一等奖论文

社会服务组织的边界生产——基于Z市家庭综合服务中心的研究

黄晓星 杨杰

摘要：中国政府借鉴西方经验推行政府购买公共服务政策，极大地推动了社会服务组织发展，但中西方在此方面有着较大差异。西方政府购买公共服务的前提是政府和社会服务组织的相对独立及后者的壮大，而中国政府购买公共服务是基于政府和社会服务组织的模糊关系及后者的孱弱。因此，西方政府公共服务的有效性在于政府和社会服务组织从边界清晰到跨部门合作伙伴关系的边界消弭，而中国政府购买公共服务的有效性则在于从边界模糊中生产出新的边界。本文聚焦于Z市家庭综合服务中心的组织运作，分析社会服务传递过程中社会服务组织边界生产的策略，以此回应伙伴关系理论和现阶段中国社会服务组织发展的理论观点。

关键词：社会服务组织 边界生产 伙伴关系 家庭综合服务中心

一 研究背景

社会服务组织的发展与国家支持有密切联系。民政部、财政部发布的《关于加快推进社区社会工作服务的意见》（民发〔2013〕 178号）要求各地加大财政投入，由政府购买、社会组织承接推行社会工作。2009年以来，民办社会工作机构的数量大幅度增长。但社会工作的快速发展也带来了一系列的问题，如社会工作的专业定位不足、社会工作机构与其他组织（政府、居委会等）的关系不清等。

下面这段记录摘自2014年5月23日对Z市BC街道家庭综合服务中心（以下简称：家综）王主任的访谈记录：

家综与政府目前不清楚各自的边界，政府出钱购买，使一些服务居民的东西更凸显其专业性，这是政府改革的一个发展方向。具体怎么推进，需要双方去不断地探讨和适应。……（家综）就是“编制外的一种事业单位”，感觉上未必是一个纯粹的市场经济行为。家综需要配合街道做一些工作，不单纯是独立的个体。在目前，（家综）还不能完全脱离政府指导去运作，是属于需要靠政府来培育而存在的。当这些组织能够成熟起来的时候，可能方向是政府会很放心、会完全让你自己去操作。当你们刚刚进来时，它可能会去协商，会把一些不单纯是社工服务的要求也会给你。彼此之间需要不断去磨合，更清晰自己的一个角色分工。我跟居委会这样的一个角色的分工是慢慢地越来越清晰的。（2014-5-23BC街家综王主任访谈记录）

这段话反映了社会服务组织在社区中的定位困境：一方面，家综被当成了“编制外的一种事业单位”，而努力与政府划清边界；另一方面，社会服务组织处于社会工作的专业技术环境中，必须秉持社会工作伦理，但西方的社会工作伦理与本土的文化也有一定的张力。这两个议题是中国社会服务组织发展中出现的典型问题。作为西方舶来品的社会工作在本土情境中出现了水土不服及变异的情况，其根本缘由在于二重的“去边界化”情境，与西方专业社会工作发育的土壤截然不同。

正如王主任所指出的，社会工作机构进入社区经历了“上轨道”及“磨合”的过程，他反复提及边界对于机构发展的重要性，体现了对于“去边界化”情境的把握。为了更好地把握社会服务组织的发展及社会服务的开展，笔者2013～2014年深入Z市不同的家综进行参与观察和深度访谈，经历家综从招投标到评估的全过程。本文采用社会建构论视角，研究者与参与者处于互动过程中，共同生产出田野的文本。参与者通过自身的经历阐释、重构服务的故事。本文的研究问题是：在二重“去边界化”情境之中，社会服务组织如何生存？社会服务组织（包括社会工作者）如何进行边界生产的运作？

二 文献回顾与分析框架

组织边界研究是制度经济学、制度社会学、组织社会学等学科的经典话题。边界是指一个组织终止的地方和该组织所处环境开始的地方（Pfeffer& Salancik, 1978: 30）。社会服务组织的边界嵌入于不同的社会治理情境中，社区工作者始终处于不同社会主体居间的（interjacent）位置（Henderson et al. , 2011），边界也成为自然而然的重要议题。边界有助于组织的理性化，不同的边界情境下也产生了不同的组织行为策略。

（一）伙伴关系及边界的消弭：西方社会情境下的社会服务组织边界议题

边界存在于组织与环境之间，是组织生存的基础。边界描述了不同组织之间的关联，这种关联与其根深蒂固的生长土壤密不可分。作为一个制度化的组织，组织处在社会环境和历史的影响之中（周雪光，2003）。社会服务组织在不同国家中面临着不同的情境，从而产生了不同的发展态势，其中重要的情境变量有生态、公共政策结构、跨部门之间的关系等（DiMaggio & Anheier, 1990），其中以政府和社会服务组织之间的关系为重中之重（Gidron& Kramer & Salamon, 1992; Najam, 2000; Young, 2000）。总体来说，社会服务组织的边界可从三个方面进行论述。

其一，作为社会主体的独立性要求。社会服务组织是非营利组织的一部分，西方非营利组织的发展代表着独立的市民社会的存在，市民社会与国家的界分对于西方维护自由的概念来说至关重要（泰勒，2005）。非营利组织往往被建构成为依附于或反对国家的立场（DiMaggio & Anheier, 1990）。西方非营利组织的发展建基在西方强大的市民社会土壤之上，使得“国家的正式界限之外，保留一片组织化的私人行动空间”（萨拉蒙，2008:11-12）。在公共服务领域，西方世界的政治话语强调“公共部门与私人部门之间、私人机构与国家机构之间根深蒂固的冲突。”（萨拉蒙，2008: 11）这种冲突的中心也会随着社会组织的发展，由政府与私人营利部门的关系推及政府与社会组织之间的关系。

