第三节 政府执行力的类型与层次：目标与手段相结合

对政府组织而言，目标是执行的方向，手段是执行的凭仗，利用不同的手段去达成不同的目标，会形成不同类型的执行模式。下面，我们从理论与现实相结合的角度对政府执行力的类型与层次做初步分析。

一 政府执行力类型与层次的理论划分

根据目标和手段这两个维度，我们可以将政府执行力划分为四种类型，分别为基于权治的执行力、基于德治的执行力、基于法治的执行力及基于心治的执行力（见图3-1）。首先，由“任务-硬权力”构成的第一象限是基于权治的执行力。权治是指“一种依靠权力去开展社会治理的治理方式”，权力在执行力的范畴里主要是指行政权和执法权，基于权治的执行力是指政府运用行政、惩戒等强制手段来对短期任务进行贯彻落实。比如水资源管理的“三条红线”制度、对违反安全生产规定的企业进行取缔、对危害食品安全的生产活动进行严厉打击等都是典型的例子。这种执行方式能快速高效地完成硬性任务，保障社会的运行底线，治安保障、打击犯罪、处理突发公共事件等都属于权治执行力的范围。其次，由“任务-软权力”构成的第二象限是基于德治的执行力。德治是指依靠道德规范来实现社会的治理，基于德治的执行力是指政府通过知识、情感、道德等来影响目标群体的观念和行为，通过教育、宣传的方式对错误行为进行纠偏，从而有效落实某些具体领域的政策。这种执行方式的效果相对于权治的执行力而言更为柔和，能最大限度地促进社会和谐。“调解”执法是这种执行类型的典型例子，另外，它还适用于社会管理等领域，比如解决社区邻里纠纷等问题，都能收到良好的效果。其局限在于只是将思想道德当作一种手段，未能在积极意义上探索政策方针的价值取向与人们的内心需求之间达成契合，所以无法解决一些更深层次的、更为根本的问题。再次，由“使命-硬权力”构成的第三象限是基于法治的执行力，法治以权利保障和权力制衡为基础，它彰显的是契约精神，人们在商议和妥协中达成共识，并推动其落实。法治相对于权治来说走得更远，关照人类自由和尊严的价值，更具完成长期使命的品质。基于法治的执行力指的是政府部门和执法人员依靠法律法规和正式制度，监督并约束人们的行为，落实政策和组织目标。基于法治的执行力适用于利益博弈敏感而复杂的领域，它旨在保障人们的基本权利和调节复杂的利益关系，从而增进集体行动的效能，它注重通过运用法律、经济的综合手段来保障社会合作和生活秩序，比如对于知识产权的保护，法律会对破坏知识产权的行为设置很高的处罚额度；再如解决劳资纠纷的问题，劳动保障部门会推动农民工与企业主签订劳动合同，借用法律的强制力量来保护其合法权益。因此，在执行手段上，基于法治的执行力仍具有硬权力的属性。最后，第四象限是由“使命-软权力”构成的基于心治的执行力，它指的是政策制度的设计从人的需要出发，关照人们的心理需求，并通过价值观的引导来促进人们形成对于制度、规则的认同，树立稳固的主观认知和行为习惯，从而有利于长期使命的达成。这里的心治包含两个要点：其一，政府和民众之间形成良性的互动关系，政府对民众加以关怀，民众对政府报以信任；其二，即便在规则和制度缺失的情况下，人们仍能自发地形成秩序，不轻易钻规则和制度的空子。基于心治的执行力易于取得长期成效，并且执行成本也最低，但其形成的过程较为复杂，建设的规律难以把握，并且效果显现的周期较长。基于心治的执行力展现为人们在日常生活中所体现的素质，比如垃圾分类回收、排队候车、文明行车等问题，这些都是强制执行难以做到的，需要改变人们的传统行为习惯。概括来说，我们可以通过“规制”“教育”“合作”“自觉”四种行为模式来依次代表各种执行类型的具体形态。

