第二节 国民政府初步制定西藏政策

国民党第三次全国代表大会决议成为此后国民政府制定治理西藏政策的基本指南。据此，国民政府制定了治理西藏的各项政策。

一 确定西藏的法律地位

国民政府沿袭了民国政府的对藏基本政策，以国家立法的形式确定西藏的政治地位。1931年6月1日《中华民国训政时期约法》规定：中华民国领土为各省及蒙古、西藏；中华民国永为统一共和国；中华民国国民，无男女、种族、宗教、阶级之区别，在法律上一律平等。蒙古西藏之地方制度，就地方情形，另以法律定之。西藏在中华民国中的政治地位是明确的，不可动摇的。其中，国民政府还规定了西藏在国民大会、立法院、监察院等中的代表名额，给予西藏在国家政治生活方面与内地各省平等的地位。国民政府在西藏问题上的这一立场与民国政府没有什么变化，并在此后的宪法中一再强调西藏是中华民国领土的一部分。此原则成为国民政府处理西藏问题的根本出发点。

在没有确定新的具体制度之前，对涉及西藏的各项制度，国民政府采取了暂时予以保留的策略。1929年5月23日，行政院颁布命令：“在蒙藏行政制度未经确定以前，所有名称官职暂准照旧。”8月23日，司法院指令司法行政部：理藩院则例及番例条款，“在未经颁布新特别法令以前，自应按照民国十六年八月十二日国民政府通令就各该地方隶属国民政府前所适用者，酌予援用等语”。1930年4月，国民政府颁布了《釐定蒙藏地方暂行法制案》，认为，民国成立以来，政府颁布一切法典，无论行政司法，俱不能适用于蒙藏地方，以现行解释例，蒙藏地方适用法典，除与党纲主义或国民政府法令抵触者外，暂准酌用理藩院则例及番例条款。“以是蒙藏民众，虽同隶于中华民国版图，实际上仍受帝王专制时遗留法制之捆缚”，因此为民族团结和训政前途计，“对于蒙藏法制之亟应颁行及整理，实有不可稍缓者”。并颁布了整理的原则：第一，理藩院则例及番例条款名称，亟应废除。第二，理藩院则例及番例条款，应以左例标准，由主管机关分别釐定：首先，与现制绝对抵触者全删；其次，与现制相对抵触者删修；最后，与现制并无抵触者暂留。第三，由各主管机关起草蒙藏地方适用新法典，但在蒙藏新法典未颁行以前，所有旧有蒙藏法规，应准适用。国民政府重视原有治边政策的沿承和改造。直至班禅返藏时，国民政府制定的特派大员护送班禅返藏的训条依然将《理藩院则例》作为处理西藏与中央关系的重要依据。

二 “柔性的政策之羁縻”

国民政府成立初期，在基本敉定内地军阀势力后，以蒋介石为首的国民政府将主要精力、财力、物力集中在对付中国共产党和“围剿”红军上。为此，蒋介石提出了“攘外必先安内”的主张，对日本的步步进逼采取妥协退让的策略，以服务于其反共大局。国民政府尚无太多余暇处理西藏问题。但是，随着边疆问题的日益加重，国民政府必须制定出相应的政策，以慰国人关注边疆之心。

成立之初的国民政府的确想在边疆问题上有所作为，但是由于其忙于维护统一和剿共的事务，故而在边疆问题上采取的是一种“允许边疆自治之放任政策”。而这种政策对于边疆急剧恶化的形势并未产生积极影响，因而引发了社会舆论的不满。为此，蒋介石作出了解释。1934年3月7日，蒋介石在南昌发表讲话，主张：“在此恶劣环境下，对于复杂之边疆问题，即无实力可用，便不可不有相当之政策，在各个帝国主义利害冲突之中求生存之路，一面充实国力，静待时机……予以为目前最适当之政策，莫若师苏俄‘联邦自由’之意，以五族共和之精神标明‘五族联邦’之政策”，“采允许边疆自治之放任政策，诚以国家大事，完全为一实际的力量问题，国际关系，乃纯粹决于实际的利害打算，依此而筹边，在今日情势之下，虽欲不放任，事实上也只能放任。放任自治，则边民乐于自由，习于传统，犹有羁縻笼络之余地”；“认定惟有宽放的自治政策，方可以相当的应付边疆问题。予意除本部应为整个的一体以外，边疆皆可许其自治而组织‘五族联邦’之国家，如此则内消‘联省自治’之谬误，外保岌岌可危之边疆……故实行‘五族联邦’加紧充实国力，乃今日应付边疆之惟一有效途径。”蒋介石所提出的“五族联邦”政策其实是传统羁縻政策的一种翻版。蒋介石认识到了“实力”在国家解决边疆问题方面的重要性，主张在国家实力不济时，可以暂时让边疆地区处于自治的放任状态，待国力充实后再作打算。显而易见，这仅仅是国民政府处理边疆问题的一种权宜之计，也是国民政府应对社会指责的一种回应。

