二 宏观经济“新常态”对财政收支的挑战

对于宏观经济来说，“新常态”意味着经济增速从高速增长转为中高速增长的“换挡”期。从国内和国际经验来看，经济增速的大幅度下降会对财政政策产生巨大影响。本部分以国内数据和国际数据为基础，尤其关注了经济增长减速对于财政收入、财政支出和债务的影响。

（一）增长减速的识别

国际上关于增长减速（Growth Slowdowns）的实证研究，主要采用统计技术来甄别增长过程中的速度变化节点，部分研究也采用直觉判断（Aiyar et al.）。Ben⁃David and Papell（1998）最早研究了战后74个国家经济增速中的显著突变点。Hausmann, Rodriguez, and Wagner（2006）定义的增长陨落（Growth Collapses）成为增长减速研究的基准，该定义是从人均GDP的下降开始，到人均GDP恢复到下降之前的水平结束。

Eichengreen, Park and Shin（简写为EPS, 2012）和EPS（2013）将增长减速定义为满足如下三个条件：

其中n＝7，其含义是：①减速之前连续7年的年均增长率高于或等于3.5%，以保证前期经济体处于快速增长阶段；②减速后连续7年年均增长率比减速之前连续7年年均增长率下降2个百分点或以上；③该国的人均GDP超过用2005年不变国际元衡量的10000美元。这种定义方式与Hausmann, Pritchett, and Rodrik（2005）的增长加速定义截然相反。两次研究的不同之处是前者采用了宾州世界表（Penn World Table 6.3），后者采用了更新后的7.1数据，数据的变化导致了两次定义的不同减速判断，主要原因是新的数据表将时间扩展到2010年，提高了一些国家的购买力平价使其进入10000元的国际元门槛（附录2-1附表2-1）。EPS（2013）发现，增长减速一旦发生就会非常明显，平均来看研究期的增长减速导致后续7年的GDP增速平均下降3.6个百分点（石油国家除外），很多国家经历了二次甚至三次下滑。包括奥地利（1960年、1974年），匈牙利（1977年、2003年），希腊（20世纪70年代、2003年），日本（20世纪70年代早期、20世纪90年代早期），新西兰（1960年、1965～1996年），挪威（1976年、1997～1998年），葡萄牙（1973～1974年、1990～1992年），波多黎各（1970～1972年，1988～1991年，2000～2003年），新加坡（1978后、1993年后），西班牙（20世纪70年代中期、2001年），英国（1988～1999年、2002～2003年）。

Aiyar, Duval, Puy, Wu and Zhang（以下简写为ADPWZ, 2013）在前人研究基础上，通过重新定义增长减速研究了1955～2009年138个国家每5年为一个时期的增长减速及其决定因素，发现增长减速期为123个，占总数1125个观测值的11%。该文对于增长减速的定义基于新古典增长理论中的（相对和绝对）收敛概念，即将增长减速定义为突然发生的对于采用储蓄率、人口增长率、折旧和技术进步等基本面预测的增长路径的持续显著偏离，发现发展中国家的增长减速更加普遍，在1975～1985年的频率更高。他们采用分位数回归后发现，制度加强（法治、小政府和放松管制的一阶差分）与减速风险负相关；人口因素中的抚养比（非工作人口与工作人口之比）和性别不平衡（男性人数/女性人数的一阶差分）与减速风险正相关；宏观经济政策中的总量资本流入、投资比重与减速风险正相关，而贸易开放、债务比重和总量资本流动的一阶差分与加速风险负相关；基础设施与减速风险负相关，农业、服务业比重及其一阶差分与减速风险负相关；贸易因素中的区域一体化、出口和产出多样化等与减速负相关，战争和动乱、热带等因素与减速正相关。ADPWZ（2013）所得出的增长减速期见附录2-2的附表2-2。

（二）增长减速与财政收支：本报告数据

本部分按照EPS（2014）定义的增长减速期分析了主要经济体在增长减速前后财政政策变量的变化情况。由于各年度的宾州世界表都没有提供财政政策数据，我们只能采用世界银行开放数据中的公共部门数据。我们分析了四个财政变量，即政府收入、政府支出、赤字和中央政府债务/GDP所发生的变化。由于数据有限，我们只能采用EPS（2013）所确定的增长减速节点前后2～7年的连续数据，最少2年，最多为7年，前者主要是因为数据可得性，后者则是为了与EPS（2013）相匹配。世界银行World Development Indicators的数据库中满足增长减速节点要求的共有9个国家，分别是西班牙、爱沙尼亚、英国、芬兰、希腊、爱尔兰、韩国、葡萄牙和新加坡。表2-2是这些国家发生用购买力平价衡量的经济增长减速时的人均GDP及其EPS（2013）的统计数据和2013年的人均GDP。

