第二章 海洋综合管理

一 海洋管理的发展演化

人类社会发展的历史进程一直与海洋息息相关，海洋既是生命的摇篮，又是人类各种资源的宝库。随着科学技术的进步，人类开发利用海洋的水平不断提高，人们已经开始用新的眼光和思维来重新认识海洋的价值。面对战后世界人口激增、耕地不足、能源短缺、环境污染等问题，如何开发海洋，特别是可持续开发和利用海洋已成为世界各个海洋国家的主要议题。自1992年联合国环境与发展大会通过《21世纪议程》和1994年《联合国海洋法公约》生效以来，世界各个海洋国家都在根据本国的具体情况，重新制定或调整本国的海洋发展战略和策略。

（一）海洋管理的概念诠释

海洋管理概念是伴随海洋管理实践的发展而逐步提出的。由于各国、各地的海洋管理实践活动有极大的差异，在海洋管理的主体、客体等一系列问题上有着不同的理解，加之海洋管理学科尚处在发展和完善之中，因而对海洋管理的概念至今尚未形成统一的认识。

美国学者蒂默（Peter Cry Tumer）和阿姆斯特朗（Jom M Armstrong）认为，海洋管理是指政府能对海洋空间和海洋活动采取的一系列干预行动。当代一般将海洋管理定义为国家对海洋区域的管理，强调了国家作为海洋管理的主体性，以及海洋管理对象的区域性，并因当代海洋的综合性、区域性，而将海洋管理称为海洋综合管理、海洋区域管理，认为它们是海洋管理的高层次形态，而行业管理则是相对的低层次形态。当代的海洋管理不应是某一具体领域的行业管理，而应当是国家通过政策、法律、经济、行政等手段实现对权益所及的海洋区域内资源开发和人类海上活动的控制，可概括为两类管理内容：海洋权益管理和可持续发展观念下的海洋经济管理。我国学者王琪等在其编著的《海洋管理——从理念到制度》一书中认为，海洋管理属于公共管理范畴，海洋管理是以政府为核心主体的涉海公共组织为保持海洋生态平衡、维护海洋权益、解决海洋开发利用中的各种矛盾冲突，依法对海洋事务进行的计划、组织、协调和控制活动。管华诗、王曙光认为，所谓海洋管理是指政府以及海洋开发主体对海洋资源、海洋环境、海洋开发利用活动、海洋权益等进行的调查、决策、计划、组织、协调和控制工作。

参考目前学术界对海洋管理的定义，笔者认为，海洋管理是指国家在一定的环境条件下，综合利用行政、经济、法律、技术等方法，为提高海洋利用生态、经济、社会效益，维护国家利益，监督海洋开发利用，保护海洋生态环境，而进行的计划、组织、协调和控制等综合性活动。

（二）国际社会海洋管理的发展演化

海洋管理的产生是基于海洋有价值这一客观前提。人类对海洋价值的认识，是一个不断深化的过程。这个过程随着海洋研究、开发和保护事业的发展不断深化、不断发展。海洋是人类共同的财富，翻开数千年来人类开发海洋的历史卷册不难看出，海洋对于人类进步和社会发展是至关重要的。早在2500多年前，古希腊海洋学家狄米斯托利克就有一句名言：“谁控制了海洋，谁就控制了一切。”在早期人类对于海洋的开发和利用过程中就出现了有意识的海洋管理活动。

自远古时代至15世纪，接触海洋的人主要是居住在沿海地区的居民，他们利用海洋的活动主要是采拾贝类和捕捞小鱼，利用海水制盐，在近海航行。靠海吃海和就近航海的实践，使得人类对于海洋有了初步的认识。

15世纪后期以来，世界大航海时代到来，欧洲发现了新大陆，开辟了新航线，进行了环球航行，扩大了世界市场，开始了近代殖民掠夺，推动了欧洲资本主义的发展，资本主义代替封建主义的时代到来了。尤其是第一次世界大战以来，人类对海洋的利用进一步深化，加强了对海洋活动的管理。战争时期，海洋成为屯兵作战的重要战场，战后海洋又成为食品基地、油气开发基地、旅游娱乐基地和仓储等空间利用基地，海洋的价值越来越大，成为人类生存的现实空间，海洋本身成为各国争夺的对象。这期间，海洋的政治地理格局发生了重大变化，出现了海洋国土观念，国际海底区域有特殊的法律制度管辖，其资源是人类共同继承的遗产，不能由任何国家占有。这是世界上最大的一个政治地理区域，是唯一一个尚未开发、由全人类共同管理的区域。国际海底区域的上覆水域是公海，公海也有一系列国际法律制度。