在同一次的讲话中，蒋介石还提出对待边疆的基本政策，他说：“各国解决边疆问题之方法，就其侧重之点观察，不外两种：一即刚性的实力之运用，一即柔性的政策之羁縻。如果国家实力充备，有暇顾及边疆，当然可以采用第一种手段，一切皆不成问题；但吾人今当革命时期实力不够，欲解决边疆问题，只能讲究政策，如有适当之政策，边疆问题虽不能彻底解决亦可免其更加恶化，将来易于解决。”从此可以看出，蒋介石的潜台词是中国的边疆问题在目前没有实力可以依恃解决的情况下，自然可以按照柔性的羁縻政策来作为目前的边疆政策，以适当的笼络、安抚等政策避免边疆问题的恶化，以待将来。但从以后的实施情况来看，原本是权宜之计的“柔性的政策之羁縻”，在抗战之前国民政府统治相对稳定的情况下无力实施，在抗战期间以及解放战争期间更无暇以实力解决西藏等边疆问题的情况下，而成为国民政府治理边疆政策的总体概括。其基本精神实际上贯穿于国民政府治藏政策的始终。

所谓“柔性的政策之羁縻”方针，突出表现在国民政府对西藏政教上层的笼络上。国民政府对待边疆政教领袖特予尊重的方式有两种：“一为对于边疆政教领袖的封号，一为对于边疆政教领袖的礼遇。”同时，国民政府还对西藏等边疆政教领袖来京予以特殊对待。1931年，国民政府仿照清代“年班燕赍”之制，责成蒙藏委员会设立蒙藏招待所，招待蒙古、西藏因公来京人员及蒙藏学生初次来京求学者。为昭示郑重，国民党四届三中全会于1932年12月19日通过“慰勉蒙藏来京各员并团结国族以固国基案”的决议，规定由行政院“赶速于首都地方为蒙藏僧俗来京供职人员设备适宜之住所”，并“参酌旧制，制定各项办法”。蒙藏委员会遂于1934年1月8日拟具《边疆宗教领袖来京展觐办法》、《蒙藏回疆各地方长官及各宗教领袖人员来京展觐礼节单》、《达赖班禅代表来京展觐办法》、《蒙藏新疆回部来京展觐人员招待规则》等，1935年1月14日行政院核准《蒙藏回疆各地方长官及各宗教领袖人员来京展觐赏赍办法》等，这些规则、办法的规定至为详细。国民政府以此优待方式，笼络蒙藏人士，希望他们成为中央在蒙藏施政的基本支持力量。

三 训政与西藏的地方自治

在遵照孙中山“遗教”的基础上，国民政府谋求在西藏施行训政，并以推进地方自治替代了国民党“一大”所承认的民族自治权。前文所述，“三大”的决议案在承认西藏等边疆地区与内地在国家行政、语言、文化、风俗等方面存在差异的同时，更加强调的是通过努力，逐步祛除西藏等边疆地区的这些差异，形成“强固有力之国族”，推进地方自治。

