第二节 北洋政府时期的货币制度与银本位

北洋政府时期，军阀割据和频繁的战乱进一步加剧了中国白银货币机制因货币铸造权和发行权长期不统一所造成的混乱局面。为了整顿中国以白银为主要货币的金融体制，加强国家财政能力，北洋政府在1914年实行了币制改革，公布了《国币条例》及其实施细则。北洋政府所颁布的币制条例，从货币制度上确立了白银为中国的本位货币。银本位的确立，暂时结束了中国混杂的货币流通局面，这在一定程度上整顿了中国的货币现状，扩大了中国银行业发行货币的权力，中国近代币制暂时达成了形式上的统一。

一 北洋政府时期以钱庄为“银行”的中国金融特性

随着西方工业国家对中国政治经济渗透的加深，近代中国各届政府对西方资本的依存也日甚一日。到北洋政府时期，由于中国国内金融紊乱、货币繁杂，再加上西方列强的大肆吞噬，整个国家经济处于极度混乱与无序状态，国家财政根本无力提供政府庞大的军费和平常项目开支，在一战前中国政府几乎是靠借贷度日。第一次世界大战爆发后，由于各国列强无暇对中国进行资本输出和商品倾销，北洋政府财政常常因不能够按时得到国外贷款而陷入窘境。为了维持庞大的财政开支，政府便通过发行国内公债来积累资金。为了维护政府所发行债券的“债信”、赢得公众的信赖，以表明公债“担保可靠”，北洋政府在发行的公债条例中明文规定，政府公债息银的偿付要到条文中所指定的外国银行存储，并把原存于中国、交通两大银行的公债基金拨交给英国汇丰银行。

北洋政府为借取外债而出卖债权的做法，不仅便利了西方列强进一步掌握中国内债基金的保管权，还使西方工业国家掌握了中国内债的支配权。后来北洋政府因公债滥发不能按期还本付息，政府公债信誉扫地，北洋政府不得不实行“公债整理”，停止公债发行。1922年后，北洋政府已不能靠发行公债来筹集财政经费，便改发各种形式的库券，以解决政府财政开支不足问题，这实际上仍是在借债度日。上行下效，在北洋政府滥发公债和库券的同时，中国地方政府和地方军阀也乘机通过滥铸硬币、滥发纸币等手段大肆敛财。总体而言，这一时期整个中国不仅金融混乱、货币混杂，而且国家的货币主权也在逐步丧失。作为中国金融的早期代表，钱庄的兴衰演变更为客观地反映了中国财政金融与白银货币的历史变迁。

钱庄是中国一种历史十分悠久的旧式金融机构。在中国货币（纸币—白银—纸币）的发展过程中，钱庄作为货币与金融的枢纽，对中国白银货币的流通起了重要作用。钱庄或银号是中国封建社会后期出现的一种信用机构，是从银钱的兑换业务发展而来的，在中国北方及华南一般叫作银号，长江流域及上海多称为钱庄。在有些地区也有把规模较大的叫作银号，而把规模较小的称作钱庄或钱铺，或者是两种名称并用，钱庄和银号在性质上没有什么本质差别。

钱庄起源于钱铺，又称“钱肆”，是中国商品贸易中因货币兑现的需要而产生的一种经营金融业务的信用机关。中国的货币兑换业渊源久远，在春秋战国时期就已出现货币兑现的金融交易，这种兑现交易在唐宋时期进一步演变为金银铺、兑坊之类的专门经营兑换业务的金融组织。在宋朝太平兴国年间，四川用铜钱换铁钱，醇化年间荆湖、岭南用小钱换大钱，官吏们用俸钱来做兑换生意取利，这些都属于钱币兑换业务。到了明朝中后期，随着中国商品贸易的迅速发展，国内的白银流通量不断增大，中国的钱币种类越来越复杂。这些繁杂的货币相互之间比价差异很大，在兑换白银时价格极为不同，而且时常变动。混杂的货币兑换对商品交换和贸易往来造成了很大的不便。为了使各币种之间的币值以及在兑换白银时的比率相对稳定，逐渐出现了专门从事钱币兑换业务的金融组织，这就是早期的钱庄。随着中国货币制度越来越复杂，中国钱庄业也不断发展壮大。