图3-1 政府执行力的类型与层次

随着中国从工业社会向信息社会的过渡，社会成员的知识与信息共享程度大幅提升，民众文化素质和知识水平显著提高，关注个人幸福感、自我表现及生活质量等后物质主义价值观念也开始形成。长远来看，文化因素对人的行为的影响会越来越重要。由此我们可以推断，四种类型的政府执行力有层次的区别，即政府执行力应顺应社会发展的需要，由基于政府本位、关注事务本身、强制落实的层次向基于政策本位、关注精神价值、自觉行动的层次发展。这种层次提升包含三点要义：首先，在执行主体与客体的关系上，应当实现从支配服从到参与共治的转变。政府执行逐渐摆脱政府本位，向以政策为中心、倡导多方参与的方向发展，寻求各主体间良好的沟通和共同行动的能力。其次，在执行的姿态上，应当实现从被动回应到主动创造的转变。政策执行不仅是对繁杂事务的处理和对现实问题的回应，更是要关心人们的精神需求和未来发展。最后，在执行的动力上，应当实现从强制到自觉的转变。人们对于制度法规的执行不是外力推动的结果，而是内心认同的结果。具体从政府的视角来说，执行力层次的变化对于政府的塑造主要体现在这几个方面：一是政府执行的关注点应当逐渐从政府内部扩展到政府外部，政府执行已不仅是从自身的角度出发，而且要重视与民众之间的沟通，逐步增强政府对民众需求的回应度。二是政府不仅要处理好组织内的日常事务，而且要执行牵涉多方主体的公共政策，仅靠政府已很难应对复杂多变的政策环境，加强政府与非营利组织、企业组织、公民之间的合作成为必需。三是随着人们精神需求的增长以及政府施政理念的转变，政府执行的归宿已经逐渐从事务层面上升到精神层面，政府应当更加关注人们的精神需要，制度政策的颁布和推行都应更多地考虑公众的心理感受和接受程度，并根据民众的评价来调整自身的行为。

二 从落实环境保护政策看政府执行力类型与层次

政府执行力的类型和层次理论与具体的政府管理和政策实践紧密相连，这里，我们以落实环境保护政策为例，通过探寻环境保护政策的不同执行方式，管窥政府执行力类型的差异与层次的变化，了解政府与民众在不同执行类型中的角色定位。

中国自1979年颁布第一部环保法律《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，环境保护问题一直备受社会关注。首先，在治理污染领域，政府建立了现场检查和环境监察的制度，国家环境保护部下辖有华东、华南、西北、西南、东北和华北六个环保督查中心，形成一套较为完整的环境监督管理体制。在这套监督体系下，针对污染防治，政府采取高压方式，对有严重污染隐患的违规企业进行排查和关停，特别是在处理环境突发事件中，会运用更为严厉的手段对地方政府和相关企业进行问责和取缔，这种强力应对违反环保法规的行为体现了基于权治的执行力。其次，政府也会采用道德劝诫等手段对违反环保政策的企业进行纠偏，通过约谈的方式令其改正错误；环保执法人员也会按照宽严相济的原则对违规个体进行宣传教育，矫正人们的行为习惯；还有一些地方的环保部门组织退休老人、小学生成立环保小组，走上街头对乱丢垃圾、吸烟等不良行为进行劝阻。这些环保实践都体现了道德教育对于提升执行力的作用。再次，环境保护问题的实质是利益问题，自然资源的稀缺以及人口的密集使资源使用处于紧张的状态，这种紧张状态导致了利益的纷争，因此，也需要依靠法律手段进行利益界定和利益调节。例如在流域治理领域，采用诸如确立水权、排污许可、征收排污费等制度手段，来引导人们的行为，提升破坏规则的成本。又如，诸如垃圾焚烧厂、PX化工项目的选址常常引发当地民众的广泛关注和不满，甚至会引发大规模的抗议和示威，这同样需要通过一套有效的制度机制来调和复杂的利益关系，也属于基于法治的执行力所要着重解决的问题。最后，环境保护离不开公民的自觉参与，公民基于对良好生态环境的追求，会自觉自发地进行一些环保活动，并配合政府力量，推动一些环保议题的讨论和落实。比如三江源的治理，就是在民间组织和民众的呼吁下，推动政府出台了相关法规。根据相关统计，截至2008年，我国的环保民间组织已达3500余家。初具规模的民间环保力量对环境保护起到了不可替代的作用。从政府的角度来讲，环境保护部门通过设立宣传教育中心等机构、建立环境教育基金、推行中国环境意识项目来促进环保工作，政府还通过建立四川大熊猫基地等自然保护区，积极引导人们参与其中，这都体现了基于心治的执行力。

通过环境保护政策的执行过程，我们能直观地体察到执行力存在的类型和层次上的变化。随着社会的发展，民众参与意识不断增强，自身素质不断提升，政策法规的执行会更加强调共同行动和自觉参与，如何在更高的层次上来促进政府执行力，是我们接下来要讨论的问题。