第二章 走向“新常态”的财政政策

一 次贷危机后国际财政政策的“新常态”

2007年开始爆发的次级贷款危机，包括后来引发的金融危机、经济危机、就业危机和债务危机，在很大程度上改变了全球经济发展形势和各国对于未来发展形势的看法（见图2-1）。2007年全球还沉浸在一片喜悦之中：经济增长异常稳健，通胀在低水平徘徊，国际贸易额不断增长，国际资本快速扩张（Obstfeld and Rogoff, 2010）。发展中国家和新兴市场的发展成就令全球鼓舞，人们似乎从来没有预计危机会突如其来。2007年随着发达国家金融市场危机的扩散，整个发达国家体系经济增长开始呈现明显的颓势，经济增速下滑，全球主要股市暴跌，危机从次级贷款部门扩散至整个金融部门和整个宏观经济。

图2-1 金融危机前后的全球经济增长

注：数据来自International Monetary Fund, World Economic Outlook Database， October 2014，参照线是2007年。

（一）从财政刺激到债务累积

随着金融危机的爆发，各国在金融救市之后纷纷打响“财政政策保卫战”，采用大规模财政刺激政策来救市，在各国财政政策作为宏观调控的工具被重新提起和运用。2007年8月9日，美联储向金融系统注入资金240亿美元；8月11日以及11月15日，美联储分别向银行注资380亿美元以及472.5亿美元。2007年8月9日，欧洲央行首次向欧元区银行系统注资948亿欧元；9月18日，英国央行宣布通过两天期回购协议向市场注资44亿英镑，以缓解短期流动性。8月21日，日本央行向银行系统注资8000亿日元。8月21日，澳联储向金融系统注入35.7亿澳元。2008年10月以后，金融危机向全球蔓延、向实体经济侵蚀，各国财政救助方案逐步出台，11月20日欧洲议会批准将欧盟为非欧元区成员国提供的“危机基金”规模扩大一倍多；11月21日荷兰政府宣布一项总额达60亿欧元的经济刺激计划。美国11月26日推出了8000亿美元新方案，日本政府11月14日同意向世界银行新设救助基金投资20亿美元，以帮助小型新兴经济体应对目前的国际金融危机。韩国央行11月7日进行了11月以来的第三次降息。沙特阿拉伯也表示未来5年将向石油等行业投资4000亿美元。11月17日，中国宣布了4万亿元人民币的投资计划以拉动内需（朱民、边卫红，2009）。大规模财政刺激计划不但对宏观经济产生了巨大影响，也引起了再一次的大辩论（Auerbach. et al. , 2010; Auerbach, 2012）。而在此之前，财政政策已经基本退出了以美国为代表的发达国家的宏观调控舞台（付敏杰，2013）。

以发达国家为代表的财政刺激政策都同时包含了减税和支出扩张两种。以美国政府救助方案为例。2008年布什政府出台了涉及100个税种规模大约为1500亿美元的一揽子减税计划，其中适用于个人的退税总额大约为1000亿美元，适用于企业的减税额大约为500亿美元。奥巴马政府颁布的《2009年美国恢复和再投资法案》（ARRA）是美国历史上反周期财政扩张中规模最大的一次。在占当年比重GDP比重5.5%的刺激经济法案中：①减税部分为2880亿美元，其中用于个人减税的资金为2370亿美元，主要是提高工薪税的扣除标准、扩大儿童税抵免、提高大学学费支出抵免额、减免小汽车购置税等；用于企业减税的资金为510亿美元，主要是将企业当期损失冲销之前利润的期限从2年提高到5年，延长可再生能源生产企业的税收优惠期限至2014年，允许企业购买的设备在2009年加速折旧。②财政支出部分包括公共投资1053亿美元（含481亿美元的交通基础设施建设，包括215亿美元的能源基础设施投资、180亿美元的排污和环保等基础设施改造和建设、105亿美元的通信设施建设与更新和72亿美元的政府办公设施改造与配备）, 2551亿美元卫生保健和教育支出计划（其中包括1551亿美元的卫生保健支出和1000亿美元的教育支出）, 822亿美元的低收入工人、失业者和退休者救助计划等。③还包括600亿美元可再生能源生产、住房供给、科学研究等方面的财政支持，其中能效和可再生能源研究和投资资金为272亿美元，住房支持资金为147亿美元，科学研究资助为76亿美元。

减税和政府支出扩张的结果必然是赤字和政府债务累积。2007年和2008年的赤字规模才分别为1607亿美元和4586亿美元，占当年GDP的比重分别为1.1%和3.1%。2009年财政刺激政策执行当年，美国政府赤字达到了创纪录的14127亿美元，占当年GDP的9.8%，不但远远超过了前两年的水平，也远远超过了1973～2013年平均3.12%的赤字率。在大规模赤字背景下，政府债务规模急剧上涨，信用评级下降, 2011年达到了国会允许的14.29万亿美元上限。2011年4月和2013年10月，由于债务到达上限，美国政府接连两次面临“关门”的困境，并终于在2013年10月1～16日期间“梦想成真”。截至2014年，美国政府债务已经超过17.6万亿美元，其中公众持有债务超过12.6万亿美元（见图2-2）。