到了明朝后期，钱庄已成为中国当时主要经营金融业务的信用机关，从事金、银、钱三者之间的相互兑换业务。此外，钱庄还积极扩大业务范围，除了实行兑换业务，还增加对外放款功能，并给顾客提供签发帖子（如后世的支票）用款的便利。随着工商业的发展，钱庄对中国工商企业用于生产流通方面的放款不断增长。由于受政治经济条件及社会习惯束缚，中国钱庄业的总体存款业务仍没有多大进展。当时不论是政府团体，还是中小工商业者，宁愿把暂时闲置的款项存在熟知的巨商大贾的钱柜中，也不愿存在素不相识的新兴的钱庄里面。至于那些大商业经营者的资本多来源于达官显吏，他们一般不会在资金尚不雄厚的钱庄存款或借款。这种社会陈俗和偏见的存在，严重阻碍着中国钱庄业吸收存款和对工商企业放款的业务的扩展。

早期钱庄业发展比较缓慢，但在近代银行业兴起之前，钱庄业在中国的社会经济活动中仍发挥着巨大的作用。钱庄最初的营业内容主要是以办理货币兑换为主，近代工商业和对外贸易发展以后，钱庄开始发行信用货币——庄票，并经营存款等金融业务，实际上功能与银行类似。后期随着中国钱庄业业务范围的扩大，国内各个钱庄还联合起来组织钱庄同业公会，以维护庄票的信用，促进钱庄的健康发展。到清末时期，中国钱庄业的作用进一步增强，影响也进一步扩大。

晚清的几十年是中国钱庄业信用和数量发展的鼎盛时期。当时中国钱庄业的活动中心，先是在北京，清同治以后逐渐转移到上海。到19世纪80年代，上海有各类钱庄近200家，北京有300多家，汉口有500多家，中国钱庄曾一度与外商银行、华商银行三足鼎立。到20世纪初期，外国银行势力入侵中国以后，钱庄不但没有衰落，反而更加兴盛。当时中国钱庄的资本增长速度虽然不大，但由于经营方法以信用为主，并且在适应旧有的商业习惯的基础上建立了自己的汇划制度，再加上外国银行的支持，钱庄不仅信用可靠，而且库存大量白银，资金雄厚，周转灵活。由于钱庄所签票据可以省去同等数量的白银货币去激活工商企业资金运转，于是国内代销洋货、代办土货的商人，大都利用钱庄所签发的“庄票”，进行资金周转和商品贸易。这类庄票每年在上海市面上流通的数目约在20亿两以上。

随着钱庄信誉和资金的扩展，当时中国国内贸易资金的融通也主要由钱庄承担。钱庄虽然在外地没有自己的分支机构，但借助于各地之间同行业的联系，钱庄所开票据可以在中国到处通汇，因此钱庄“庄票”一度成为国内贸易流通的主要信用工具。在钱庄业发展的鼎盛时期，各地银两对银元的比价、银元与铜元的比价、相互拆款的拆息，以及各地内汇率等金融行情都由钱庄控制，并都以钱庄挂牌行市为准。当时有人认为：“钱庄倘使全体停了业，的确可使上海的商界完全停顿，而银行停了业，恐怕倒没多大影响。”

相比之下，刚刚开始发展的中国银行业则不具备钱庄业的优势和便利条件，银行业对资金的吸收以及维持运转都比较困难。由于钱庄受在华外国银行的资助和支持，当时中国的银行在与外资银行进行业务交易时，因与钱庄的地位不平等而遭受外国银行的歧视，以至于“上海出售的一切外国进口货，都是以本地钱庄签发的5～10天的期票支付的”。不仅如此，外国银行还用收进的庄票支付出口商品的货款。对于国内银行签发的本票与钱庄签发的庄票，本来是相同的商业票据，但外资银行只接受钱庄所开庄票，拒收中国银行发行的本票。但从20世纪20年代往后，随着中外银行业的进一步发展和壮大，中国钱庄业逐渐走向衰落。