国民政府对西藏自治问题上的政策曾多次演变，但万变不离其宗，自治的核心内容仍是地方自治。在一般看来，“自治是变相的独立，其实地方自治，是民主真正的核心。在总理遗教里面，言之綦详。而扶植境内蒙藏民族自治，总理引为筹边要略。所以今后建设蒙藏政治，中央可先特许蒙藏地方自治”。这就是蒙藏委员会乃至于国民政府对推行西藏民族自治的基本依据。“不过中央对于该地方的自治范围，自治程度，乃至中央与地方权限的界限，应有严密的规定，并应加以适当的指导，扶成正轨的地方自治。其作用，一则可以利用地方自治，振刷蒙藏地方民族的民族精神，在大中华民族主义之下，精诚团结，共御外侮。二则可以利用地方自治，来改进蒙藏地方原有的政治组织，树立蒙藏新政治的基础，徐图蒙藏政治的推进。三则特许蒙藏自治之后，则蒙藏人士，有从事地方事业的机会，外人不能再以民族自决，民族独立等谬论，来诱惑他们。可免发生意外的变动。四则利用蒙藏自治，可以恢复中央与地方的联锁关系。”

在西藏推行地方自治，自然就要全面革新西藏的行政制度。在蒙藏委员会看来，“蒙藏行政制度，官署组织，另成系统，沿袭至今，已不适宜。本会对于蒙藏一切设施，自应尽力，推行训政，除旧布新。惟其人民智识固蔽，拘于积习，一旦积极革除，难免不生反感。本会因势利导，拟照施政纲领，循序渐进，力求事实上之效果，以调查宣传为入手办法，而实际建设，分而进行。”蒙藏委员会企图通过逐渐推进的方式，慢慢改变蒙藏地区的行政组织，从而革除三大决议中所认为的“特殊之形式”。但是蒙藏委员会的这种政策显然是与西藏地方权力集团的愿望相悖的。在西藏与中央有严重隔阂的情况下，蒙藏委员会制定的此项政策几乎没有成功实施的可能，即使是在双方关系趋于缓和的情势下，国民政府中央也难以对西藏的政治、经济等施以有效的影响。

四 民族平等

尊重西藏等边疆民族地区的宗教、风俗习惯，谋求渐渐改进。1931年11月19日，国民党第四次全国代表大会通过“确定边区建设方针并切实推进案”的决议，决定对于包括西藏在内的边远省区人民的宗教信仰“须尊重之”，“宗教行政取渐进的改良，并以唤起各教信徒自谋改良为原则”；“对于各该地人民之社会习惯风俗，亦应采取渐进的改良”；进行建设时之宣传方针，以灌输三民主义，介绍现代之实际科学知识，唤起各地人民之觉悟及同情为主。对于各地风俗习惯之记载，须和平诚恳，不可有动人恶感之文字，在可能范围内，必须以新旧思想之融洽为宣传要领。国民政府对于边疆地区的风俗习惯是在尊重的基础上，加以渐渐改良为原则的，希望以此方式取得边疆地区各项建设的渐次进步。

为表现民族平等，国民政府明令祛除加诸在西藏民族身上的带有诬蔑性质的称谓。根据蒙藏委员会委员格桑泽仁的提案及行政院的建议，国民政府于1929年10月5日通令：“以后对于西藏民族，不得再沿用番蛮等称谓，以符中华民族一律平等之旨。”1935年6月15日，行政院再次通令全国：“以后对于蒙藏各族，不得再行沿用番蛮鞑子等称谓，用符中华民族一律平等之旨为要。”国民政府这种推行民族平等的政策确实给予各族人民耳目一新的感觉。

五 培养和任用藏族人才，扶植自治

国民政府为扶植边疆自治，还制定有关法令，在蒙藏地区推行三民主义教育，培养蒙藏训政人才，培养其自治能力。国民党三届二中全会关于蒙藏之决议案中规定，在首都设立蒙藏学校，为储备蒙藏训政人员及建设人才之机关。为促使蒙古西藏经济与文化之振兴，应以实行发展教育为入手办法，其要点如下：第一，通令各盟旗及西藏西康等地主管官厅迅速创办各级学校，编译各种书籍及本当党义之宣传品；实行普及国民教育，厉行识字运动，改善礼俗，使其人民能受三民主义之训育，具备自治之能力。第二，确定蒙藏教育经费。第三，在教育部内特设专管蒙藏教育之司科。第四，在首都及其他适宜之地点，设立收容蒙藏青年之预备学校；并特定国立及省立之学校优遇蒙藏新疆西康等地学生之办法。上列各项事宜，由行政院负责制订详细计划，迅速实行。

