三 行业发展的具体建议

（一）煤炭行业

煤炭是我国的主体能源，在一次能源生产和消费中的比重一直维持在70%左右，对推动经济社会发展和提高人民的生活水平做出了突出的贡献。我国正处于工业化和城市化快速发展阶段，能源消费量持续增长，煤炭需求量不断增加，预计未来煤炭占一次能源消费的比重略有降低，但其作为我国主体能源的地位不会改变。

从供需角度，我国煤炭资源总量比较丰富，但人均占有量低，且存在较严重的资源开发布局矛盾、产业集中度低、资源开发利用严重影响生态环境等问题，加之外部进口煤质量下降，使得煤炭资源在目前的开发和利用方式下，难以保障经济社会长远发展的需要。鉴于此，我们的建议如下。

（1）建议国家制定审批权限下放政策的配套政策，避免一放就乱，加剧煤炭过剩。

（2）加快煤炭运输通道建设，为增加煤炭供应提供支持。

①加快蒙西—华东、山西中南部、蒙冀铁路建设，争取按原有计划按时投运，为增加湖南、湖北、江西、河南的煤炭供应和关闭小煤矿提供支持。

②建设“疆煤东运”大通道，为今后大力开发新疆的煤炭做好准备。

（3）清理不合理收费，暂缓出台煤炭资源税从价计征，或将持续发展基金、矿产资源补偿费、矿业权使用费等收费项目并入资源税，降低煤炭企业的税费压力。

（4）出台有效的“退出政策”，鼓励落后煤炭企业退出市场，加快落后产能淘汰步伐。

（5）支持煤炭、电力企业发挥各自优势，合资、合作建设煤电一体化项目，实现煤电一体化经营，减少行业利益冲突，稳定能源市场。

（6）加快发展煤炭深加工产业，促进行业发展。

（二）铁矿石行业

钢铁工业是国民经济的支柱产业，铁矿石是钢铁工业的主要原料。随着我国钢铁工业的快速发展，我国铁矿资源需求日趋扩张，然而受国内资源储量和开采条件制约，国产铁矿石产量远不能满足钢铁生产需求，只能通过进口来进行补充，使得铁矿石对外依存度常年保持在高位。除此之外，21世纪以后，国际铁矿石由过去数十年的买方市场演变为卖方市场，三大矿业公司趁势构筑国际铁矿开发和贸易垄断格局，掌握价格话语权，挤压我国钢铁企业，使得我国钢铁工业面临巨大挑战。鉴于此，我们建议利用“两种资源、两个市场”来合理配置国内资源和国际资源。一方面，积极支持国内铁矿资源的勘查和开发力度，加大原材料供应；另一方面，加快推进海外铁矿资源投资，以产业链模式支持我国企业“走出去”，从外交、金融等方面给予支持，增加海外权益矿产份额，打造中国品牌。

（1）加强资源节约与综合利用，推行减量化用钢，提高钢材利用效率，减少资源浪费。

（2）制定《海外矿产资源开发利用总规划》，对铁矿石的海外开发进行国家层面的总体规划，制定具体开发方案，杜绝因“一哄而上”和盲目跟风现象而造成的“走出去”乱象，保障“走出去”企业的权益。

（3）鼓励我国钢企以产业链模式“走出去”，同时支持以资源开发、钢铁产能布局、基础设施建设一条龙的产业链捆绑模式“走出去”，全面实现“走出去”企业的盈利。

（4）加快钢铁产业结构调整，推动钢铁产业兼并重组，提高产业集中度，同时加大钢铁行业对外开放及产业转移力度，把握好环保、信贷、管理“三闸门”，多措施化解过剩产能。

（5）通过推进现货平台建设、改进现有定价机制的缺陷，尝试提出更加公平、合理的进口铁矿石定价机制和模式，积极研究金融产品的作用和影响，做好政策和制度准备，适时推出我国铁矿石期货等铁矿石金融产品等措施，逐步建立客观反映供求关系的进口铁矿石定价机制。