南京国民政府成立初期，虽然银行业取代钱庄业成为国家金融的主要机构，但中国钱庄业仍有一定的地位，它的业务并没有完全被新式银行代替，这主要是因为它的活动仍然适应当时中国经济发展的特殊环境。随着国民政府对金融业控制和垄断的加深，钱庄作为个人信用和资金融通的作用日益减少。直到1931年3月国民政府公布《银行法》把钱庄纳入银行范围之后，才改变了中国数十年来钱庄与银行分庭抗礼的局面，使钱庄成为银行业的附属机构。1929～1932年发生的世界资本主义经济危机，尤其是国际银价从1931年年底以后的持续上升以及在1934年6月美国颁布《购银法案》后银价的暴涨，不仅导致中国发生通货紧缩和经济衰退，也使得国内许多钱庄由于无法收回放款或资金周转不灵而纷纷倒闭。1933～1934年，仅福州地区的钱庄就从原来的45家减少到只剩5家。

1931年国民政府颁布《银行法》后，无论是从影响力还是从当时库存白银货币的数量来看，钱庄虽然无法与银行竞争，但由于钱庄仍保有大量白银，还没有从根本上动摇钱庄在中国的经济地位。1933年“废两改元”后，钱庄操纵金融市场的能力受到重创。国民政府于1935年颁行法币政策后，钱庄受到了致命的打击。此时的钱庄实际上已成为隶属于国内银行的小型金融机构，它不再是外国贸易势力深入内地市场的桥梁，也不再是中国银行业进行资金划拨和清算的依靠场所。以上海为例，1932年上海南北市汇划钱庄62家，存款总额16251万元，实收资本总额1800万元，仅相当于金城银行或上海商业储蓄银行一家银行的财力。1935年，上海全市有钱庄48家，资本总额1800万元，而当年全市有银行89家，总分支机构183处，其中总行在上海的59家银行的资本总额达25925万元，是钱庄资本总额的14.4倍。中国的钱庄业随着白银货币地位的消失，其势力日渐削弱，并迅速走向衰落。

客观地说，中国钱庄业从形成、发展到凋敝的过程，也是中国白银货币发展的现实写照。导致中国钱庄业衰败的诸多因素中，除了其自身的运行机制以外，另外两个因素也起了决定性作用。一是西方工业国家长期对中国进行的军事侵略和经济掠夺，导致中国农村经济凋敝，工商业衰败，中国钱庄因此不能收回放款而出现资金周转困难，钱庄业因资金融通严重受阻而货币信誉急剧下降，最终面临破产的境地。二是世界银价从1931年年底持续上升，造成中国白银大量外流，致使钱庄库存空虚，储备短缺，进一步加剧了钱庄业资金周转失灵的窘状，使中国钱庄的信用受到严重打击，并最终面临倒闭的命运。

二 外国资本入侵与北洋政府时期的中国金融业

钱庄作为货币兑换的金融机构和中外贸易往来的桥梁，为中国银行业的发展奠定金融信用基础的同时，也促进了中国以白银为货币的金融业的发展。第一次鸦片战争以后，西方工业国家陆续在中国设立银行，参与中国的金融和贸易活动。1845年，英国丽如银行在香港和广州设立分支机构，1847年在上海设立分理处，1850年改称分行，成为中国大陆最早出现的银行机构。随后，德国、日本、法国等相继设立了多家银行，其中成立于1865年的汇丰银行是对近代中国影响最大的外资银行。1902年，美国花旗银行也在上海设立了分行。

北洋政府时期，随着日本和美国在华势力的增强，新设的在华外资银行也以日资和美资为多，其中比较重要的有日本的住友银行、三井银行和美国的大通银行等。这些外资银行的在华经济活动是与本国在华的经济扩张和政治渗透密切相连的，它们的设立不仅为本国的商品和资本输出服务，而且往往充当本国政府政治意图的经济执行者，承办本国政府对华借款和经理清政府白银赔款等业务，甚至垄断中国的国际汇兑和对外贸易。这些外资在华银行在某种程度上几乎控制了中国货币与金融的运行。