其二，作为伙伴关系的资源获取与相互依赖。杨认为不同国家政府和社会服务组织的关系也不同，他对以往的理论进行概括，总结出三种理论视角：①作为政府的补充独立运作；②作为补足与政府形成伙伴关系；③卷入与政府之间的相互责任的一种对立关系中（Young, 2000）。不同的关系类型导致不同的组织策略及行动结果。南杰使用目标、手段两个维度对政府和非营利组织之间的互动进行交互分析，形成四种模式：相似手段和相似目标、相似手段和不同目标、相似目标和不同手段、不同手段和不同目标，相对应地导致四种结果：合作、冲突、互补和笼络吸纳（Najam, 2000）。不同的模式基于政府和非营利组织之间的相互权力关系，如在服务资金筹集和实际提供服务中到底是哪一方控制了支配权，或者是相互之间的合作（Gidron et al. , 1992）。区分伙伴关系的重要维度是社会服务组织和基金的关系类型。有学者概括出资源交换的协商、联合的伙伴、选举、权威获取资源和代表边缘群体抗议五种关系，并认为伙伴关系是较好的方式，但取决于资源的分配、目标的实现方式等（Hardina et al. , 2007: 362）。在英美等西方资本主义国家，面对的情境从原本国家与市民社会的相互独立转变到现阶段的跨部门合作伙伴关系，不同部门之间的边界也从原来的独立、清晰到现在的消弭。

前两种分析路径往往可归入“二元论”和“整体论”中。在这种情境下新“公共治理”理论开始出现，它既强调事前的利益表达、事中的协力治理，又包括事后的风险控制的全程机制（周晓丽、党秀云，2013）。但这种全程机制的开展往往需要政府部门与社会组织通力合作，从而需要消弭原先分隔且对立的国家—社会边界，实现跨部门合作。通过模糊边界，政府企图降低日常交易成本，促进市场内组织的相互依赖（凯特尔，2009: 157）。政府作为买方提供经费，NGO提供服务，另外也强调NGO作为“政策企业家”，影响政策的制定和实施（Najam, 2000），但组织也要保证自身不被合作伙伴所俘虏（凯特尔，2009: 157）。现阶段，公共、非营利和营利企业之间的界线已经不清楚，“公共性”被视为一个连续的变量，而非类别变量（DiMaggio &Anheier, 1990）。

在伙伴关系的分析中，萨拉蒙是代表人物之一。很多学者认为政府的支持应该是被避免的，但萨拉蒙认为政府的支持恰恰反映了政府与非营利部门之间建立的伙伴关系，借此政府和很多其他部门之间形成了联盟网络（萨拉蒙，2008: 53-54）。非营利部门与政府之间往往存在着较多的共同目标，进而可能达成合作状态，并且这种合作往往可能达成一种相互依赖的关系。但在里根政府自由主义的改革背景下，这种伙伴关系却被破坏，而非营利部门越发商业化，萨拉蒙（2008: 177）对这种破坏表示担忧并期待伙伴关系的重新运作。第三方治理和伙伴关系的分析基于对以往政府和非营利组织关系独立性的评述以及对现阶段非营利部门、志愿部门独立性逐步丧失、政府在公共服务领域中占据主导和支配的讨论（Nisbet, 1953），重构了这些分析和讨论的悲观色彩，转而认为这成为公共服务提供的有利方式和机制。伙伴关系填充了原来国家与社会相对独立的空间，而将边界问题重新带入公共议题，明确政府部门和社会组织的权责。这种伙伴关系发挥作用的基础是在政府和非营利组织权责明晰的情况下谈合作，在责任厘清的前提下谈责任共享，力图达成资源整合，提高公共服务的效率。

其三，作为专业化区分的专业边界。边界定义了系统也决定了不同系统之间的关系，边界为专业角色或工作位置所决定，自主权越少，组织越难以管理自身的边界（Schneider, 1987）。技术环境是专业服务组织存在的基础，如律师、医生、社会工作者等在公共服务中都恪守各自的专业边界。从专业功能的角度看，社会工作的社会功能是跨系统转换（Abbott, 1995）。不论从专业化还是社会工作从事的社会服务来说，边界都是核心的概念。

社会工作的专业边界借鉴了很多医学边界的观点，以往的边界责任往往强调社会工作本身，强调边界是什么，并不强调边界如何被生产出来。而现阶段要转变该视角，转向边界的联系而非分离，强调相互性（O'Leary et al. , 2013），也有强调社会工作专业精神与本土文化的冲突，而考虑专业边界模糊化的处理（Lavallée, 2010）。

西方社会服务组织的边界议题从以前的边界清晰转向跨部门合作，社会治理立足于国家—社会边界清晰的前提之下，强调公私部门之间通过跨部门合作的方式结成“伙伴关系”，集中解决公共资源匮乏与社会问题复杂的社会形势，在该情境下伙伴关系能较好地发挥作用。

（二）中国情境下社会组织的发展与边界议题：分析框架与理论回应

西方社会服务组织处于从边界清晰到边界模糊的过程中，而中国情境下的社会服务组织则寻求从边界模糊走向边界清晰。伙伴关系理论不适用于中国情境的社会组织发展，已有的中国社会组织研究也很难回应该议题。

首先，组织独立性和能力建设问题。中国国家与社会之间一直处于一种模糊关系中，在中国的历史发展中，“国家”与“社会”的关系一直维持着一种微妙的均衡状态，中国“国家”与“社会”的边界分立并非是绝对的，二者有着实质性的关联（杨念群，1998）。中国从未出现过全国性的市民社会（邓正来，2005），长期政社合一使得国家—社会关系模糊不清、边界混沌。1998年出台的《社会团体登记管理条例》关于业务主管单位和登记单位的限定、社会组织的分类控制实质上是政府和社会组织边界混合的体现，双重监管导致了社会组织长期的发展孱弱、政府和社会组织的责任不清、发展混乱等（王名、刘求实，2007），并出现独立性和自主性的两个重要维度，从而出现社会组织的依附性自主（王诗宗、宋程成，2013）。伙伴关系理论的前提假设——独立性和非营利部门自身的壮大——在中国情境中并不存在。

其次，资源获取与单向依赖。近年来，中国社会组织在政府购买服务的制度框架下出现“爆炸性”增长趋势，总体上呈现在曲折中不断增长、突飞猛进的过程（王名等，2014）。政府的资助是社会组织发展的重要原因。但“国家控制社会”的国家—社会关系尚未改变，且是以一种“非政府”的方式在新的经济环境中对社会进行全面控制，即“分类控制”体系（康晓光、韩恒，2005）。萨拉蒙（2008）认为政府资助并没有削弱非营利部门的独立性，其中一个原因是美国的私人捐赠基础，但中国现阶段社会资源不足，公有产权薄弱（王名、刘求实，2007），这导致了社会服务组织的单向依赖。在制度上，社会服务组织也基本未取得向社会募捐的资格。