（三）有色金属行业

1．铝

铝资源是关系经济社会发展的重要战略资源，是国家安全发展的基石之一。我国对氧化铝、铝土矿资源需求的不断攀升都缘于电解铝产能的过快增长。改革开放以来，中国铝工业进入快速发展时期，特别是进入21世纪后，中国工业化、城市化加速发展，以及世界制造业向中国转移，推动铝的消费快速提升，铝行业发生了翻天覆地的变化，铝产业链上下游产能规模扩张的速度超过了历史上任何时期及任何国家。然而，我国铝资源依然需要从国外进口，由于是从现货市场直接购买，我国企业完全处于丧失话语权的被动地位。未来如果进口氧化铝和进口铝土矿价格先后出现飙升行情，中国铝工业最终将难以负担。

因此，中国铝工业未来的发展方向应该是通过各种途径来设法提高资源保障能力。一是，立足国内。加大铝土矿的勘探力度，提高国内资源的利用效率。二是，科技创新。通过开发利用低品位矿的技术，开发利用煤铝共生资源和高铝粉煤灰资源，充分利用国内铝矿资源。三是，国际合作。积极开发海外资源，以外部资源弥补内部资源的不足。

2．铜

铜矿产资源是关系经济社会发展的重要战略资源，是国家安全发展的基石之一。铜资源消费几乎渗透到国民经济的各个部门，研究落实好铜资源的保障策略，直接关系到资源产业乃至我国国民经济的健康、可持续发展。鉴于行业困局，我们建议：大力发展循环经济，提高资源综合利用水平，鼓励低品位矿、共伴生矿、难选冶矿、尾矿和冶炼渣等资源的开发利用；促进铜冶炼企业原料中各种有价元素的综合回收和冶炼渣的综合利用，提高对资源的综合利用和回收水平。

3．镍

我国属“贫镍”国家，尽早形成自己的镍资源储备体系对于保证不锈钢乃至航天、军工业稳定发展至关重要。镍资源消费的主要领域是不锈钢，研究落实好镍资源的保障策略，直接关系到我国不锈钢工业的健康、可持续发展。对于镍资源，建议加强废不锈钢、废旧电池、废合金等含镍品种的回收，尽快完善废镍回收利用体系，加强资源的循环利用。

4．稀土

不同于铜、铅锌、镍等有色金属中国对外依存度高，稀土资源禀赋全球。第一，向全球提供超过90%以上的稀土精矿。我国稀土企业小、散、乱，在国际竞争中处于明显的劣势，处在产业链的低端，附加值低。而稀土矿山开采和分离工艺简单，在价格有利的情况下，供给具有无限弹性，形成产能严重过剩，我国稀土精矿产能利用率不足50%，稀土冶炼分离产能利用率不足50%，并促发了灵活的黑产业链的形成，从而走私严重。

未来稀土产业的发展具有国外开采加速、稀土供应格局多元化，稀土减量使用技术及替代产品开发成为技术热点，国外稀土公司进行市场“内部化”运作趋势明显等特点。

中国稀土矿产资源健康发展存在的主要问题是缺乏明确的战略规划和顶层设计；宝贵资源未得到有效利用，产业发展以牺牲环境为代价；产业结构不合理，缺乏有效的监管和调控机制；稀土应用水平较低，亟待重大技术突破和创新。

为此，课题组有针对性地提出以下政策建议。

一是，制定国家稀土资源战略规划，加强统一规划和协调管理。建立国家、地方、行业协会“三位一体”的产业管理体系。对关系国防工业和国家关键产业的稀土元素进行批量的战略储备，由国家每年进行有针对性的采购并建立稀土战略储备基地，加强对战略资源的有效管控。