工业革命的浪潮拓展了海洋开发利用的广度和深度。航海技术、造船技术、海洋勘探等技术的发展，使人们发现海洋所蕴涵的更大价值。如果说15世纪到19世纪人们感受到海洋活动中的“无序”主要是由国家主权之争而产生的各种海上冲突，那时所谓的海洋管理主要是有效地控制海洋，那么进入20世纪后，海洋活动中的“无序”无论内容上还是形式上都表现得异常复杂。海洋价值的新发现，海洋环境、海洋资源对于人类生存的重要意义，使海洋成为各种矛盾交织、利益斗争的新场所。可以说，直到进入20世纪，人类才开始产生海洋管理的自觉意识，才开始有意识地去探索海洋管理的有效方式。

1994年，《联合国海洋法公约》的生效，对于推进海洋管理具有划时代的意义。它的诞生，是世界海洋史上的一个重要里程碑，是广大发展中国家经过长期斗争取得的积极成果。它标志着新的国际海洋法律制度的确立和人类和平利用海洋、全面管理海洋新时代的到来。《联合国海洋法公约》第一次以法律形式明确规定了200海里专属经济区制度，扩大了沿海国家的管辖海域；首次规定了沿海国有权建立不超过12海里的领海，在该区域内享有主权；规定沿海国有权建立从领海基线量起不超过24海里的毗连区等。自《公约》签署以来，联合国对国际海洋事务越来越重视。1993年第48届联合国大会决议，敦促沿海国把海洋综合管理列入国家发展议程；1997年以来，联合国秘书长每年都向联大作海洋事务报告，其中向1999年联合国大会提交的海洋事务报告指出，海岸带生态系统可以提供的经济价值约为21万亿美元，而陆地生态系统可提供的经济价值约为12万亿美元。由此可见，海洋对全球经济和社会发展具有巨大的潜在价值。为了依据《公约》协调各国与海洋有关的利益关系，联合国成立了国际海底管理局、国际海洋法法庭、大陆架界限委员会等一系列专门海洋机构，海洋资源管理日趋严格。与此同时，许多沿海国家不失时机地实施了加强海洋管理的一系列重要举措。例如：重新确立海洋发展目标，调整国家海洋政策；加强海洋管理机构建设；颁布海洋管理法规，形成海洋管理法规体系；加强规划和区划调整，制定海洋管理行动计划等。

在《联合国海洋法公约》生效至今的近20年里，国家海洋管理正在从单一的部门、行业管理向跨部门、跨行业的海洋和海岸带区域管理转变。传统的海洋管理一般表现为针对单一类型海洋资源及其利用的部门或行业管理，如渔业、海运、海洋油气开发等的专业部门管理。由于沿海陆域、海域空间和自然资源的有限性，在沿海生态系统的制约下，各种资源利用之间的相互影响、相互作用日趋显著，进而影响到沿海地区空间和资源利用的有效性和可持续性。传统的针对单一资源类型的专业管理，虽然仍可继续在处理本行业资源利用问题上发挥应有的作用，但难以解决现代多种资源综合开发利用所带来的区域性问题。在此背景下，以协调与整合海洋和海岸带区域资源利用规划及其实施为主旨的综合管理，得到越来越多国家的重视，在世界各地得到示范和推广。现代海洋和海岸带管理，旨在考虑区域特定生态条件及其影响的基础上，发展和实行跨部门、跨行业、多学科的综合管理，以此协调区域内各类资源的利用、保护和管理，做到区域资源的合理配置，促进区域的可持续发展，从而为国家社会经济的发展作出更大的贡献。

（三）中国海洋管理的发展演化

中国是世界上开发利用海洋最早的国家之一，伴随着早期的海洋开发活动，产生了一些朴素的海洋管理思想。我国的渔业管理可追溯到夏商时期，夏禹曾颁令：“夏三月，川泽不入网罟，以成鱼鳖之长。”到周代后，已经有了专司渔业管理的官员，周文王甚至还规定了禁渔期。我国对海盐生产的管理也有两千多年的历史，各个朝代基本上都采取了鼓励海盐发展的政策，使海盐业得以继续发展。自秦汉以来，我国相继出现了一些著名商埠，如广州、泉州、宁波等港；宋元之时，泉州港被称为“世界第一商港”。随着这些港口的出现和发展，逐渐形成了一些有关港口和海上航行等方面的管理实践。