再次，社会服务组织清晰的专业边界与中国文化的模糊性。社会服务组织面临极大的“专业化的压力”，应与其他组织区分开来，以获得捐赠者的认可（康保锐，2009）。但社会服务专业边界明晰的重要前提是独立的公民个体和契约。而中国文化强调人情、面子、“仁”、“义”、“礼”等（沈毅，2007；阎云翔，2006；翟学伟，2004），有着自身的规则。社会工作专业伦理要求社会工作者及社工机构维持与案主、同事、其他机构等的边界，但在中国情境下的专业社会工作常常需要打破这种界限以提供专业服务，这是对中国文化本身的适应。

中国社会服务组织面临二重的“去边界化”情境：国家—社会关系（制度环境，社会治理制度）及社会服务所面对的文化（技术环境，专业边界）。“去边界化”包括社会治理情境中的去边界化和专业所面临的文化情境的去边界化，两种边界时刻受到不同力量的制约，时刻保持着张力。中国社会服务组织在嵌入中国社区治理制度及模糊的社区组织边界之中后，从招投标到服务供给和评估过程中都受到政府组织的制度性约束，但社会服务组织在开展服务过程中又要求与政府部门之间保持合作伙伴关系及清晰的职能划分。在公共服务合约外包过程中，政府与社会组织之间的信息极不对称，从而使社会组织在界定自身和建构同政府关系时存在对规则的运作空间，这是第一重的去边界化及边界的生产。当开展社会服务时，社会服务组织势必与以“人伦、人情、人缘”为核心的中国文化相碰撞，社工机构（组织成员）常常需要与他们保持亲密的关系以提供社会服务，专业的文化敏感性要求往往退居到边缘位置，去边界化趋势明显。然而，社会工作专业伦理要求社会工作者及社工机构维持与案主、同事、其他机构等的边界，这产生出第二重去边界化和边界生产的议题。社会服务组织面临二重去边界化及边界生产的状态，去边界化和边界生产是同时发生和进行的。

由于社会情境不同，以萨拉蒙为代表的第三方治理和伙伴关系理论不适用于中国政府购买公共服务和社会组织的发展。通过社会服务购买、政府资金注入，原本模糊的政社关系产生了间隙空间，促使边界产生、变化。边界的议题尚未为学界所充分重视，专业边界中跨边界转换的功能也尚未被强调。中国社会工作学界的主流观点是“嵌入式发展”（葛道顺，2012；王思斌，2011）——包括“政治嵌入”或“体制嵌入”（熊跃根，2006）等，强调社会工作机构融入本土情境，但这种发展很容易强调自上而下的管控，而忽略社会服务组织本身的独立性、能力建设及其服务的价值要求。对于社会服务组织进入去边界化的社区治理情境中获得本土化的发展，还有一种声音强调街道及社区的吸纳，表现为社会组织被吸纳入国家行政框架体系内，出现“外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化”的尴尬处境（朱健刚、陈安娜，2013）。这反映了社会组织对非营利组织本质要求的偏离，体现出对专业边界难以坚守的失望。当只强调社会工作发展，而不谈及社会工作的价值本质时，很容易陷入社会服务组织作为工具的一面，忽视其所赖以生存的价值理性（DiMaggio &Anheier, 1990）；如果过度强调街区吸纳和控制的一面，又将社会服务组织置于对立面，忽视了其能动性及发展的可能性。更进一步，两种边界可分别对应本土化和专业化的问题，原有的文献分析要么使专业化服从本土化（嵌入式发展），要么认为应坚持专业立场而非本土立场（悲观论）；两种立场、观点截然分明，从一个侧面也反映了边界变迁立场的对立。两种立场均忽略了社会服务组织最重要的、平衡边界的居间角色。因此，我们需要纳入更为动态的视角看待社会服务组织的发展情况。

在文献回顾的基础上，本文提出以下的理论回应和分析框架：

三 社区治理情境中的去边界化与组织边界生产

单位制解体后，在社区中，国家重塑基层社会管理体制，实现国家在基层的权威重构，国家依然可以将其力量渗透到街区乃至市民的日常生活（何艳玲，2006）。在社区治理体系中，政府的规制作用鲜明地烙印在社区治理体系之中，边界不清成为普遍的现实。社会服务组织在资源和规则的运作过程中逐步生产出自身的边界。社区治理制度是社会服务组织面对的第一个生存环境。

（一）治理情境中的机构定位：自我定位与互溶博弈

社区治理是复合主体多层面参与社区公共事务的过程（夏建中，2012；张兆曙，2010），这构成了社会服务组织所处的第一情境。政府在推行社区建设的过程中，将社区作为治理单元建构（杨敏，2007）。政府在社区层面上建构社区治理平台，而社会服务组织也有整合资源、建构平台的要求，二者存在互溶博弈的问题。

Z市政府购买服务从2008年开始推行，最初以购买单项服务为主，如“青年地带”等，2009年开始学习香港模式，以“社区综合服务中心”（家综前身）作为载体来为居民提供全方位的服务，其经费为200万元/年，部分街道多于200万元/年，经费由市、区两级财政根据不同比例出资。“社区综合服务中心”最初目的是对公务系统和事业单位系统进行改革。2011年“社区综合服务中心”改称“家庭综合服务中心”，每个家综配备20名工作人员，其中15人为社工或相关专业人员，5名为其他人员。家综为街道常设的社会服务载体，是Z市“一队三中心”中的一部分。笔者在对不同的街道办事处主任或党委书记访谈时了解到，影响他们对家综判断的主要依据是家综能否分担街道办事处工作及有效服务居民，并且时刻将其与居委会做比较：

中国设立一个居委会是非常科学的，符合当时中国实际。要提供家庭综合服务，反而是对居委会这个性质地位有了改变……社工是一个社会发展的潮流，但是要不要专门成立一个机构从事这个，包括购买服务也是对的，因为社会的分工越来越精细。但就目前国家治理体系来说，应该把人才放到社区居委会，产生的作用比单独成立家综的作用更大，发挥资源整合优势。（2013-12-13 BC街道办事处杨主任访谈）