西方工业国家在中国设立银行，最主要的任务有两个：一是承揽国际汇兑，吸收社会存款，开展在华信贷融资；二是利用金融手段，通过附加苛刻条件的对华贷款，推销本国过剩的商品和资本。外资在华设立的银行比中国自己建立的银行早50多年，即使在1897年（光绪二十三年）中国成立了自己的银行——中国通商银行以后，外国银行的势力和国际信用也远比中国银行强大。因此，这些外国银行在中国立足后，凭借在华政治特权基本垄断了中国的国际汇兑业务，承办了中国政府主要的借款和赔款等金融业务，并通过对中国关税权的控制扩大了在华治外法权，为本国在华经济势力的扩张创造政治环境。

外资在华银行不仅在中国发行纸币，办理储蓄、贷款等银行业务，还凭借各种政治特权在某种程度上控制中国的货币运行，用色低平短的外国银币对含银“十足”的中国银元进行浮价掠夺，侵占中国白银货币市场和金融利益。在中国的国际汇兑方面，这些外资银行更是占据重要地位。在1935年以前，中国的外汇汇率一直由英国汇丰银行上海分行每天挂牌决定。后来由于西方各国改行金本位制度，这些在华银行便利用金银比价的差距，在中国白银货币的外汇兑换上赚取纯货币差价，把自身由于金银比价造成镑亏而带来的损失转嫁给中国的广大劳动人民。与此同时，外国在华银行还直接用不足色的金镑套购中国的足色生金和纯银，从中渔利。

外资在华经济势力的迅速扩大和发展，主要得益于鸦片战争后中国对外贸易环境和形式所发生的巨大变化：（1）中国公行制度被废除后，不但外国商人原先所受到的限制被取消，而且西方列强还通过不平等条约获得了种种在华特权；（2）中国关税自主权逐渐沦丧，使外国在华经济活动享受治外法权的保护而不受限制；（3）鸦片贸易、苦力贸易盛行，成为这一时期外国在华洋行势力扩张的直接因素，因为许多洋行从中获得了巨额利润。

表1-1“西方工业国家在中国的资本”可以反映出，西方工业国家在中国的资本扩张具有两重性，一方面使中国的民族经济沦为西方工业经济的附庸，另一方面促使中国的资本主义经济畸形发展。从当时国内工业体系来看，中国近代工业存在三种不同的体系。一是外国资本工业体系。其目的是在中国开拓殖民市场，掠夺中国资源，榨取中国廉价劳动力；其投资特征是以商业掠夺性资本占主要地位，且主要集中在通商口岸及帝国主义列强势力范围。二是官僚资本工业体系。作为外商的附庸，这种工业体系带有浓厚的买办性、军事封建性、腐朽性。三是民族资本工业体系。由于在经济上、政治上的软弱性和动摇性，同外国资本、官僚资本存在着既矛盾又依存的关系，其对中国衰弱的经济起不到应有的积极作用。

总体来说，外国资本在近代中国的活动主要有借用外资、中外合资企业和外商独资企业三种类型。其中借用外资是中国利用外资的最主要形式，这部分借款绝大多数被政府充作财政和国防开支，只有很小一部分属于投资类型。中外合资企业多数是外国资本或商人控制下的半殖民地企业。外商独资企业是外国资本通过武力和不平等条约在中国开展活动的一种金融形式，它不属于中国主动引进外资的部分。1894年外国投资总额估计只有1亿多美元，主要局限在贸易、金融领域，约占总额的70%。甲午战争之后利用外资的活动有举借外债和中外合股两种形式。1914年增加到9.6亿美元，1930年时达到19.8亿美元。外商在华投资转向工矿、运输等领域。

外国资本在近代中国的活动性质十分复杂。单纯从白银货币的使用与流通方面讲，它产生于世界资本主义市场，具有平等拟定契约的性质，外国白银流入中国可以弥补国内白银货币量的不足，促进白银货币改革和资本发展，为今天中国货币的现代化和制度化以及与国际接轨建立基础，使中国在资源能够重组的基础上利用最小成本获取最大效益。但是在近代中国半殖民地半封建社会的环境下，由于各国对中国进行以白银为载体的资本输出时获得了一系列政治特权，这种国家间的资本流动打上了殖民掠夺的烙印。因此，外国资本以中国的白银货币为工具，通过控制中国的货币权，压制中国民族资本的发展，削弱中国的经济和政治主权。