图2-2 美国政府预算赤字与公共债务：1974～2024年

注：数据为赤字占GDP的百分比，图形来自美国国会预算办公室2014年4月更新的Budget Projections: 2014 to 2024, 2013年以前的为实际值，2013年以后的为预测值。

美国只是全球各国债务扩张的一个缩影。从2010年开始，鉴于全球主权债务财政风险对于国际金融市场的长期扩大的影响，以研究国际金融市场为责任的国际货币基金组织（IMF）开始编制《财政监督报告》（Fiscal Monitor）。《财政监督报告》数据显示，2007年金融危机之前，全球的预算赤字大约为GDP的0.5%，到2009年就达到了创纪录的7.8%，发达经济体更是达到了创纪录的9.5%，新兴经济体从危机之前2007年占GDP 0.7%的预算盈余转变为2009年占GDP 4.6%的预算赤字。截至2013年，全球和发达国家的赤字分别为各自GDP的3.8%、4.9%，都在《马斯特里赫特条约》规定的3%的赤字上限之上，只有新兴经济体的赤字占2.4%，降到了安全线以下。正是由于2007年金融危机以来各国的大规模救助措施，财政稳定性和财政可持续将成为全球经济发展的重要议题（Auerbach, 2011），尤其以斯堪的那维亚式（Scandinavian）资本主义国家如希腊、意大利为甚，很多国家面临债务展期，甚至国家破产的局面。2011年《财政监督报告》的主题是《换挡：直面财政调整的挑战》，提出相对于发展中国家比较可以接受的财政赤字而言，发达国家的财政调整（Fiscal Adjustment）缓慢，是当前全球经济的主要风险和未来增长的桎梏所在。

（二）财政调整与经济增长

经济体在金融危机时期的复苏过程是非常缓慢的。Reinhart and Rogoff（2014）分析了100次金融危机的历史数据后发现：达到危机之前的人均收入水平平均需要8年，中位数为6.5年，45%的情况下会产生二次探底。不仅如此，追求财政预算平衡的过程总是会让宏观经济不可避免地伴随着增速减速问题。

适度的债务对于经济增长是有利的，对于居民福利也可以产生明显改善作用，但是过高的债务水平对宏观经济只会产生危害。Cecchetti, Mohanty and Zampolli（2011）测算了18个0ECD国家1980～2010年的债务水平对经济增长的影响，发现政府债务一旦超过85%这个门槛，就会明显拖累经济增长。截至2010年，18个发达国家的债务水平算术平均数为93%、中位数为97%、加权平均值为104%, G7的平均值为107%，总体上已经对长期增长产生拖累影响。超过85%的债务水平的国家有7个，包括美国（97%）、日本（213%）、加拿大（113%）、意大利（129%）、比利时（115%）、希腊（132%）和葡萄牙（107%）。过去30多年间，发达国家的政府债务、家庭债务和公司债务之和已经从1980年的157%增加到2010年的314%，平均每年增加5个百分点。实际上，2010年以来，由于全球经济体，尤其是发达国家不能实现预算平衡，上述情况又恶化了很多，最明显的就是美国的债务比重超过100%。

Reinhart and Rogoff（2010）的结论更加明确。在对44个国家200多年债务水平与经济增长关系的研究中，Reinhart and Rogoff（2010）发现在3700多个年度观测值中，当政府债务占GDP比例达到90%时，债务与经济增长的关系并不明确，一旦债务水平超过90%这个门槛，经济增长率中位数下降1个百分点，平均增长率下降更多，在这一点上发达国家和发展中国家没有区别。但是对于发展中国家而言，减速门槛会下降到债务比60%，一旦超过这个门槛，经济增长率会下降2个百分点，如果债务水平更高，增长率几乎减半。

从理论上讲，削减赤字的方式无非是增加税收和减少支出，这两种情况都会紧缩需求，拖累经济增长。但是两种方式的影响却远远不同，虽然在这方面的文献尚不多见。Alesina and de Rugy（2013）比较了财政平衡所需的支出削减和税收增加对于产出的不同影响，发现财政支出削减的成本要远远低于税收增加的成本。Alesina et al.（2014a）发现采用多年度财政计划（Multi Year Fiscal Plan）比采用一次性财政冲击能更好地模拟财政调整的结果，采用16个OECD国家超过30年的数据研究发现，财政稳健的效果取决于财政政策的具体设计。总体来看，用产出损失衡量的采用财政支出削减（Spending Cuts）政策的损失要低于采用税收政策的损失，如果采用财政支出持久减少的方式损失就会更少，商业信息和私人投资是导致两种方式下的产出损失出现差别的主要原因。Alesina et al.（2014b）则发现在1978～2007年，采用的税收政策占GDP达到1%时，所带来的未来三年累计产出收缩为GDP的2%，而支出削减对于产出收缩的影响并不显著，甚至几乎可以不计。在本轮经济危机以来的财政稳健时期（2009～2013年），上述结论也没有任何变化。