序言

新中国成立60多年来，要实现工业化，从来没有什么争论，即使在“文化大革命”期间，也还提出过“工业学大庆”的口号。城镇化则在“三年困难”时期就不提了，用城乡分治的户籍制度严格限制农业人口进城，从此，中国的城镇化就停滞了。1978年城镇化率只有17.9%，低于1958年的18%的水平。改革开放以来，工业化突飞猛进，经济持续快速发展，社会也发生了深刻变化。但因为多种原因，城镇化有很久未被提上议事日程，致使城镇化滞后于工业化的问题越来越严重。直到1998年，十五届三中全会提出“小城镇，大战略”，会后“城镇化”开始在报刊采用。2005年，十六届五中全会通过的“十一五”规划建议中，在“促进区域协调发展”一节中，提出城镇化健康发展，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高综合承载力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。2010年，十七届五中全会通过的“十二五”规划建议中，重申积极稳妥推进城镇化，明确提出要坚持走中国特色城镇化道路，科学制定城镇化发展规划，促进城镇化健康发展。对城镇化方针道路、布局、原则做了比较完整的阐述，并且指出了要加强城市公用设施建设，预防和治理城市病。十八大后，2012年12月，中央经济工作会议上，提出的2013年六项主要任务中，第四项是：积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化的质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。

对于中国要不要实现城市化，要什么样的城市化（是大城市，还是小城镇），怎样建设城市等重大问题，社会各界长期存在着争论。但是，农业劳动力要向非农产业转移，农民要变成市民，这是不可阻挡的历史潮流，中国也一定是如此。改革开放以来，特别是1992年以后，数以千万计的农民通过各种方式和途径，进入各级各类城市和乡镇。1992年，中国的城镇人口只有32175万，城市化率为27.5%; 2012年，我国城镇常住人口为71182万，纯增加39007万，20年间平均每年增加1950万，城镇化率达到52.6%，增加了25.1个百分点，平均每年增加1.255个百分点，实现了中国式的城镇化。这样大规模的社会流动，这样亘古未有的社会变迁，应该说，这也是改革开放的巨大成就，做什么样的评价都不为过。以农民工为主体的大量农民进入城市，为中国经济发展注入了活力，创造了巨量的财富，这是中国经济繁荣的根本原因。这么众多的农民在短期内向城镇聚集，城市中各种基础设施等物质条件和相应的组织、制度、政策未能适时调整，临时应对措施多于有计划的系统安排，由此产生住房紧张、环境污染、资源破坏、垃圾围城、交通拥堵、分配不公、城市贫困、社会治安失序、犯罪增加、社会矛盾和社会冲突频发等“城市病”蔓延。近几年，阴霾迷雾笼罩多个大城市群，引起很多市民不安，坊间已经喊出了“是健康第一，还是GDP第一”的呼声，这是对我国不当的城镇化建设的直接批评。

纵观世界各现代化国家的建设历程，在城镇化高速发展的过程中，产生各式各样的“城市病”是在所难免的，都是经过治理，再产生，再治理，才逐渐完善、“健康”的。有些痼疾，也是久治不愈的。当然，我们是社会主义国家，是后发的现代化国家，我们应该做得更好一些。特别是目前我国的城镇化正处于加快发展的阶段，如何把现有的7亿多城镇人口，和行将进城来的上亿人口安排好、组织好，使他们能够各得其所、安居乐业、和谐相处，形成既有活力又有秩序的社会状态，这是摆在我们面前的一项重大历史任务。中央已经提出要坚持走中国特色城镇化道路，要提高城镇化质量、积极引导城镇化健康发展。现在的问题是如何贯彻好、落实好。

工业化和城镇化是一个国家建设现代化最重要的两翼。工业化和城镇化应该相辅相成、协调推进，城镇化水平要与工业化水平相适应。按分类学规则，工业化属于经济领域，城镇化属于社会领域。工业化属于经济建设范畴，要遵循经济规律办事，自从建立了社会主义市场经济体制，我国的工业化走上了健康发展的道路，取得了一个又一个的胜利，捷报频传。城镇化属于社会建设范畴，应该遵循社会建设的规律办事，要按照社会建设的方针、原则去实现。社会建设的原则，是坚持以人为本，坚持公平正义，保障人的基本权利，促进人的全面发展。城市建设、城镇化发展，就应该按照这个方针、原则去推进，针对中国城镇化的现状，因势利导、趋利避害，引导城镇化健康发展。

若干年来，因为各种原因，我们的城市建设是被纳入经济建设的范畴的，自觉不自觉地按照市场经济规则行事，有一阶段出现的“经营城市”“以地生财”“土地财政”，以及形成城市二元结构等现象，就是把城市建设、推进城镇化也作为加快GDP增长、创造经济效益和业绩的表现。其结果必然是大量滋生社会问题和社会冲突，加重了前述“城市病”的发展。