二是，加强稀土生产技术、装备、工艺改造升级，通过科技进步降低“三废”对生态的破坏。国家要制定严格环境标准，治理稀土行业普遍存在的环境污染问题，切实做到对资源环境的保护性开发和利用。

三是，改革稀土矿产资源开发利用和全产业链管理模式。具体来说，稀土矿产资源分矿种管理，逐步放开轻稀土管理；树立良好的价格预期，促进稀土功能材料发展；建立稀土矿产资源追溯机制；加强技术、装备引进，逐步向高端布局等方面做出调整。

四是，加快企业兼并重组，尽早淘汰落后产能，推动企业集约化经营，提高产业集中度。积极组建行业联盟，该联盟参照IFM或欧佩克等国际组织的模式进行组建，将拥有现有各部门的一定功能，通过联盟自律，改变现有产业混乱的现状，促进稀土产业的健康、可持续发展。加快基础研究、技术创新，推广稀土应用。

（四）石油行业

石油是我国经济社会发展的重要基础性能源。“十一五”以来，伴随工业化和城镇化进程，我国石油消费量持续快速增长，已成为仅次于美国的第二大石油进口国，进口压力不断加大。从保证油气持续供应和价格平稳，不会对经济社会平稳运行和持续发展带来负面影响的国家油气安全目标出发，建议如下。

（1）开展区域性能源合作，建立互利的集体石油安全体系。促进建立石油供需双方的多边和双边合作，建立供需双方的长期经济利益共享为基础的石油安全机制。

（2）建立和完善石油储备体系。

要继续加快国家石油储备体系的建设，制定石油储备法律法规。扩大石油储备规模，全面开工建设国家石油储备二期项目，增加国家储备，发展民间储备，把防止石油供应中断能力提高到更高的水平。加快开展成品油储备体系建设，作为原油储备的补充，共同构建合理的石油储备体系，同时，参照原油商业储备的做法，尽快研究制定成品油商业储备办法和制度。

（3）逐步建立和完善包括预警应急法律法规体系、组织机构和决策机制、信息采集分析发布系统、不同品种不同级别的应急预案和国际互助合作协议在内的石油预警应急体系。

该石油预警应急体系，具有以下功能：准确判断油气安全运行状况；做好能源供应重大突发事件的应急指挥和综合调度，采取与之相配套的应急措施，发挥其防范和应对能源安全风险的功能；加强日常演练，及时妥善处理突发的油气供应紧张和中断。

（4）建立全球能源资源信息服务平台，系统收集掌握主要资源国资源基础、开发状况、投资环境、法律政策等信息，适时跟踪分析我国及主要能源消费国和国际能源、金融市场动态，预警预测能源市场变化和能源安全形势，通过信息发布引导市场投资、交易、消费行为，同时为制定实施国家能源安全战略提供决策服务。

（五）天然气行业

我国的能源储量主要特点是“多煤、少油、缺气”，在一次能源结构中，从2012年的数据来看，天然气所占的比例仅为4.7%。虽然天然气所占比例不大，但是“十一五”之来，国家开始大力推广和鼓励清洁能源的使用，天然气消费量增速明显加快。天然气的消费量远远超过国内产量，形成巨大缺口。对此，我国应从各个角度、各个层面予以应对。

（1）突破非常规天然气资源勘探开发利用技术瓶颈，促进核心设备研发和国产化，推进非常规天然气科学、可持续发展。

（2）重点开发鄂尔多斯盆地、四川盆地、塔里木盆地和南海海域四大气区，并在上述区域建设200亿吨以上大型天然气生产基地，持续提高新增探明储量，保障天然气供给。

（3）根据全国天然气管网布局，加快建设储气工程设施建设，改善储气能力严重滞后的问题，保障天然气调峰应急需求。

（4）统筹规划主干管线，逐步完善区域管网。

第一，重点建设西北通道、“鄂尔多斯—安平管道”，加快构建沿海主干管道。第二，加快建设区域管网，重点完善长三角、环渤海、川渝地区管网，基本建成东北、珠三角、中南地区等区域管网。第三，根据煤层气资源分布和市场需求，统筹建设以区域性短距离中压管道为主体的煤层气输送管网，服务于周边区域。