家综的服务与居委会有着不同程度的重叠，因此，街道办事处作为服务购买方希望能够将家综纳为己用，吸纳进自身的街区权力结构之中。但承接家综的社会服务组织是外来者，在有些街道中能达成较好的合作关系，而在有些街道则处于紧张的竞争关系之中。在访谈过程中，BC街GD社区居委会副主任在语言和动作上对家综有着各种不满和批评，认为家综并没有很好地配合街道和居委会的工作，只是执行自身所设计的一系列方案而不考虑社区实际；服务效果一般，但工资却比居委会人员高（2013-12-18 BC街道GD社区居委副主任HG访谈）。家综往往局限于指标的完成，将服务范围限制在小范围的人群，很多时候要求居委会配合提供资料，但反过来却不配合居委会开展工作（2015-16-02 NST街道ZN居委会宋主任访谈）。

街道、居委会的“抱怨”反映了家综直接面对的情境，街区权力结构的吸力较强，掌握着家综的生死大权，如BC街试点家综在2012年被撤换，除了专业的原因之外，一个重要原因则是与街道的关系不好。政府购买社会服务的经费投入极大地影响了社区治理和社区发展的模式，带来专业化的困境（Geoghegan & Powell, 2006）。

面对上述困境，家综有着不同的定位策略。

1．直接嵌入策略。社会服务组织直接配合街道办事处等部门的工作，维持密切关系，忽略边界的存在。这种策略在Z市大部分社会服务组织进入街区时普遍采用。Z市家综试点时采取了两种模式：模式Ⅰ是政府购买服务方式，即社区由区政府或委托区民政局以项目管理和购买服务的方式向社会招标；模式Ⅱ由街道办事处作为主管部门成立民办非企业承接（黄晓星、徐盈艳，2011）。模式Ⅱ基本上以街道的要求为主，与居委会的合作不存在问题。

模式Ⅰ中有一部分家综的承接机构依托企事业单位（如供销社）而成立，这些组织与街道等的关系也较为密切。BF社会工作服务社（以下简称BF社）为供销社成立的社会工作机构，在Z市承接了较多家综，其总干事李先生认为家综本身就起源于街道职能的转移，是街道权力结构的一部分，不认同社会服务组织作为民间机构的概念。家综从属于街道，必须协助街道、政府去处理相关问题，所谓的“伙伴”或“伙计”关系的二分是基于家综的能力而定，“如果你做得好，你有能力的话，你就是伙伴；如果你定位自己是伙计的话，他要求你做什么，你就要做什么，那就是伙计”（2014-12-10 BF社李先生访谈）。伙计听从雇主安排，与雇主没有距离；而伙伴关系却需要花费时间去建立和维持。因此，社会服务组织必须提升自身的能力，争取在社区治理体系中拥有一定的位置，政府购买社会工作服务是社会组织争取合法性的最好契机。

2．权变性策略。家综是Z市街道治理体系中稳定的一部分，但承接的社会服务组织却是不稳定的，社工由社会服务组织所派遣。这种不确定性导致社会服务组织采取的策略也是不确定的。权变性策略是情境性的，社会服务组织视购买方对家综的要求以及不同阶段的社会服务深入程度而调整，这也属于相对的定位。

很多社会服务组织将家综第一个周期（3年）划分为不同阶段，不同阶段有不同的定位策略，视乎关系的建立而定。LRDF街家综以3年一个合约为周期，3年的定位不同（2014-06-04 LRDF家综黄主任访谈）。第一年以宣传为主，提高服务覆盖面，主要与街道、居委会等建立较好的关系；第二年开始有扎实的专业服务和个案提升；第三年有初步成效，围绕着街道老龄化程度较高开办长者饭堂、推出“社区大使”活动、家庭义工计划等。这种定位很多时候取决于与街道领导之间的互动，视后者的态度而定。

3．专业维持策略。社会服务组织强调基于技巧、知识边界的专业位置，寻求自我规范和管理（Geoghegan & Powell, 2006），这是社会工作存在的基础，也是其专业权威的来源。SY街道家综为有高校背景的CQ机构承接，家综黄主任在谈及定位时，强调机构对于社工服务专业性的坚持，这种坚持被街道认为“比较傻、比较踏实”（2014-04-22 SY街道家综黄主任访谈）。黄主任强调与居委会之间的伙伴关系，强调区分和合作，各尽所能。但过度坚持专业策略、维持比较清晰的边界使得机构面临被撤换的问题。在Z市某区中曾经出现过这样的案例，家综在全区的评估中分数排名第一或第二，但最终却被撤换（2014-04-23 NY街家综林主任访谈）。

上述策略在行动中并非是唯一的或者相互排斥的，不同的家综采取了混合的策略对自身进行定位，与街道、居委会存在着程度不同的远近关系。在进入社区治理体系之后，社会服务组织希望通过自身的努力去建构或影响与街道、居委会之间的关系，如HT街道家综李主任认为要把街道领导当作案主来看待，以至改变街道。总体来说，家综与街道、居委会已经建立了常态化的沟通制度，通过持续互动影响彼此。

（二）不确定的组织间边界：相互渗透与边界变化

随着国家政治体制改革的深入以及社会组织的成长，由国家垄断的自上而下的边界渗透出现弹性趋势，社会组织在驾驭自我边界、与政府组织等不同主体互动的过程中形成自己的话语体系。社会服务组织进入街区治理体系之后，组织间边界是不确定的，在不同阶段出现不同的状态。

1．招投标中的边界模糊化：人脉、面子的作用

HX街道家综由BF社承接，于2012年9月正式提供服务。BF社2009年正式建立，其所承接的第一个ZJ街家综在2011年由于有国家领导人的参观并受到肯定而名声大震。HX街也是出于此考虑，决定BF社为中标机构。BF社是由供销社转型后成立的社工机构，而HX街街道主任以前曾任职于此供销社，于是街道主任便率先要求BF社承接，BF社也借此积累关系和资源。BF社进入HX街道之前做了大量的社区分析和评估调研工作，这些调研已经提前得到了街道、居委的配合。“人脉”的关系运作在组织走上轨道的过程中起到举足轻重的作用，在某些家综的招投标中出现了可能的陪标现象。

