三 对策建议

流动人口问题是我国社会主义初级阶段长期性、全局性的重大问题，既要从战略上高度重视，又要从战术上细致、妥善地加以解决。为更好地解决流动人口问题，本章提出如下对策建议。

（一）把流动人口长期大量存在作为相关法规、政策和制度制定的基础

业已超过2.2亿的流动人口规模仍未达到顶峰，随着城镇化进程的进一步推进，我国流动人口还将继续保持增长。早在2008年，段成荣、杨舸曾依据城镇化、农业剩余劳动力转移等对我国流动人口规模变动趋势进行预测。当时的预测结果表明，流动人口规模在2030年前将保持增长，其峰值可能达3.5亿。这一预测结论已被六普结果部分验证。总之，我国流动人口将长期存在并将进一步较大幅度地增长，是十分明确的趋势。

强调这一点是十分重要的。这是因为，在流动人口问题上，不少部门、不少地区的规划、政策制定和服务提供等，都是将其作为暂时性的阶段问题对待，为追求眼前利益而采取短期行为。比如，众多城市在强调人口规模调控时将流动人口作为调控目标，希望挤出流动人口，这与流动人口长期存在的现实相矛盾，与城市的长远利益相背离，结果也常常事与愿违。

一定要从长期性、全局性、战略性的高度来认识流动人口问题，并把这种认识自觉落实到规划制定、制度建设、管理实施、服务提供的全方位和全过程。唯有如此，才能从根本上解决我国流动人口问题。

（二）以“流动人口将扎根城市”为出发点，重新审视与流动人口相关的各种政策和制度

目前我国流动人口在流动行为模式上体现出非常明显的稳定趋势，而非人们通常认为的频繁地更换城市或者在城乡之间来回往复的“候鸟式”迁徙。事实上，诸多调查发现，流动人口定居在城市，尤其是大城市的意愿和倾向非常明显。这就对我国一直以来的人口流动相关政策提出了挑战，现有的政策体系是建立在流动人口终会回乡的假设之上的，体现出“重就业、轻服务”“重经济、轻保障”等特征，当大部分流动人口，尤其是年轻一代的流动人口不再回到农村，将在城市长期居住时，很多政策，尤其是社会保障和福利等相关政策就需要重新设计。特别是那些主要的流入地城市不应再奢望流动人口会马上离开，把流动人口当作城市的过客，而应该彻底铲除以前基于“流动人口不断流动”的假设而设计的相关政策，为流动人口扎根城市创造更有利的条件。国务院在2013年两会的政府工作报告中提出要为人们自由迁移、安居乐业创造条件。我们认为，立足流动人口将扎根城市来制定政策，当属一切条件之首。只有让流动人口真正成为城市的一员，更稳定地扎根城市，才能使他们更好地为城市发展做出自己的贡献，同时流动人口自身也能获得更好的转变和提升。

（三）以人为本，把流动人口的制度需求作为政府制度供给的依据

随着社会关注度的提高和政府部门越发重视，近些年关于流动人口的相关政策和制度不可谓不多。但很多制度对流动人口根本不具有吸引力，制度执行效果自然不尽理想。根本的原因是没有以人为本，没有从流动人口的角度审视问题，没有从他们的意愿出发，没有按照流动人口的内在需求进行制度供给和服务提供。

最明显的例子是户籍制度改革。几十年来，我国户籍制度改革的方向是鼓励人口向中小城市流动，然而现实情况是有意进城落户的流动人口中75%的人希望进入各种类型的大城市。这种制度供给与制度需求之间的不匹配问题，一方面使制度失去其根本的意义，另一方面也使相应的改革举措难以收到实效。