根据这项决议，1930年，教育部成立蒙藏教育司，专责蒙藏教育。同年4月第二次全国教育会议在南京召开，会上通过《蒙藏实施教育计划》，认为：“全国教育，应当统一；惟为推行便利计，亦有因地制宜的必要。蒙藏地方的语言，文字，风俗，习惯，地势，交通，经济需要，处处与内地不同。”鉴于此，该计划主张在蒙古各盟旗、西藏各宗及等于宗的地方，设立“教育行政委员会”，筹划并掌管各该地方教育事宜；奖励私人或团体倡办或捐资兴办蒙藏教育，奖励以蒙藏文编译关于党义或科学的图书；教育部蒙藏委员会在首都设立“蒙藏回学生管理委员会”，办理学生之招送、指导及经费之保管、支给等事项；并制定了普通教育、高等教育、社会教育的推行办法。值得注意的是，三民主义成为编译教学图书杂志的指导思想和原则，另外还对中央和地方的教育职责作了界定。此次会议所通过的教育计划对国民政府的蒙藏教育影响深远，成为推行蒙藏教育的具体指导政策。

在此前后，国民政府相继颁布了一系列关于蒙藏边疆教育的章程、规则等，如1929年7月23日的《待遇蒙藏学生章程》, 1930年12月4日的《中央政治学校附设蒙藏班组织规则》, 1931年《蒙藏学生就学国立中央、北平两大学蒙藏班办法》和《国立中央大学蒙藏班招生办法》, 1932年《教育部要求蒙藏各旗宗选派学生攻读师范令》, 1934年2月8日的《中央政治学校设置边疆分校初步计划纲要》，等等。根据1931年教育部订定的《边疆教育实施原则》，国民政府边疆教育的目标在于四点：第一，依遵中华民国教育宗旨及其实施方针，力谋边疆教育之普及与发展。第二，根据边疆各民族之特殊环境，以谋边境人民智识之增高，生活之改善，并注意其民族意识之养成，自治能力之训练及生产智识之增进。第三，依遵总理民族平等之原则，由教育力量力图边疆人民语言意志之统一，以期五族共和之大民族主义国家之完成。第四，依遵总理三民主义即救国主义之原则，力谋边疆各民族抵御各帝国主义侵略意识之提高，并敦促蒙藏教育司“应积极负责主持边疆教育”，在教育经费上，拟从国库或庚子赔款提出若干万元，发展边疆教育之用途。

国民政府积极地吸收包括藏族在内的边疆各族人士参加对国家的管理。国民党三届二中全会关于蒙藏之决议案中明确规定“优先登录蒙藏人民参加地方行政，并奖励蒙藏优秀分子来中央党政机关服务”。1935年11月，国民党“五大”通过“重边政，弘教化，以固国族而成统一”案，规定“政府应培养边地人才，俾中央各机关得充分任用边地出身之人员，以收集思广益之效，而厚真正统一之力”。可见国民政府对边疆各级人才的任用是比较重视的。按照上述国民党的决议，自训政开始后，国民政府选拔了藏族人士贡觉仲尼、罗桑坚赞、诺那、安钦、格桑泽仁等先后出任中国国民党中央执监委员，选拔班禅额尔德尼、诺那呼图克图、阿旺坚赞、格桑泽仁等藏族人士为蒙藏委员会委员，其中班禅额尔德尼还担任过国民政府委员，贡觉仲尼等为立法委员。

国民政府成立初年，秉承孙中山的“遗教”中关于民族主义和西藏的基本方针，逐步制定了治藏的基本政策。上述这些政策囊括了国民政府时期治理西藏的各个方面。但是由于西藏与中央关系时好时坏，中央很难对西藏地方的事务发号施令，致使其所制定的许多政策都没有落到实处，而停留在纸上谈兵的层次。就是在这种不利情况下，国民政府对藏施政还是取得了一些成绩，维护了国家的统一与领土的完整，并部分恢复了对藏治权。