二 流动人口社会保障的基本状况

1993年，我国在提出建立社会主义市场经济体制目标的同时，把社会保障制度作为这一体制的重要组成部分，明确提出了社会保障体系建设的目标和任务，指出社会保障制度的载体主要是“社会保险”，辅之以“社会救济”。经过10多年的改革，初步形成了多层次的社会保障体系框架，包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等。该体系的核心是社会保险，即失业保险、养老保险、医疗保险、工伤保险、女职工生育保险，统称为“五险”；养老保险、医疗保险和失业保险由企业和个人共同缴纳保费，工伤保险和生育保险完全由企业承担，个人无须缴费。

迄今为止，社会保障体制改革的思路基本上还是以户籍或居住地为基础。鉴于流动人口的社会保障制度尚处于初步探索阶段，其保障问题成为我国目前社会保障面临的两大主要考验之一。正因如此，作为农村人或（和）外来人，流动人口（尤其是乡—城流动人口）虽然在城市建设中付出了辛勤劳动，做出了巨大贡献，但在流入地难以享有本地人所拥有的住房、医疗、义务教育、养老等方面的社会福利（程瑜、陈瑞文，2008；邓大松、胡宏伟，2007；杜鹏等，2008；甘满堂，2001），社会保障程度很低（王桂新等，2007；刘传江等，2007），普遍存在养老、工伤和医疗等方面的后顾之忧（张伯生、田书格，2008）。

全国总工会与国家统计局历时一年开展的新中国成立以来最大规模的第五次全国职工队伍状况调查数据显示，到2003年年底，农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.17%、10.13%、21.16%、31.18%和5.15%；农民工企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率更低，分别只有2.19%、3.11%、5.16%（舒迪，2004）。地区性数据也具有类似特征。例如，2004年江苏省农民工参加养老保险的比例不到20%，且绝大部分还只是参加农村养老保险；同样，2003年年底，辽宁省90%以上的农民工未参加养老保险（华迎放，2004）; 2004年，在北京市流动人口中，没有任何保险的流动人口占78.8%，仅有不到1/3的农民工拥有社会保险（杜鹏等，2005）；对浙江省杭州、嘉兴、湖州、绍兴、舟山、金华等地20个城镇413名农民工的调查结果也表明，拥有失业保险的占25.18%，拥有养老保险的占31.15%，拥有医疗保险的占61.78%（钱文荣、张忠明，2006）；此外，深圳市（杨德华等， 2002）和广州市黄埔区（程瑜、陈瑞文，2008）农民工的参保人数明显低于户籍职工，且在劳资纠纷、工伤事故险等方面处于弱势地位。大部分农民工没有任何正式的雇佣合同，基本保障权益常常受到侵害（王凡，2007；王桂新、罗恩立，2007）；即便是保障生命健康的工伤保险，有的单位都不愿办理（郭星华、杨杰丽，2005）。

表5－1列出了2006 ～2008年农民工和城镇就业人员的参保比例。总体而言，农民工的参保率随时间的推移而上升，且上升的幅度快于城镇就业人员，但由于起点很低，其总体保障水平依旧远远低于城镇就业人员。

表5-1 2006～2008年农民工与城镇就业人员社会保障状况

数据来源：①农民工人数：2008年数据来源于《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》, 2006、2007年数据由“中国农民工调研报告公布2004年农民工数量为2亿左右”，结合2008年数据推测获得。

②城镇就业人员数、参加保险人数来自《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》《2007年劳动和社会保障事业发展统计公报》《2008年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

③城镇就业人员失业保险人数＝全部失业保险人数－农民工失业保险人数（2007、2008年）; 2006年失业保险数据由2007、2008年失业保险数据推测得知。

④城镇就业人员工伤保险人数＝全部工伤保险人数－农民工工伤保险人数。

注：本表中每个社会保障指标的比例均低于前面引用的比例，也低于本章所用数据的比例。这可能与各研究分子、分母的具体数目有关。限于篇幅，这里没有详细介绍本表的计算方法。有兴趣的读者请直接与作者联系。

可见，随着我国社会保障制度的完善和政府对流动人口的关注，该群体的社会保障水平也在不断改善（杜鹏等，2004），但全国性和地方性数据都表明，与本地市民相比，乡—城流动人口在社会保障方面仍存在明显劣势；虽然拥有社会保障的比例在不同地区有高有低，但在所有地区都没有超过1/3，表明乡—城流动人口的社会保障现况不尽如人意。

宏观制度背景中，户籍制度和目前统账结合制度中转移支付极不便利无疑是导致流动人口社会保障程度极低的主要原因（蔡昉，2004；邓大松等，2007；郭星华、杨杰丽，2005；李春玲，2006；刘传江等，2007；任远、邬民乐，2006；王凡，2007；王桂新、罗恩立，2007；张国胜，2007；郑秉文，2008）。因此，虽然流入地为流动人口打开了社保之门，但由于人们在异地（尤其是跨地区）流动时只能带走个人账户资产，不能带走单位支付的那部分保险费用，从而大大降低了流动人口的参保热情。

个体因素也与流动人口的参保（概）率有关。年龄对社会保障或无显著影响（姜向群、郝帅，2008），或与社会保障的参保（概）率正相关（张展新等，2007），但男性的参保（概）率高于女性（姜向群、郝帅，2008；张展新等，2007）。2006年北京市的调查数据显示，仅有大专及以上的受教育程度有助于改善流动人口的参保水平（姜向群、郝帅，2008）；但对2003年北京、天津、上海等五大城市的研究表明，基本养老、医疗及失业保险的参保概率均随受教育程度的提高而得到改善（张展新等，2007）。与建筑业相比，在制造业、社会服务行业就业的流动人口参保的概率更大；与个体企业相比，国有企业、集体企业、三资企业的职工参保的可能性更高（张展新等，2007）；但就业身份对2006年北京市流动人口是否参加社保的影响不显著（姜向群、郝帅， 2008）；是否签订劳动合同对参保的影响十分显著（姜向群、郝帅，2008；张展新等，2007）。此外，即便控制了其他因素，流动人口的参保概率仍存在很大的地区差别。