提前配合意向机构做需求评估是街道选择社会服务组织的重要策略，因为需求评估及方案设计在招投标方案中占较大比重，决定了该机构是否能入驻。HX街道的配合对BF社中标起了重要作用。

2．服务传递过程中资源的选择性动员

资源整合是社会服务组织提供服务的重要方面，但资源依赖又可能导致社会服务组织与其他组织之间混为一体。因此，有些家综对资源采取了选择性动员的策略，使资源为其所用，而非被资源牵着走。

“PA社会服务社”（简称PA社）与BF社背景类似，依靠强大的人脉资源投标取得成功承接BC街家综服务。BC街家综所在地GD社区是政府的明星社区，许多企业与居委会建立了长期的合作关系，愿意投入大量的人力、物力资源支援社区服务。PA社入驻GD社区之后，坐享其成，“囫囵吞枣”地吸纳了这些资源。

第一年，其实我们是有点傻啦。就是说，我不知道其他家综是不是有这样一个优势，但是在这个社区里面，他因为名气比较大，很多企业的资源愿意找过来合作，然后我们当时就是囫囵吞枣，你要什么，“好”。（2014-05-23 BC街家综王主任访谈）

王主任认为这种形式很“傻”，因为只要有资源就可以合作，只要有需要就可以提供服务。家综逐渐采纳了居委会的操作模式，一方面为了建立良好的关系，另一方面则为了获得更多的资源以提供服务，从而获得居民认可。但这种做法基本上使家综承袭了街道和居委会的运作方式，偏离了组织原初的定位和专业使命，家综成员时常感到痛苦，因为其专业价值和自我价值让位于众多的服务活动。

这样操作起来我们会发现很痛苦，就是说那些资源都一窝蜂进了，我们如果都是“被资源牵着走”，我们很痛苦，就是我们没有了自己的节奏，推进的方向就会出现偏差，因为我们是围绕资源在转，不是围绕我们自己中心的一个发展目标去前进。（2014-05-23 BC街家综王主任）

第二年，BC街道家综采取新的思维，通过打造单独项目的形式合理利用外来资源，“牵着资源走”。家综在发展“爱心小饭桌”项目过程中，通过联系外部企业，鼓励企业员工关怀社区长者，并以此形成稳定的义工团队，围绕“社区照顾”的理念和模式，将各方资源聚集在“爱心小饭桌”上，既彰显了自己理念和服务的与众不同，又强化了专业合法性。

由此，BC街家综在资源整合的过程中希望从原来边界模糊转向边界清晰，逐步选择专业的位置。社会服务组织可能会通过规则的运用以刻意消弭与政府组织之间的界限来获取生存资源，即制度支持和资金援助。专业社会工作落地到街区权力结构中尽管存在诸多不适，表面上出现专业式微的现象。但社区中不同组织的边界关系也会随着时间和空间的变化产生差异，并随着社会服务组织的发展、成熟而适时调整。

3．街区服务的选择性配合

Z市家综服务以“3+2”的形式进行，笔者通过搜集“Z市社区服务网”上最新公布的所有中标项目的“最低服务工时”，分别在各个区选择2个项目进行整理，得出如下表格。

在22个家综项目中，“最低服务工时”最低为每年14184小时，最高为每年38200小时，平均每年26689.5小时。而Z市政府的相关文件明确规定，家综所配备的一线社工服务人员为15人，因此，平均每人每天（按365天计算，包括周末和法定节假日）工作量达到4.87小时，而这仅仅是计算服务工时，并没有将培训、督导和外出交流的时间纳入计算。朱静君认为家综的服务工时最好在20000～21000个小时之间，对于出现超过30000工时的标书难以理解。在合约范围内的专业任务都难以完成，更不用说服从于街道的行政性任务了。因此，家综选择配合与合约相关的服务，有些时候以合约为“挡箭牌”将某些事务排除在外。

当组织内嵌于街区权力结构之中，边界就开始遭遇外部环境所带来的实质或潜在的冲击，因为组织在本质上是一个开放的系统，依赖于与其他系统之间进行能量和资源的交换、对话。政府购买服务在政府和人们中间开辟了一个缓冲空间，这个缓冲空间正是社会服务组织生存的地带。作为技术拥有者，社会服务组织则在这个缓冲空间范围内经营。边界的划定取决于两方位置，一方面是社会服务组织与街道办事处、居委会、企事业单位或其他社区组织之间的社会边界；另一方面则是社会服务组织所承载或建构的社会工作专业符号边界。这两个边界决定了缓冲空间的大小。由于划定边界的双方各自的行动逻辑存在不同，政府部门与社会组织之间不可能谨守各自边界，边界不再是一般意义上的“你我分离”，而是“你中有我，我中有你”、相互渗透的，并且随着时间和空间的不同，边界也会发生变化。

四 文化情境中的去边界化与专业边界的生产

社会服务组织需在治理制度中确立自身的边界，也需与服务对象确立边界。边界区分意味着专业化进程的推进，这是社会服务组织生存的另一个基础。社会服务组织的管理者需要与内部和外部的不同群体进行持续的互动（Hardina et al. , 2007: 10），还要厘清服务边界与服务对象边界以及注重专业角色的呈现等。

（一）文化敏感与边界弹性化：与服务对象的关系

在《美国社会工作伦理守则》中有9次出现boundaries一词，如专业能力边界、利益冲突中的双重关系或多重关系、性关系的避免等。社会工作者有维持与服务对象边界的责任，应注重维持与当地文化敏感性相匹配的清晰、合适的边界（多戈夫等，2005）。但当专业社会工作与中国人情社会碰撞之时，社工却常常需要在与案主建立良好私人关系的前提下才能促进服务活动的开展，而这种私人关系的建立却是在打破与服务对象专业关系边界的基础之上的。