从理论上说，经济建设和社会建设都分别是社会主义现代化事业五位一体总体布局中的一大建设，都要从中国的实际出发、实事求是，都要遵循人类社会发展规律，要按现代化建设规律办事，这是相同的。但是经济建设、社会建设，既然属于不同领域、不同范畴，就要按照各自本质属性和不同的原则、方针办事。不同质的矛盾和问题，要通过不同质的方法去解决，经济建设要按经济规律办事，社会建设要按社会发展的规律办事，这是理所当然的。城市建设、城市化发展属于社会建设，要按社会建设的原则去办。指导方针、原则不同，执行的结果也是不一样的。例如，我们在某个市中心、“CBD”，有一块空地，做什么用？可以由政府决策。从经济效益出发，盖大楼最好，既有GDP增长，以后还有各种收入，但从城市建设长远利益出发，这里大楼已经很拥挤了，把空地做成绿地，建成小的公园最好，既美化了环境，又改善了大气流通，宜业、宜居。这些年因为房价高企，很多城市的中心便盖满了高楼大厦，到了“见缝插针”的程度，这是城市建设按经济效益优先原则推进的结果。又如，农民工问题，近30年来，有很多农村青壮年劳力进入城市，从事第二、第三产业劳动，为国家创造了巨大财富，但至今他们的收入依然很低，享受不到应有的公共服务，而且名为工人，还是农民身份，融不进城市，过着候鸟般的生活，由此产生种种社会矛盾，成为一种特殊的“城市病”。他们热切地盼望着成为城市公民，中央也明确提出“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好”。但要有序实现农民工的市民化，难度比较大。有些地方政府，怕加大财政开支、影响经济增长。这也关系到城市建设的方针和原则问题。如按前述“以人为本、公平正义、保障人的基本权利、促进人的全面发展”的方针原则办事，现在就应该积极响应中央关于有序推进农业转移人口市民化的指示，积极贯彻落实，真正做到城乡一体化，这对破除城市二元结构，调动1.5亿农民工的积极性，推进城市和谐社会建设，都是很有利的，对扩大内需，加快转变经济发展方式，也是极为有利的。

为此，我们建议：

第一，要把推进城镇化纳入社会建设总体规划。按社会建设的原则，指导城镇化的规划和发展，改变城市建设单纯为实现经济目标服务的方针。建议中共中央、国务院召开一次城镇化工作会议，专门就城镇化指导方针、若干重大问题进行讨论并做出相应的决定。正确处理好社会建设、城市建设和经济建设的关系。

目前，中国城市化正处于加速发展时期。现阶段积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量，首先要从实际出发，先解决好存量，使2亿多“半城市化”人口能够分期与分批次融入城市。同时，要加快城市的基础设施和公共服务体系建设，积极扩大城市容量，组织、管理、安置好5亿多城镇户籍人口和城市外来人口，再逐步有序地扩大增量。当然，各地城市情况不同，不能一刀切，对于城镇化率较低的省区，则应尽快放开增量。特别应当指出的是，2010年国家提出“要积极稳妥推进城镇化”的方针后，不少省市将其看作发展经济的好时机，加快了土地城市化的步伐，有的城市甚至搞强制拆迁、平坟、征占农民的耕地和宅基地，加剧了社会矛盾和冲突，这是应当注意的错误倾向。

第二，积极推进农民工市民化，实现城市内部一体化。20世纪80年代，为适应第二、第三产业发展的需要，在城乡分治的户籍制度下，农民工是作为一种权宜之计的就业方式而产生的。随着中国经济持续快速发展，数以亿计的农民工涌进城市，成为“世界工厂”的主体力量，成就了中国的辉煌，也惠及了世界。但这套由权宜之计发展而成的农民工体制，在充分发挥正向功能的同时，弊端也日益显现。特别是在推进以人为本、坚持公平正义、保障人的基本权利、促进社会和谐、促进人的全面发展的新型城市化时期，现行的农民工体制已经弊多利少，必须尽快改革。农民工体制是目前城市二元社会体制的基本元素。改革破解了农民工体制，使农民工成为市民，使城市二元社会成为城市一元社会体制，就为推进新型城市化开辟了道路，也为破解城乡二元结构，实现城乡一体化打开了突破口，是一举数得的重大措施。经过多年的研讨、探索，各方面的认识渐趋一致，几个试点城市有了成功的实践，也总结了改革方式、步骤等方面的经验。大势所趋，当前应该是国家做出改革农民工体制决断的时候了。

本书是宋国恺博士在国家社科基金结题成果的基础上修改而成。作者通过大量的调研资料和数据，对农民工城市融合，特别是针对农民工群体中的个体经营者的城市社会融合，进行了深入分析和研究，探索了遵循社会建设原则、积极稳妥推进农民工体制改革路径，并提出了符合中国实际的改革农民工体制的政策建议，该研究具有重要的理论价值和政策意义。

陆学艺

2013.4.13