试验的预期收益，试验者愿意付出承担一定风险的代价，正式制度决定者则在一定范围和限度内放弃决定权。

有的变通制度虽然给某些地区、某些单位带来收益，甚至在一定时期内对总体的发展起过重要推动作用，但它们最终不会成为正式制度。乡镇企业的两本账变通就是这样，它虽然曾有力地推动了变通地区乡镇企业的资本积累，促进了乡镇企业的崛起，并通过乡镇企业的迅速发展促使整个国家的产权结构、发展道路向更有效率的方向演变，但它最终不能被承认为一种完全正式的制度。因为它将导致国家税收制度、财务监督制度的紊乱。事实上，两本账的变通制度在本质上是不可能转变为正式制度的，因为其基本特征是使正式的财务监督制度失效。

3．变通的扩散

前面所述的变通产生的结构性基础，如正式制度制定权的高度集中、正式制度和非正式社会规范的差距、制度执行者的双重地位等，由于其存在的广泛性，因而也同时构成变通扩散的结构性基础。此外，中央政府自上而下的改革推动，传统制度约束的逐渐松动，也是变通扩散的十分重要的结构条件。由于变通既是一种制度运作的方式，也是一定社会结构条件下的制度执行者行为，因此，变通的扩散也有其行为特征。

（1）示范和仿效。变通一旦在一些地区或单位取得显著成效，就会对其他地区和单位产生示范效应。其示范效应是双重的：首先是某项变通制度安排的示范效应；然而随着具体变通制度示范效应的扩散，变通这一运作方式的示范效应也出现了。

我们已指出，在变通决策中有两个至关重要的变量，即行为主体预计的变通成功的概率和变通者承担的风险。变通成功的示范，将影响人们对这两个变量的估量。一般说来，人们预期成功的概率将会因此而提高，预期风险则会降低。这将促使那些有变通动机的主体做出变通的决策。乡镇企业在20世纪70年代初期的复苏中，无锡县的变通（即把“为农业服务”变通为“四服务”）之所以在江苏省迅速扩散，示范、仿效机制起了十分重要的作用。

在制度变革迅速发展的时期，常常一再产生变通制度安排的正式化程度提高，直至转变为正式制度安排的现象。这类现象的示范作用远大于零星的变通取得某些局部性收益所产生的示范作用。它给了有变通意图的人一个强烈的信号：变通终将得到正式承认，一时的压力不会有严重的后果。变通对他们来说，几乎变成一件只有收益而无风险的事情。这就大大加速了变通制度和变通这种运作方式的扩散。

局部试验虽然是和变通不同的一种运作机制，但是其影响常常和变通联系在一起。局部试验一旦取得成效，其示范效应便会越出原定的试验范围。此时，仿效常常会出现在未获试验权的地区。由于没有经过正式制度决定者准许，因此这种仿效表现为变通行为。事实上，局部试验常常和变通连接在一起，变通成为试验性制度安排的一种特殊的扩散方式。

（2）变通竞赛。有的变通制度仅对本地区、本单位范围内的资源配置发生影响，如早期一些生产队实行“包产到户”时基本上就是这样。但也有的变通所形成的制度安排不仅影响到本地区、本单位既有资源的配置，而且影响到资源的跨地区、跨单位配置——在资源流动的障碍特别是制度障碍日益减少，资源的潜在流动性提高的条件下，这种变通制度越来越普遍。这时，未实施变通制度的地区和单位便会感到压力，并产生变通的需要。此时若继续执行原制度，所获得的收益会由于其他地区或单位的竞争而下降，同时执行原制度的成本会因本地区或单位内部的不满情绪而提高，从而变通的比较利益越来越突出。为了防止资源的外流，需要变通；为了把外面的资源吸引到本地区本单位来，还需要实行更进一步的变通。于是，一场围绕变通的“竞赛”便展开了。

在这一竞赛中，不仅对吸引资源更有利的变通政策和制度迅速扩散，而且变通运作方式也迅速扩散开来。竞赛者纷纷在新的变通中寻找机会和出路。有的变通制度，甚至来不及扩散便被新的变通制度所替代。