（5）大力发展LNG接收站，建设国际油气通道，推动资源价格谈判进展，保障进口来源安全。

第一，抓紧建设LNG接收站，扩大已建LNG接收站储存能力，快速提高进口能力，保障进口来源。第二，加紧建设西北（中国—中亚）、东北（中俄）、西南（中缅）三大管道气进口通道，稳步周边天然气市场供应。第三，尽快突破长期不决的中俄天然气价格谈判，推动东线建设尽快进入实质性操作阶段。

（6）鼓励天然气在电力、工业、交通领域的广泛使用，提高资源利用率。

第一，适度放宽天然气发电，鼓励东部地区率先实现天然气替代煤，实现能源消费结构优化。第二，鼓励和支持天然气分布式能源，充分发挥天然气调峰能力，发展天然气发电与风电、太阳能发电等可再生能源的综合互补利用，弥补储能技术和智能电网尚未成熟的不利因素。同时，加快上述项目的推动示范进度。第三，鼓励天然气在东部地区的工业部门作为工业燃料替代煤炭。第四，利用天然气经济性高、清洁、高效的特点，大力发展天然气应用于交通领域，鼓励LNG汽车和船舶燃料等高效天然气利用项目。

（六）铀

铀资源是国家重要的战略性能源矿产资源，是核工业的“粮食”，在国民经济和国防建设中占有重要的地位。我国的铀资源相对短缺，在目前国家大力发展核电的基础上，面对国内铀资源的相对短缺，如何使得铀资源能够保障国内核电的持续发展，是一个迫切需要解决的问题。

（1）鼓励与民营资本及外资的合作，补充国有资本投资的资金不足。

（2）将金原铀业公司改造成为中国铀业股份有限公司，建成以市场为导向的开放性多元投资产业发展平台，实现专业化主导与社会化协作紧密协同，建立规范有序的铀矿资源开采秩序，加快铀矿勘查开发进程。

（3）解决历史遗留问题

2011年，28家铀矿企业实施政策性关闭破产，服务对象3.9万人（3.3万人离退休）全部划拨“中国核科技信息与经济研究院”。而政策划拨的补贴费用不足以支持上述人员的住房公积金、统筹外费用、抚恤金等费用。该事项引起诸多恶劣影响，使得铀行业无法轻装上阵，铀行业产能受到制约。

一是，在实行一个开发责任主体的情况下，由新组建的中国铀业股份有限公司承担。参股各方按其出资比例分担社区和省局年度费用缺口，并直接划到指定账户。同时积极争取国家政策支持，由中央财政补助社区运行费用以及相关离退休人员的住房公积金、统筹外费用、抚恤金等费用，补助社区基础设施改造资金。同时，在事业单位分类改革中，明确省局为公益一类事业单位，落实其经常性费用支出、在职人员事业费和离退休人员经费的财政资金渠道。条件成熟时，将省局和社区一并移交地方，中央财政补助的各项支持费用通过中央财政转移支付的方式一并划转。

二是，在天然铀产业参与各方不同意参股组建中国铀业股份有限公司，政府又实行市场放开的情况下，本着公平竞争的原则，由市场参与各方共同发起成立我国铀矿冶历史遗留问题处理基金，并制定基金管理办法。基金的募集方式为：先期募集20亿元，由政府确认的市场参与方同等分担，用于维持3～5年内社区和省局的正常运行，启动实施基础设施改造，同时，对从国外进口的天然铀，按吨金属每年提取1万～2万元，作为基金来源的重要补充。国内市场参与方形成天然铀产能时，按吨金属每年提取10万元，作为后续基金的主要来源。此外，还继续参考上述第一种解决办法，争取国家政策支持和中央财政补助。