QN街家综于2012年2月正式在社区开展服务，由于承接机构“出身卑微”，不具有体制内血脉，在进行社区需求评估时困难重重。但因为充分利用了社区青少年群体资源，将家综打造成社区青少年游戏和活动的中心，通过这些青少年使更多的社区居民参与到家综服务活动中，并对家综产生强烈的信任感，对他们的工作予以极大地支持。然而，社工梁姑娘发现，青少年群体起初主要就一些游戏和活动的设置问题进行沟通，后来逐渐涉入到私人情感问题。许多青少年转变为情侣身份，甚至还有人在微信群里给梁姑娘发送暧昧信息。社工对此也并非没有察觉，在告诉督导后，督导给出的指导非常模糊，只是建议梁姑娘能进行适当把控，协调好专业关系与私人关系。但困境在于，由于青少年群体的生理和心理特征，如果社工需要保证服务过程的顺利开展，不得不“死皮赖脸”与其“打成一片”，从朋友关系的角度、而不是以专业关系作为出发点来对青少年产生感召力。可一旦社工陷入朋友关系之后，却又很难抽离出来，而中国社会工作伦理守则对此又缺乏明确的指引。如果从西方专业社会工作的角度来看待中国社会工作的情境，社工常常会陷入伦理困境之中。

（二）价值涉入与服务边界：专业角色的建立

在社会工作价值与伦理中，社会服务组织服务于边缘群体，联合他们表达诉求。社会工作的重要价值观是服务和社会公正等，代表弱势群体发声，这要求社会工作者能够斡旋于不同社会主体之间，争取社会资源为案主服务。当案主问题来源于社会，而未能获得资源分配时，社会服务组织将代表边缘群体表达诉求（Hardina et al., 2007: 361）。

HX街家综曾经为一个急性白血病小患者筹集了3万多元的资金，并由居民制作丝网花等礼品通过义卖持续帮助，还协助其申请重大疾病补贴等。BC街家综王主任强调社会服务组织对社会问题的回应，他印象最深的例子是对社区中一户家庭的支援，强调社会工作者对服务对象的陪伴角色。该家庭是外来的四口之家，夫妇二人、七十多岁的婆婆和正在读幼儿园的女儿。作为顶梁柱的丈夫突然去世，妻子惶然失措。社工首先介入哀伤辅导，并与妻子共同协商生活策略，陪伴其渡过难关。在这个过程中，社会服务组织起到资源协调和直接服务的作用，协助妻子处理丈夫火化程序、处理哀伤情绪及后续的生活支持（介绍工作、链接资源）。社工的价值意义则在于为这些边缘群体发声，为其链接资源，这成为大部分社会服务组织的使命，成为社会工作存在的意义。

社会服务组织需要与不同的组织展开合作，同时以专业的角色出现，并时刻留意自身伦理的维持。在中国的文化中，对不同人、群体等之间的隐私等也不太重视（杨林绮文，2007）；在以往的社会福利政策（如最低生活保障制度、住房保障制度）中，要求家计审查、对收入变动情况进行监督、邻里监督等，隐私是不被重点考虑和强调的内容。在对BC街党委书记访谈时，她提及上一个承接BC街家综的机构（已经被撤换）不愿意将案主的情况向街道办事处汇报，并表达对机构的失望。社会服务组织的服务对象中很大一部分是低保户等救助对象，社工需谨守隐私保密的责任伦理，对于伦理的坚持恰恰是其专业角色的呈现。HL街家综主任认为，合作必须基于双方互惠共赢的基础，然而社会工作者则坚持必须遵从伦理的内容，如果违背社会工作伦理，合作即当终止。

可见，社会服务组织在提供服务的过程中特别强调价值伦理议题，专业伦理成为一个重要的边界符号，将社会工作者与其他专业人员区分开来。分析专业群体的一个关键方法是分析其对专业问题的自我控制，为了维持专业的社会身份，专业人员力图建立共同价值观和规范、伦理等（劳顿，2008: 129）。在模糊的文化情境中，社会服务组织尝试建立两个层面的边界：其一，在文化敏感性下建立与服务对象的社会边界，为边缘群体发声；其二，在专业伦理的框架下建立与其他专业人员的符号边界，凸显社会工作的本质，并强调专业的自我控制。

五 服务监管、评估与边界调适

英国等地倡导通过合同外包实现地方公共服务私有化，但存在服务质量低下的问题，因此需建立一个监督体系，政府往往希望通过使用绩效指标监控私营部门的活动与绩效（科臣，2009: 162-179）。在家综中，服务监管包括日常监管和评估（过程评估、中期评估、末期评估等）等。在服务监管和评估过程中，作为购买方的不同政府部门采取了多种方式对社会服务组织进行管理控制；第三方评估组织拥有评估技术，希望能够提高专业的话语。社会服务组织在购买方与第三方评估组织的不断拉扯之中产生了边界纠葛。

（一）街区监管与社会服务组织内卷化

在实际运作中，家综从试点到全面推开，在政策上都有所调整。《关于印发Z市街道社区综合服务中心试点建设期间三个工作规范的通知》（Z民〔2010〕 320号）中，甲方（资助方）为区（县级市）政府或其工作部门，乙方（项目实施及管理方）为街道办事处，丙方为街道社区综合服务中心承办机构。而在2011年中共Z市委办公厅文件《中共Z市委办公厅、Z市人民政府办公厅印发〈关于加快街道家庭综合服务中心建设的实施办法〉的通知》（Z办〔2011〕 22号）规定，由区（县级市）民政局、所在街道和中标机构三方签订合约，区（县级市）民政局为合约组织实施的监督方，街道办事处为政府购买社会服务的购买方，中标的民办社会服务机构为服务提供方。可见，街道办事处从项目实施及管理方的角色转变为购买方，对家综的管理权限大大增加。《Z市政府购买社会服务考核评估实施办法》《Z市街道社区综合服务中心实施政府购买服务流程规范》等明确规定，街道办事处的职责在于组织开展辖内服务的需求评估、测算服务成本、规划服务总量、设置服务项目；对家综的服务计划、服务效果、资金使用等进行日常监督管理，这将直接影响到家综的生存与发展。

在这样的规定下，Z市各个家综都与街道建立了常态的沟通机制，体现在例会或专人对接上。HL街道家综、TD街道家综等都需要定期通过文字形式给街道作汇报，包括工作数据、服务内容等。街道有联席会议制度，家综主任和项目负责人参与其中，家综开展服务的年度计划、季度计划等都需要与各方汇报协商。通过联席会议，家综主任能够使街道负责人更加了解社工的服务状况。但街道办事处也会通过例会等日常制度表达自身的需求，要求家综配合街道办事处的工作，如近几年开展的幸福社区创建活动、登革热宣传等，社工都全面参与其中。