同样，作为外国资本入侵中国的融资机构，外资银行在中国的设立和发展如一把双刃剑，在对中国传统的货币与金融机构产生巨大冲击的同时，这些外资银行对中国白银的纯货币式交易掠夺也激发了中国人自办银行的思想。1897年，盛宣怀在清政府的批准下在上海设立中国通商银行，这是中国近代史上由中国人创办的第一家银行。该行自筹商股500万两，借官款100万辆，商股由盛宣怀、李鸿章等洋务派全员出资。中国通商银行除了经营存放款业务之外，还获得了发行纸币、经销公债和存解官款的特权。到清末，中国的金融界，除了政府出资设立银行外，上海、杭州等地也出现了一些股份制商业银行，比较著名的有浙江兴业银行、四明商业储蓄银行、信成银行等。

清朝末期，随着中外进出口贸易的不断增长和国内商品生产的快速增加，中国国内市场上的商品交易和货币流通范围迅速扩大。这种货币环境迫切需要银行作为金融中介来进行调剂。因此，外资银行在华利益的扩张虽然是刺激中国银行业产生的外在因素，但中国工商业自身的发展是促进中国银行业发展的重要的内部因素。

辛亥革命后，中国银行业得到快速发展。1912～1927年，中国出现了上百家银行，1916年以前以官办银行为主，主要有中国银行和交通银行。1916年以后以商办银行为主。在这时期崛起的众多商业银行中，比较著名的有“南三行”和“北四行”。“南三行”是指浙江实业银行、浙江兴业银行和上海商业储蓄银行，这三家商业银行不仅严谨自身业务，而且以比较松散的联合体进行互相监督、互相支持和互相声援。“北四行”包括盐业银行、金城银行、大陆银行和中南银行，其经营范围和重点本来在京津和华北地区，到20世纪二三十年代，随着上海金融中心地位的加强，“北四行”的经营重点也随之南移，并在上海建立了主要的营业机构，“北四行”是当时国内最大的私营银行资本集团。由于外资的入侵和中国特殊的国情，中国的银行业从诞生起便决定了其作为国家权力机关附属机构而生存的从属地位。

在19世纪末中国银行业悄然兴起的同时，纸币作为货币流通中的一种形式，重新在中国的贸易交往中出现。钞票被重新引进中国时，它们只在沿海城市流通，内地仍然以使用银元或铜钱为主。北洋政府时期由于贸易入超和巨额赔款，白银大量外流。为了弥补国内白银流失和战争造成的巨额财政赤字，北洋政府开始大量发行纸币，中国纸币的流通范围也从沿海扩展到内地。

由于中国久已习惯靠发行货币来维持政府财政支出和满足国家货币需求，北洋政府时期的国内银行机构相信，“政府的印章会保证其所发行货币的价值”，于是中国银行业便以政府需要为目标，无硬通货限制，大量地发行纸币，并强迫国内民众接受这种不能兑换的纸币。中国国内的经济状况及北洋政府过量发行纸币的行为，导致中国民众担心发生通货膨胀使手中纸币贬值，纷纷向银行兑现白银，国内白银需求量急剧上升。

作为产银有限的用银大国，中国自清末起因巨额赔款及贸易入超，白银早已入不敷出。北洋政府无白银准备的纸币的过量发行必然引发通货膨胀，导致纸币贬值，进而引起民众恐慌性兑换白银、抵制纸币流通，而白银挤兑现象的发生又会加剧纸币的贬值。如果没有国内民众自发抵制政府过量发行纸币的行为，中国必然会屡次发生大规模的恶性通货膨胀。

