环境保护立法（20年）的回顾和建议

《中华人民共和国环境保护法（试行）》于1979年9月13日公布试行以后，20年来，陆续制定了《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境噪声污染防治法》《固体废弃物污染防治法》《海洋环境保护法》等环保法律；据统计：国务院发布了29件环保行政法规；环保部门发布了70余件规章；省、自治区、直辖市发布了900余件环保地方性法规；国家制定了395件环境标准。此外，刑法、民法、行政法等部门法中还包含一些环境保护法律规范。上述环保法律规范初步形成了环保法体系。环保法体系与“孪生姊妹”——自然资源法体系（包括《土地管理法》《森林法》《草原法》《野生动物保护法》，等等）合在一起，形成了中国法律体系中与民法、刑法、行政法等并列的10个一级部门法之一。这在中国法制建设史上是一个空前的、很大的成果，对国家可持续发展战略的制定和贯彻，对社会生产力的持续发展和社会秩序的稳定，发挥了重要的保障和促进作用。

我国环保立法存在的问题，笔者认为主要是：有些应制定的法律法规和规章尚未制定；有些该及时修订的法律法规和规章尚未修订；有的现行法律法规质量不高，起不到应起的作用；环保立法与自然资源立法紧密结合不够；环保法律规范在整个国民经济和社会发展领域中渗透的面还不够广，发挥的保障和促进作用还很不够。总之，我国的环保立法还没有形成体系健全，法律规范完备、具体，可操作性强的“法网”，与环保立法先进的国家比较，与客观形势发展的要求比较，都有相当大的差距。

在社会主义市场经济迅速发展、改革开放越来越深入、建设社会主义法治国家步伐加快的新形势下，在以信息时代、知识经济、全球经济一体化为特征的新世纪即将来临之际，笔者对今后加强环保立法提出以下几点想法和建议：

（1）我国的各项立法都应进一步强调贯彻环保政策。环境保护是基本国策，党中央指示：“要把环境保护、生态建设同经济发展紧密结合起来。”这就是说，要使环保工作尽可能广泛地渗透到国民经济和社会发展的各个领域中去，做到“依靠群众，大家动手”。要认真贯彻党中央的指示精神，靠什么呢？要靠宣传教育，靠环保意识的普及、提高；更重要的是靠立法、执法、守法、普法。所以，今后各项立法工作的指导思想中，都应进一步强调贯彻环保意识、环保政策，制定有利于环境保护的法律制度和法律规范，使环保法体系日益健全和完备。

（2）环保立法要与自然资源立法密切结合。党中央指示：自然资源要“在保护中开发，在开发中保护”，所以，环境保护法制建设要渗透到自然资源的规划、开发、利用、治理、保护的全过程。建议各级立法机关，统筹兼顾，通盘计划，将环保立法与自然资源立法紧密结合起来考虑和安排。例如黄河，长期存在洪水威胁、水土流失和泥沙淤积等严重问题。近年来又出现缺水断流加剧和水污染严重等新问题，因此，黄河的立法，不宜制定污染防治的单行法律或法规，而宜制定将污染防治和水土保持、水资源的持续利用、生态的保护和建设等密切结合的、综合性的单行法律或法规。

（3）为了将国家的环境、自然资源的基本政策统一地、密切结合地用法律的形式固定下来，并进一步健全环境保护、自然资源法体系，宜抓紧制定环境、自然资源基本法，或者将现行的《环境保护法》修订成《环境自然资源基本法》。

（4）要切实加强环保立法工作中的公众参与和调查研究，深入学习、吸收国外先进的有益的经验和制度，努力提高立法效率和立法质量。

（5）关于部门法的名称问题。环保法和自然资源法合并成一个一级部门法，这是不以人们意志为转移的客观规律，也是法学界的共识。这个一级部门法的名称应当是什么呢？笔者认为：从法理来讲，从与国际惯例接轨来讲，这个部门法的全名称为“环境自然资源法”比较科学、确切；同时可简称为“环境法”；由于篇幅所限，其理由此处不能详细阐述。今后，“环境立法”是“环境自然资源立法”的同义词，“环境法学”是“环境自然资源法学”的同义词；不能再将“环境法”作为“环保法”的同义词，不能再将“环境立法”作为“环保立法”的同义词，不能再将“环境法学”作为“环境保护法学”或“环保法学”的同义词，以免造成概念的混乱。笔者建议：这个部门法的名称，宜通过充分的学术论证，统一认识；不宜以行政命令强制执行。

（本文获国家环保总局、国土资源部、中国法学会、武汉大学于1999年联合颁发的“优秀论文”证书、中国社会科学院首届离退休人员优秀科研成果奖三等奖）