计划协商的结果是社会服务组织配合街道的整体计划，而非完全按照原先的合约及专业的要求而定。街道也通过对家综日常活动的把握判断社会服务组织的整体能力。合约3年一个周期，周期内一年一签，每年均进行末期评估，合格后续签，不合格不予续签（重新确定运营机构），而街道办事处具有购买方“生杀予夺”的最大权限，社会服务组织能否留下取决于街道办事处的决定（2014-04-22 CQ家综黄主任访谈）。在该层面上讲，政府对社会组织实际运作的控制并没有得以改变，政府对于资源和话语的控制使得社会组织内卷化现象严重，社会力量并未得到实际变革和增长。

有评估机构将社会服务组织与街道办事处的关系置于重要的位置，评估内容中包括“中心协调机制”版块，强调与政府部门（包括居委会）关系的协调。社会服务组织不可能与政府泾渭分明，如果处理得当，政府也会出于自身利益考虑来极力维护机构的生存；但若处理不当，机构则随时面临被撤换的风险。

该评估机构设置了购买方访谈的环节，一般访谈对象是街道副主任、民政科科长或其他专门对接家综的公务员，该访谈的设计以家综和购买方的沟通情况、街道认为的家综服务与项目指标的吻合度、满意度、与社区需求的契合程度、对社区的改变、建议六个部分组成。该项评估内容主要用于了解街道办事处对家综服务的满意程度，而这满意程度往往会影响家综整体评估的分数。

2014年，笔者参加了NXG家综的中期评估。街道民政科陈科长在访谈中表达了对家综的看法，他认为NXG家综主任不断更替，与街道的沟通总是从零开始，且他们不能够与街道办事处和居委会配合、合作。他个人对家综的定位是“政府工作的一个补充”，由家综承接政府暂时未覆盖到的服务。但总体来说，家综并没有完成相对应的角色任务，难以回应社区的需求。虽然他一直强调家综存在的问题是新生事物大都会出现的问题，但对评估提出的建议却是提前评估，因为评估会影响下一周期的招投标工作，已经逐步考虑家综的交接问题。从语气判断而言，街道对于家综的服务不甚满意。2015年，3年的合约满期之后，NXG家综原先的承接机构已经撤出该街道，改由另外一个机构承接。

对购买方态度的重视能够避免出现评估分数高、但不符合购买方要求的情况。在服务提供过程中，街道办事处期望将家综纳入街区权力结构中；当出现偏离时，则通过各种策略对社会服务组织进行“纠偏”，以“生杀大权”对社会服务进行威慑。监管使社会服务组织力图维持的边界又重新收缩，有些社会服务组织甚至成为类行政化组织，而丧失了社会工作要求的专业性。

（二）专业规制与社会组织调适

街区规制和专业规制可能产生冲突，张力较明显，专业规制希望提升社会服务组织的专业能力，提供更为专业的服务。一方面，非营利性组织必须体现对社会的义务活动和利他主义动机，这要求与其他组织结盟；另一方面，非营利性组织也要承担较大的“专业化的压力”，在社会范围内、国家机关和潜在的捐赠者处获得认可，必须产生具有意义的创新绩效和发展绩效，专业化又要求非营利性组织与其他组织的区分（康保锐，2009）。委托方设定一定的专业任务量目标对社会服务组织进行规制。但作为委托方的政府难以完成专业规制，而是靠第三方评估中的专家力量进行。

专业评估包括三个部分：与社工的访谈、查阅文书和项目逻辑梳理。评估专家首先听取家综主任或社工汇报上一次评估以来的服务进展状况，包括指标的完成、各个不同领域的内容、根据上一次评估意见的调整等。然后专家根据汇报内容提意见与家综员工进行交流，4～5个评估专家轮番提问，对服务开展的专业性进行探索。在该环节，专家往往会围绕着服务需求、策划、目标及成效等多方面进行提问与讨论，要求社会服务组织能够回应服务对象及社区的需求。

讨论结束后，评估专家分成三组进行进一步访谈，每一组都需要有社工在现场进行配合。首先，访谈部分的评估专家会抽取他个人想了解的领域的员工进行座谈，选取的领域可能是随机的，但往往由家综推荐，如青少年组、家庭组等组别。访谈内容涉及中心的使命愿景、行政制度和专业制度、督导和培训满意度、内部沟通机制、外部沟通机制、自身领域的目标及工作内容、与社区的契合程度，等等。评估专家往往会从服务入手，去讨论服务的开展情况，以评估社工对服务的理解以及服务的成效。使命和愿景涉及社会工作价值观的议题，也是社工机构存在的根本，一年两次的评估要求社工重复记忆和理解，某种程度上强化了社工对中心价值观的认同，而评估专家每一次的访谈都在提醒社工要注意价值观的培育。评估往往成为一种督导式的教育，评估专家占据权威的位置与社工沟通，不时地提醒社工需要注意各种价值观和专业性的内容。

查阅文书是量化指标和服务成效的评估，评估专家对个案、小组和社区活动的文书进行查阅，随机抽取部分文书仔细阅读并对照指标的完成情况。查阅文书需要社工全程陪同，并回答评估专家的问题。当涉及个案中使用的不同理论时，有些评估专家甚至会要求社工解释该理论的使用过程及局限性，以此判断社工的理论掌握程度及文书的可信程度。

最后一部分是项目整体逻辑部分，主要考察家综作为整体的项目设计的逻辑，包括家综的服务规划、活动计划等相关内容，这些计划是否服从于整体的目标，有无整体的思路。

每次评估都需要中心工作人员全程配合，因此当天一般不开放服务。不同部分的评估都需要中心准备大量的文书材料，导致有些社工叫苦连天，认为社工成为“写工”。专业评估部分通过访谈、文书和整体的逻辑掌控家综的发展方向，使其不至于脱离专业的轨道。当遇到家综主任、员工与评估专家对峙的场面时，辩论有时会异常激烈，这往往是由于专家能够认可的专业性未能在家综中体现出来，而家综却认为专家意见难以契合本机构或社区的情况。辩论之后，专家的意见总会以评估报告的形式体现出来，以分数促使家综进行改善，这某种程度上在要求家综避免过度内卷化，而往专业的边界倾斜。这二者交织在一起，使家综在组织边界和专业边界中不断徘徊、重新定位及调适。