在未来的制度设计中，应更加深入地调查了解流动人口的需求，并自觉尊重这种需求，努力满足其中的合理部分，应成为制度建设的前提。

（四）把提升家庭福利水平、提高家庭发展能力作为完善流动人口相关政策的目标

很长一段时间以来，城市仅仅将流动人口当作其发展所需要的劳动力，而较少将他们作为社会中的一员来满足其作为人的基本需求。即使从人的角度也仅仅满足其个体的需求，完全忽视了流动人口家庭生活的需要。根据六普数据计算，当前全国有3600万儿童随父母一起进城成为流动儿童，但仍有6100万儿童没有跟随父母一起流动而成为留守儿童。这表明，更多的流动人口不得不选择亲子分离的生活状态，分别在流入地和流出地残缺的家庭中生活，这是一种被迫和无奈的选择。这种亲子分离的生活状况无论对于父母还是孩子都具有深刻的影响。特别是那些双亲都在外流动、占比达48%的农村留守儿童，他们单独留守在老家，父爱、母爱缺失对他们的情感需求和心理健康都产生了负面影响。在很多情况下，留守儿童因父母不在身边，其人身安全也受到威胁，贵州毕节5个留守儿童在垃圾箱中生火取暖被闷死的惨痛教训就是例证。以家庭幸福和福利为出发点，我们需要创造更好的条件让孩子跟随父母进城，使他们以更加完整的家庭形式流动，更彻底地实现城市化。

前已述及，目前我国流动人口家庭化发展正处于从第二阶段向第三阶段过渡的时期。这意味着在今后一段时间，更多的儿童以及老年人将加入流动人口的行列中来。因此，整个社会，尤其是北京、上海、广州等吸收众多流动人口的城市一定要做好有更多的家庭进入城市生活、有更多的孩子需要接受教育的准备。同时，还应注意到老年流动人口增加的趋势，六普结果显示，目前全国老年流动人口已达到900万人。流动老人在生活习惯、语言、饮食习惯、社会交往等方面面临更多的挑战，他们融入城市存在更多的困难，流入地的社会和政府需要未雨绸缪。

（五）提高公共服务能力，加快流动人口社会保障体系建设

顺应农村转移人口进城的趋势，将流动人口纳入城镇社会保障体系，完善社会保障的转移接续制度，逐步提高社会保障统筹层次，是提高流动人口福祉的必然要求。建议优先进行流动人口工伤保险和医疗保险制度建设。将长期工作、居住在城镇的流动人口纳入城市低保和城镇职工基本保险范围，将生活困难的流动人口及其家庭纳入社会保险补贴范围。健全覆盖包括流动人口在内的常住人口住房供应体系，将符合条件的流动人口纳入住房公积金制度。

（六）加强制度设计，努力为流动人口子女提供平等接受教育的机会

党的十八大报告对农民工子女的教育做出了较大的推进，将以前相关文件针对农民工子女教育的表述——“平等接受义务教育”调整为“平等接受教育”，将政策目标指向农民工子女的整个教育过程。这是这一领域的重大突破。但要把这一要求落到实处，还有很多工作要做，关键在于加强制度设计，努力为流动人口子女平等接受教育提供机会。在学前教育方面，要通过制度建设，迅速调动各方面力量，努力扩大供给，弥补学前教育的巨大供需缺口；在义务教育方面，要努力突破人口长期相对凝固状态下形成的“分级负责”体制，建立更能适应人口大流动时代的制度；在异地高考问题上，要尽早形成全国统一的异地高考政策。

（七）高度关注新生代流动人口问题

新生代流动人口问题已得到社会的广泛关注，特别是2010年“中央一号文件”首次正式使用“新生代农民工”概念并要求“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”以来，如何针对新生代流动人口的特征，制定相应的措施解决其所面临的关键问题成为各相关部门的工作重点之一。

新生代流动人口最重要的特征是“进退失据”，他们绝大多数已不可能再回到农村，因此他们如何在城市立足比老一代流动人口和以往任何时候的流动人口更加迫切和重要。鉴于此，现阶段的户籍制度改革可以在新生代流动人口中先试先行，这也就抓住了重点问题和重要人群。同时，户籍制度要进行实质性的改革，给新生代流动人口带来实惠。

（八）中西部城市要适应流入人口增加的趋势

长期以来，广大中西部地区主要作为人口流出地，与流动人口相关的工作也主要围绕人口流出展开，因而多数中西部城市不熟悉人口流入的情况。在流动人口流向分散化的过程中，部分中西部城市可能会面临流动人口快速增长的挑战，要提早做好应对准备。

参考文献

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