但是，“这种抵制对阻止政府无限制发行纸币的作用毕竟是有限的”。因为，中国银行业从其产生起，就是作为政府的从属机构，因政府的需求而发生作用的。北洋政府时期，不管是中央政府还是地方政府，为了迫使民众接受自己所发行的无硬通货限制的纸币，惯以法律手段强行要求银行业停止以白银兑换纸币，从而使国内民众的抵制无效。例如，1916年袁世凯在为实行帝制筹措资金时，为了获取充足的财政支持，他下令提取中国银行和交通银行的库存储备金——白银货币。当手持这两家银行纸币的民众知道袁世凯的命令后，担心手中纸币贬值，纷纷要求中国银行和交通银行兑现白银。这两家银行在北京的白银库存储备金规模很小，根本无法同时满足袁世凯和民众的货币要求。为了不影响自己的资金筹措计划，袁世凯强令两家银行停止货币兑换，并命令民众按照其票面价值接受纸币价格。随后袁世凯又强令中国银行上海分行也停止兑换白银，该行随即出现了挤兑现象。

政府这种与银行立业原则相悖的做法遭到中国银行上海分行的强烈反对，该银行拒绝执行政府发布的停兑白银的命令。与此同时，上海分行为了银行业的信誉和民众的利益，通过各种途径筹措白银货币，设法满足公众兑换白银的需求。中国银行上海分行的做法，不仅给上海金融界，乃至给全国的金融系统为维护银行的经济权利和健全自身机制，带来了巨大影响。

尽管中国银行上海分行勇敢地拒绝了袁世凯政府对中国银行业的强制行为，但中国银行业自产生起便隶属于政府的属性决定了中国银行上海分行的抵抗行为只能是孤掌难鸣。因为，就在上海分行艰难抵制政府的停兑命令时，中国银行北京分行和其他商业银行却停止了纸币的白银兑换。更有甚者，迫于袁世凯政府的压力，中国银行北京分行和其他商业银行还继续增加发行不可兑换成白银货币的纸币。

北洋政府时期，纸币因过量发行却又无法兑换成白银而急剧贬值，中国民众对国内纸币的信心受到沉重打击。中国银行业从其产生起，就被当作权力部门的附属机构，根本没有货币发行的决策权。靠发行货币维持财政已成为中国历届政府一以贯之的货币管理思想。因此，尽管纸币贬值，中国民众也一再强烈要求把手中的纸币换兑成白银，但当时的北洋政府仍然没有停止过量发行纸币的行为。

1916～1921年，中国银行纸币的发行量从4640万元增加到6250万元，交通银行纸币的发行量同期也从2130万元增加到3100万元。虽然上述两家银行后来拒绝向政府提供更多的贷款，并且在1922年回收了所有流通中不可兑换的货币，使民众逐渐恢复对纸币的信心，但中国银行业没能从根本上制止政府不受白银储备限制而发行纸币的行为。到1927年，中国银行的货币总发行量增加到1.59亿元，商业银行的货币总发行量同期也增加到6510万元。

这种凌驾于银行之上，以行政权力强制银行发行纸币维持财政开支的行为，在当时中国的一些地方政府中更是有过之而无不及。有些地方政府在筹措财政资金时，如果没能从本地银行挪用自身所需白银货币，当地公众又抵触银行发行的不可兑换纸币，这些地方政府就会通过严刑峻法以维持纸币币值稳定，并继续发行纸币。当时在中国的满洲里地区，如果有人违法低价交易东三省银行发行的纸币，将被处以死刑。1916年，中国19个地方银行发行的纸币总量按当时银元衡量已达2亿元，其中超过一半的纸币是根本无法兑换成白银的。中国银行业隶属政府的依附关系，决定了中国政府是中国银行业货币行为的最终裁定者。

三 北洋政府混乱的货币制度与银本位的确立

正当中国的清朝政府在衰败的道路上渐行渐远之时，西方工业国家却得到了异常迅猛的发展。自清末以来，由于国内战乱不断以及列强通过不平等条约多次对华勒索巨额赔款，中国各届政府在支付军费和债务方面，都耗费了大量的白银。马克思在《鸦片贸易史》中指出：“一个人口几乎占人类三分之一的幅员广大的帝国，不顾事势，仍然安于现状，由于被强力排斥于世界联系的体系之外而孤立无依，因此竭力以天朝尽善尽美的幻想来欺骗自己，这样一个帝国终于要在这样一场殊死的决斗中死去。”