在中国近年的制度变迁中，变通竞赛是非常值得注意的一个现象。传统社会主义体制中的一些阻碍市场交易、阻碍资源流动的制度安排，在各地为了吸引投资、鼓励企业兴办、吸引商品聚集的变通竞赛中瓦解。当然，事情还有更复杂的一面：变通竞赛不仅促使来自中央计划经济体制的障碍瓦解，也使得来自地方政府的阻碍本地资源流出的制度障碍产生。变通竞赛导致的制度变迁方向有时是多维度的。

（3）“搭便车”成本。当变通还在零星发生的时候，有的制度执行者可能已经意识到变通所带来的利益，并认同变通制度。他们之所以不做出变通的决策是不愿意承担变通的风险。他们宁可等待变通制度安排转变为正式制度安排，他们希望“搭便车”（free rider），分享受变通的利益而不付出代价。这种“搭便车”行为有利于原制度的稳定，而不利于变通制度的扩散。

但是，“搭便车”者并非真的不付成本，他们要付出坐失机会的代价——这种机会只有承担风险才可能得到。当其他地方的变通影响到未变通地区的利益，当变通和不变通的利益差距越来越大的时候，希望不付成本只获收益的“搭便车”行为的机会成本便越来越高，拖延采取变通措施的结果是代价越来越大。于是，观望者也进入变通行列。

“搭便车”成本的提高，使一批非主动变通的主体接受变通制度，从而增强了变通制度扩散的强度。而扩散强度的提高，又会进一步增强变通的示范效应，推进变通仿效和变通竞赛，使“搭便车”成本更加提高。在变通的扩散中，各种机制之间存在着相互推动的循环积累效应。

（4）变通共识。一旦为数相当多的制度运作主体意识到，变通的风险比起带来的收益是微不足道的，意识到在变通竞赛中落后就意味着巨大的损失，意识到在变通问题上“搭便车”是要付出成本的，那么，变通共识也就逐渐形成。这样一来，变通制度就演变为半公开的制度，变通就成为一种普遍化的行为方式。

在正式制度制定程序尚未改变的条件下，变通制度能否转变为一种正式的制度自然要取决于正式制度制定者的认定。不过，必须看到，变通制度的扩散程度对正式制度决定者的裁决有重要的影响。变通制度的广泛扩散，将使其转化为正式制度的可能性大为提高。一方面，这种情形使肯定性裁决更易做出，甚至到了顺水推舟承认既成事实的地步；另一方面，却使否定性裁决面临大范围的利益刚性，决策难度提高。

一种广泛扩散的变通制度能否正式化，还取决于它的性质。像两本账的变通运作制度，虽然在事实上已经相当广泛地扩散，但如前所述，它在本质上是不可能成为正式制度的。即便如此，它也可能对新的正式制度产生间接的影响，比如新税制的制定，不仅要考虑原税制中的税率水平，而且考虑到两本账的存在等原因导致的实际中的税率水平。新的正式制度的制定常常要考虑这类变通制度导致的利益格局。

4．影响正式制度制定程序的变通

就变通本身而言，是处于正式的制度制定程序之外的。即使某项乃至大量的变通制度转化为正式制度，也并不意味着根本性的制度制定程序的变化。甚至在某些局部对制度制定程序加以变通，也不能改变问题的实质，因为在这种情况下仍然会面临变通制度如何被正式承认的问题。

从这个角度着眼，讨价还价的制度运作方式恰与变通不同，它是涉及制度制定的正式程序的。讨价还价所导致的制度的变化，结果常常是双重的，一方面是讨价还价的内容所形成的变动，另一方面则是讨价还价这种制度形成规则本身的变化、进展和完善。也就是说，后者涉及规则和程序的变化。而变通只涉及制度安排，未改变确定制度安排的制度程序。

不过，制度变通的结果却可能影响正式的制度制定程序的变动，这是由于变通可能导致社会利益格局和结构的变动，而新的结构将孕育新的制度制定程序。事实上，制度制定程序方面的某些变化，如在某些环节中出现的讨价还价、协商机制，正是在变通制度的扩散改变了利益结构的基础上出现的。当然，变通的结果能否影响正式的制度制定程序，如何影响，要取决于变通所推进的制度变迁的方向。可以这样说，变通对正式制度制定的影响深度，标志着变通导致的制度变迁的深度。