清代中叶，闭关锁国的政策不但严重阻碍了各项海上事业的发展，也造成了海上力量的瘫痪。海上事业在19世纪下半叶遭到空前重创，一些获利丰厚的海洋产业几乎都被列强所控制。1904 ~1907年，清政府在一些沿海地区成立了政商合一的渔业公司，负责渔业生产的经营及其管理。辛亥革命后，北洋政府在实业部设立了渔业局，专司渔政。1915年又改制为农商部下面的渔政司，后又改为隶属农矿部地渔政科。在此期间，北洋政府还采取了鼓励渔民进入公海作业、加强护渔防盗、提倡渔业技术革新和推广等渔业管理政策，先后颁布了渔业法及实施细则、公海渔业奖励条例、渔船护洋缉盗奖励条例、渔业技术传习条例等法规。这些法规的实施推动了海洋渔业的发展，对我国的渔业管理产生了深远的影响。

为进一步加强对全国海洋渔业的统一管理，1932年，国民政府颁布了《海洋渔业管理局组织条例》，将全国沿海分成江浙、闽粤、冀鲁和东北四个渔区，并分别设立渔业管理局，分属实业部。在对外渔业管理方面，尽管当时日本一直在肆意掠夺我国的渔业资源，但国民党政府一直不敢设立渔业保护区，直到1947年第二次世界大战结束之后才与日本签订了一项禁止其渔船在我国沿岸12海里海区捕鱼的渔业协定。

1931年，国民政府颁布了《领海范围定为3海里令》，以加强对领海的管理。但由于当时帝国主义恃强凌弱，兼之国民政府软弱退却，致使海洋管理形同虚设，甚至连港口管理仍掌握在外国人手里。此外，该“领海令”中虽然规定在12海里之内海关有缉私权，但事实上由于种种原因并未得到实施。同样，同年颁布的《要塞堡垒地带法》也规定在海域要塞区内禁止测量、摄影等军事侦察活动，但西方列强进入我国内水、领海依旧如入无人之境。这种状况一直延续至新中国成立前夕。

新中国成立后，特别是改革开放以后，中国的海洋管理进入了一个新的发展阶段，海洋管理事业取得了长足的进步。20世纪80年代之前，我国海洋管理是以行业管理为主。1964年，国家海洋局成立，最初的职责是统一管理海洋资源调查和海洋公益事业服务，很长一段时间内没有承担海洋行政管理的职责。20世纪80年代以来，国家分级管理海洋的行政体制形成，地方海洋行政管理机构相继建立。目前，地方管理机构形成了三种模式：一是海洋与渔业结合，如辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、海南；二是海洋与土地、地矿结合，如河北、天津、广西；三是专职海洋行政管理机构，地方与国家合并，如上海。应该说，我国海洋管理机构具有半集中的特点，除了海洋行政管理部门以外，其他涉海行业部门也具有管理本行业开发利用海洋活动的职能，如渔业、交通、旅游、石油、矿产、盐业等。

从新中国成立至今，中国海洋管理体制的变迁大致经历了新中国成立初期至20世纪80年代、80年代至今两个阶段。在新中国成立初期至20世纪80年代这一阶段，我国的海洋管理主要是以行业管理为主，按照海洋自然资源的属性进行分割管理，基本是陆地自然资源管理部门的职能向海洋的延伸。中央和各级政府的渔业部门负责海洋渔业的管理，交通部门负责海洋交通安全的管理，石油部门负责海上油气的开发管理，轻工业部门负责海盐业的管理，旅游部门负责滨海旅游的管理等。在这一历史时期，由于社会生产力水平还不高，海洋开发和利用的基础薄弱，对海洋资源的开发利用规模比较小，海洋受到的开发压力不大。涉海行业部门的主要职能是进行生产管理。从20世纪80年代起，中国海洋事业快速发展，中国海洋管理体制又经历了1998年及2008年两次大规模机构改革。海洋管理体制日益完善，在综合管理方面突出表现为地方管理机构的建立及国家海洋局综合管理协调的职能进一步加强。海洋渔业、海洋航运和港口、海洋油气生产、海盐生产等由各相关部门进行分行业管理。

随着海洋开发保护实践的深入，我国海洋管理的内容和方式不断丰富和发展。中国于1996年批准《联合国海洋法公约》在我国生效，并制定了《中国海洋21世纪议程》，提出海洋可持续发展战略。2002年1月1日起实施的《海域使用管理法》，更是我国政府为全面强化国家海洋权益、彻底解决海域使用及其资源开发中长期存在的“无序、无度、无偿”状态，强化海洋综合管理的关键举措，是推进我国海洋管理法制化建设的重要标志。