辛亥革命前夕，随着外国银行在中国设立和中国自有银行的建立，中国的银行业得到一定程度的发展，其中很多银行都有纸币和白银货币发行权。这些银行所发行的白银货币成色各异，使得中国货币市场上的白银货币种类极为繁杂。而流入中国货币市场的外国银元也极多，主要包括英、美、法、日、墨西哥等国铸造的银元。到1910年，在中国市场上流通的外国银元已达到11亿元左右，其中墨西哥鹰洋大约有4亿元，约占1/3。当时在中国市场上流通的货币除了白银、制钱、银元、铜钱等金属货币外，还有政府户部、官银号和各地钱庄、票号发行的信用货币，以及外商银行和中国自办银行发行的各种纸币。这种无标准计价单位的多币种在华同时流通，使得中国20世纪初的货币市场相当混乱无序。

辛亥革命成功后，1912年1月，中华民国临时政府在南京宣告成立。新成立的民国政府上台伊始，就将原江南造币厂归为中华民国财政部管理，并铸造以孙中山侧面肖像为版面，面值分别为一元、贰角、壹角的“中华民国开国纪念币”。此后，在整个民国时期便形成何人称总统便发行何种钱币的惯例，中国市场上货币的发行和流通更加分散，以白银为载体的中国货币体制也更加混乱。

北洋政府时期，军阀割据和频繁战乱进一步加剧了中国货币铸造权和发行权长期不统一的局面，使得全国各地币种繁多，杂乱不堪。当时在国内市场上流通的白银货币，除计价标准不同的外国银币，还有清朝所铸各种龙洋。这些种类不同、成色不一的银币，加上市价时高时低，使国内的货币交易和流通极为杂乱。这不仅造成兑换上的麻烦，甚至还出现了中国货币分省流通的奇怪现象。因此，中国混乱的货币制度到了北洋政府时期非但没有改观，反而愈演愈烈。

为了整顿混乱的货币体制，加强国家的财政能力，北洋政府于1914年进行货币体制改革，并公布了《国币条例》及其实施细则。《国币条例》规定以一圆银元为本位货币，分为一圆、半圆、二角、一角四种币值。一元重七钱二分，银九铜一；半圆重三钱六分，二角重一钱四分四厘，一角重七分二厘，均为银七铜三。条例同时规定，凡在中国境内从事商品交易活动时，都必须以新铸造的银元为交易手段。随后，为了便于收兑各种龙洋改铸新币，又将一圆银币的成色改为八九。

北洋政府所颁布的币制条例，确立了白银为中国的本位货币，暂时结束了“两”“元”混杂的货币流通局面，这在一定程度上整顿了中国混乱的货币现状，并扩大了中国银行业发行货币的权力，使中国近代币制暂时达成了形式上的统一。1914年12月，财政部天津造币总厂首铸新版银币，其正面刻有袁世凯侧面头像及发行年号，本面刻有嘉禾纹饰与币值，俗称“袁大头”，铸有一圆、半圆、二角、一角、五分等币值。因为新银币的币型统一，花样全新，重量成色比较准确，又易于识别，很快在全国推行。1914～1921年，这种“袁大头”银币曾多次铸造。新币种流通数量非常可观，因此成为当时中国流通货币中最重要的币种。

北洋政府时期中国货币发行和流通的混乱，除了由西方列强在中国各自划分势力范围以及国内军阀实行封建割据式统治所致以外，北洋政府时期中国关税权的进一步丧失也是加剧货币混乱局面的重要因素。中国的关税权在《南京条约》签订后就已开始丧失。辛亥革命胜利后，由于当时民国政府承认所有列强在华缔结的不平等条约，从而使许多沿海口岸的海关洋税务司借维持债券的理由，利用治外法权自行控制了中国的全部海关收入。中国海关权的丧失，不仅仅意味着国家主权的丧失，更严重的是，由于享受了法外自治权，西方列强可以在中国任意发行货币、倾销商品和输入资本而不受中国法律限制，这就使中国政府根本无法自主整顿问题积存已久的混乱的货币市场，从而抵制世界银价波动对中国白银货币体制的打击，并应对由此造成的金融动荡和经济衰退，以发展中国的民族经济和社会生产。