图2-3述这些国家在表2-2中发生减速时和2013年的用购买力平价衡量的人均GDP相对于中国2013年的水平值，采用的是世界银行数据。我们发现，韩国和爱沙尼亚减速时的人均GDP略低于中国2013年的水平，葡萄牙与中国相当，其他国家都远远高于中国，芬兰、英国和新加坡减速时的人均GDP是2013年中国的2倍以上。相对来说频数分布较好，可以用作预测分析。

经济增长中的加速与减速会对财政政策造成明显影响。除韩国外，其余8个国家政府收入占GDP的比重在减速之后都发生了明显的下降。除西班牙外，其余8个国家的债务水平在减速结束后都出现了不同程度的上升（见图2-4）。

（三）增长减速期的财政收支：初步统计

1．增长减速与政府收入

首先受到影响的变量是政府收入。从政府收入的角度来看，穿过增长减速节点的过程，基本就是一次“减收之旅”。在9个国家中，韩国、葡萄牙和英国的政府收入比重在穿过减速过程后开始上升，但英国在减速过程中出现了政府收入比重下滑现象。其余的6个国家，在穿过减速过程后，都出现了政府收入下滑现象，其中芬兰出现了减速过程和减速后的两次下降，爱尔兰、爱沙尼亚、希腊减速完成后的政府收入比重略高于减速过程中的政府收入比重。从总体来看，上述9个国家政府收入比重的算术平均数在减速之前为32.64%，减速过程中为31.33%，下降了1.3个百分点，减速完成后为31.43%，呈现出先下降后轻微回升的态势，说明政府收入最艰难的时期不是减速之后，而是减速过程中（见图2-5）。

2．增长减速与政府支出

在增长减速发生之前，爱尔兰的政府收入占GDP比重约为41.49%，减速开始后下降为29.45%，减速结束后恢复到39.08%的水平，呈现出典型的先下降后上升的态势。这也是9个国家平均水平的写照，从算术平均数来看，政府支出占GDP的比重为32.74%，减速开始后下降为29.72%，下降了3.02个百分点，减速过程结束后，回升到32.36%的水平，但是依然低于减速之前0.38个百分点，再一次印证了最艰难的时期不是减速完成之后，而是减速过程中。但有的国家在减速结束后政府支出压力会更大，例如英国的政府支出占GDP比重从加速之前的36.89%增加到减速过程中的37.97%，减速结束后又上升到41.63%，远远小于其政府收入所占比重的上升幅度（见图2-6）。

3．增长减速与政府收支盈余（赤字）

从政府收支差额来看，大规模预算赤字往往发生在减速完成之后。爱尔兰在减速完成后的收支平衡急剧恶化，从减速之前和减速过程中的预算盈余变为每年占GDP 7.34%的预算赤字。同样的变化趋势发生在希腊和英国，希腊减速完成后的预算赤字从减速之前的占GDP的4.74%转为减速过程中的5.80%，在减速完成后则进一步恶化为8.80%。英国的预算赤字在减速之前为GDP的0.80%，减速过程中进一步恶化为2.72%，减速完成后进一步恶化为5.28%。从平均水平看，减速之前的预算盈余为GDP的0.01%，减速结束后则恶化为1.30%的预算赤字，赤字水平上升了约1.3个百分点（见图2-7）。

4．增长减速与中央政府债务比重

从中央政府债务占GDP的比重看，很多国家减速过程中实现了债务的压缩，之后出现了反弹，但总体水平并不高。例如爱尔兰的债务水平从减速之前的61.93%下降到减速过程中的39.43%，在减速完成之后则回升到53.96%的水平。葡萄牙的债务水平则是从59.43%下降到减速过程中的50.36%后，进一步提高到减速完成之后的65.97%。希腊、新加坡、英国的情况也类似，都是先下降再提高至比减速之前更高的水平。9个国家平均债务水平从减速之前的55.68%下降到减速过程中的49.74%，再回升到减速完成之后的60.90%。实际上，除了希腊以外，其余8个国家的债务水平在减速过程中都存在不同程度的下降。对于减速转型过程中的债务水平下降，除了希腊减速前、减速过程中、减速完成后债务水平分别为117.47%、124.30%和127.85%较高以外，其余8个国家的债务水平都低于85%的界限，提高债务水平有利于居民福利的提高。所以减速过程中的债务下降，实质是资本市场对于减速国家财政恶化的反应，使其难以在资本市场顺利筹资以实现支出需求，从而不得不转向压缩支出之路。

从上述数据分析中不难看出，减速过程往往是财政压力最大的时期。减速完成后的财政状况往往要好于减速过程之中的，减速过程对于财政变量的影响是使得收入缩减，收支平衡压力加大，在资本市场借债困难，从而不得不面对压缩支出这一困境，将压力通过国内政治渠道来解决。在减速完成之后，很多国家对于新状态下的收支平衡过于乐观，难以适应“新常态”，或者是受本国国内政治压力影响，再加上国际资本市场借债情况的好转，导致债务水平变得难以控制。