第二节 硬权力与软权力：政府执行的手段选择
手段是政府完成工作的工具，手段选择的合理与否直接决定执行结果如何，执行手段如若选取不当，会出现“好心办坏事”的结果。一般来说，可以将执行手段划分为硬权力和软权力，硬权力在消极的意义上确保了目标的强制推动，而软权力则是积极地创造条件令执行对象主动配合。硬权力和软权力两种手段的合理搭配，能促进执行成效的提升。
一 手段选择对政府执行效果的影响
如前文所述，结果是衡量政府执行力的最终标准，但以结果导向的思维追求政府执行力，也会产生“为达目的不择手段”的现象，所以，我们常常会发现，各地对相同政策的执行，尽管执行结果相似，但有些地方执行的成本较低，民众的认可度较高，而有的地方执行的成本却很高，且民众还有抵触情绪。这提醒我们，政府执行力尽管要高度关注组织和政策目标，但也不能忽视执行手段的选择。采用不恰当的手段达到的效果可能只是形式上的，“如果我们要追求实质意义上的执行力，就不仅要求用正确的方法（低成本）达到预期效果（事），还要求能达到（让人）满意的效果”
。约瑟夫·奈（Joseph Nye）将权力定义为达到自身目的或目标的能力，并且认为要影响他人行为来实现自己的目的，既可以通过惩罚和奖励的手段，又可以通过吸引来达到，前者被归结为“硬权力”（hard power），吸引的力量则被称为“软权力”（soft power）。尽管约瑟夫·奈对于硬权力和软权力的界定是针对国际政治领域提出的，但政府的执行手段同样有硬权力、软权力之分。在政府执行中，硬权力指的是行政机关及其工作人员通过行政手段和制度工具来达到控制人们行为的目的，包括行政处罚、法律制裁、制度约束等方式。而软权力指的是通过关注执行对象的心理需求，寻求人们的内心认同，力求达到自觉执行的效果，主要包括信息披露、情感沟通、道德劝诫、舆论宣传等方式。
二 硬权力和软权力的功能比较
要科学地使用硬权力和软权力来达到执行目标，就要对二者的优劣有更为清晰的认识，它决定了在何种情况下采用何种手段才能达到最佳效果。硬权力的优点在于其效率较高，见效时间快，约束性强，特别是应对突发事件和政府组织内部的事务，使用硬权力的优势明显。但是因为硬权力是依靠强制性手段来实现目标，并不能取得执行对象的认同，干预的环节也经常是在事情发生以后的补救，因此，执行效果往往不稳定且不长久，容易出现反复，甚至会出现非预期的结果。软权力的优点在于能关注不同执行对象的群体特征，并且通过社会营销等方式寻求执行对象的心理认同，其往往在执行任务的前期就开始发挥作用，并且取得的效果较为稳固，适用于社会管理等领域。但软权力的使用见效较慢，约束力弱，且软权力效用的发挥需要长久地对目标群体进行价值引导，因此较难把握。特别是在一些突发情境下，比如应对突发的自然灾害或疾病传播，软权力的效用在短期内难以得到发挥。表3-1中展现了软权力和硬权力各自的优劣对比。总体上，在政府执行的过程中，硬权力和软权力有其各自的特点和适用范围，应该在充分认知的基础上对其加以运用和取舍。
表3-1 政府执行中使用硬权力和软权力的优劣对比
资料来源：董晓倩：《论政府软执行力》，博士学位论文，吉林大学公共治理与公共政策专业，2012，第48页。
三 政府执行中硬权力和软权力的运用失衡
对于执行手段的使用，政府还未充分意识到运用软权力的必要性，硬权力和软权力的运用在现实中存在失衡的问题，主要表现为三个方面。首先，在主观认知上，政府仍然偏爱强制程度较高、短期效果突出的行政手段，而忽视运用软权力的手段。比如在拆迁工作中，政府会采用下达最后期限、强制拆除等方式来对拆迁户施加压力，执行过程缺乏有效的沟通，不能照顾到拆迁户的感受和情绪，导致拆迁过程中居民出现抵触，甚至发生肢体冲突、暴力抗法等极端情况。这种过于依赖硬权力、忽视软权力的执行方式一直被政府所倚重，造成了诸多不良影响。其次，政府运用软权力的能力还比较欠缺。2013年8月，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调了意识形态工作的极端重要性，恰也反映了以往宣传工作存在着许多不足，对软权力的运用规律还把握不透，缺乏实际操作经验。如何在社会价值多元化的环境下，有效使用宣传和教育手段，整合价值观念，是政府还比较生疏的领域。特别是在多元参与的治理变革中，更加强调对治理网络的价值观引导和资源整合，这对政府领导多方参与的能力要求更高，对政府加强运用软权力的要求也更为迫切。最后，硬权力和软权力具有不同的适用范围，如果没有充分认识两种手段各自的特点，并根据具体的需要加以使用，会导致软硬失当的情况。一般而言，在政策环境比较复杂、利益相关者众多、政策议题较为敏感的领域，比如城管执法、社会管理等，应该着重于软权力的使用；而针对较为常规性的工作、法律法规有明确规定的、人们容易达成共识的领域，比如打击犯罪、维护公共安全等，可以侧重于硬权力的使用。执行手段的运用要根据具体的情况，既要照顾目标群体的心理感受，也要关注事态的发展变动，避免因使用硬权力不当而引发民众抵触情绪或因使用软权力不当而致使事态恶化等不良后果。