六 结论与讨论

中国社会服务组织的发展在社区治理和社会工作专业的影响下出现了不同的边界生产状态。两种边界受到不同力量的制约，如服务供给过程中文化的压力、监管过程中购买方和评估方的双重压力。在二重情境下，社会服务组织的发展呈现出与西方社会截然不同的状态。伙伴关系理论的分析前提不适用于中国，国内强调的嵌入式发展及街区权力吸纳观点也只能部分反映该发展状态。

本文以社工机构为研究对象，发现社会服务组织面临二重去边界化情境：其一，社区治理中政府组织与社会服务组织之间的去边界化；其二，本土文化情境中服务开展的去边界化。在该情境中，社会服务组织力图生产出自身的社会边界和符号边界，体现为从招投标时的边界模糊到服务供给过程的边界明晰，以及服务开展过程中与不同主体之间的关系维持、专业角色的确立和坚守等。

国家对社会关系的重塑过程是一个政府主动推动的过程（贾西津，2005: 248），尽管政府购买社会服务带动了公共领域边界的开放，但社会服务组织对政府组织仍然过于依附。社区治理是社会服务组织面对的第一情境，原来的边界是模糊的，不存在跨边界合作的伙伴关系，也难以生产出来这种伙伴关系。社会服务组织在社会服务传递的不同阶段中，有意识地去运作自身的边界，以获得多方的认同。社会服务组织希望建立与街区权力结构的边界，但后者更加希望能够吸纳前者，为其所用。社会服务组织从招投标开始便卷入到街区权力体系之中，需要借助街道、居委会等固有权力主体的势力来站稳脚跟，边界不清成为普遍的现实。但随着服务的开展，社会服务组织通过对资源和规则的运作逐渐找准自身定位，与不同主体（特别是居委会）形成势均力敌的局面，从单向的依赖关系逐渐朝着双向的合作关系转变，居委会需要借助社会服务组织完成许多服务甚至评估，社会服务组织则需不断保持和巩固自身在街区中的地位和功能，获得更多服务开展的空间，逐步明晰与不同组织之间的边界。

社工与服务对象也是作为边界问题研究的一个面向。中国长期以来形成的政社合一的社会结构深刻受到“家”文化之影响，强调差序格局来区分亲疏远近，却不强调划分出清晰界限。在不同文化土壤上生长的社会工作必然面临存在极大差异的社会情境，而一味套用西方专业社会工作伦理守则和实务操作体系不免会使得本土性社会工作故步自封、难以前行，甚至可能忽视社会服务组织的能动作用、行动逻辑和生存策略。

在二重去边界化的情境下，社会服务组织需要不断地试探、摸索，试图生产出不同的边界，呈现出与西方截然不同的状态。截至目前，Z市已经完成了购买服务的第一个3年周期，至少能够观察到三种发展动向：其一，直接退出或不进入。当发现边界不清、无法提供专业服务时，有些组织选择退出或不进入家综服务。如果过度强调专业化，也可能面临合作无法维系的状态。其二，适当妥协（半专业化）。以合作的心态，搁置伙伴/伙计二分的讨论，而着力于能力的提升，以力求在街区权力结构中获得最优位置。其三，去专业化及与专业保持距离，完全听从街道的安排，丧失边界位置，或者强调机构的融入是本土特色，强调伦理中的文化敏感性，而忽略专业技巧部分。

因此，第三方治理—伙伴关系理论难以概括中国社会服务组织的发展状态，而强调社会服务组织的嵌入也难以完全概括该状态。第三方治理理论的前提是西方存在着相对独立的国家和社会之间的关系、非营利性组织发展壮大，政府购买公共服务带来了跨边界的合作，意图在于提高公共服务的效率。当用该理论来解释中国情境下的社会服务组织发展时，则有点套用之嫌。中国学界强调的社会工作嵌入式发展带着较强的结构功能色彩，而忽略了发展过程及社会组织策略的动态性；站在社会立场上认为社会服务组织被吸纳的观点也只反映了边界生产的一种状态。如何重新定位社会服务组织的边界角色显得尤其重要，家综发展的第一种和第三种状态恰恰反映了这两种立场的对立。

进入社区之后，社会服务组织作为社区的一部分，核心功能是居间协调，运作于不同组织的边界之间，平衡各种边界成为社区社会工作的本质（Henderson et al. , 2011）。以往的社区工作过程是“工作者中心”（workercentred）的，工作员与居民互动的成效依赖于工作员的人格、技巧等各方面特征；改进社区行动的方法是转向“我们中心”（we-centred），突出社区工作的集体方面，将其置于群体、组织、专业的边界之上，社区工作往往希望跨越边界，而达到推动社会改变的作用（Henderson et al. , 2011）。因为涉及与外在于社会工作的政治之间的关系、其他志愿主体的行为及对社会工作的重新界定问题，社会组织（社区组织）与环境之间的边界难题则显得尤其重要（Reisch & Wenocur, 1986）。从功利主义路径分析，社会工作是一个间隙的职业；从生态路径分析，社会工作是专业系统中一个复杂的防守区域；从网络—建构路径分析，社会工作来源于一系列社会“边界群体”中（Abbott, 1995）。因此，社会服务组织不应该脱离于社区之外，而强调其作为不同组织合作（在官僚制和社区的初级群体之间）的平衡者（Litwak & Meyer, 1966）。专业边界的生产本质上即对于不同组织边界的把握和运作，第二重边界的生产在第一重的边界生产上发生和完成。当研究社会服务组织时，则需强调它们处于张力之中的位置，揭示它们在边界改变中的作用，以及如何运作边界，使其为自身服务。这些边界的张力往往包括行政权力的、文化的，而往往是社会服务组织天然的角色所决定的。只有把社会服务组织置于居间的位置时，才能够对我国现阶段的社会工作发展、社区组织及社区治理等有更为系统、开放的社会学视角，对其本质进行探讨。

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