三 农村信贷要素市场和保险市场的失灵

对于中国的农户家庭来说，资本要素由于稀缺，在家庭生产要素的配置中往往不被计算在内。同样，中国与其他发展中国家一样具有主流发展经济学认为的正规信贷机构和非正规信贷机构并存的“二元”信贷市场（Hoff and Stiglitz, 1990），大部分农户家庭的借贷行为也并不是以生产和再生产为目的，而是以家庭消费为目的的借贷。固有的人多地少的国情背景和长期的城乡二元结构的制度背景，使金融要素对农业生产尤为重要。然而现实是中国农村的金融资本长期对城市净流出，如何解决农村和农业的金融困境可以说至今尚未破题。

（一）中国农村金融体制变迁

三年自然灾害后，在1962年中央政府明确提出，信用社是农村的资金互助组织，是中国社会主义金融体系的重要组成部分。1963年中国农业银行成立，成为农村信用社的管理机构。在这样的背景下，具有集体性质、有着集体产权的信用社实际上成了国有机构，被纳入正规的国有金融体系。农户原本以合作之名投资入股到农村信用社的资产也实际上被划归国有，由于农户在与国家谈判中地位的弱势，农户事实上无法从农信社获得股权分红，而后来农信社出现大面积亏损，国家提供大量资金援助，这些都不是按照正规制度进行处理的，最终无法确认当年农户入股的股权，结果是农户入股的财产也在1962年一并划归了国有。1977年国家再次明确农村信用社既是集体金融组织，也是国家在农村的基层金融机构。两年后，中央政府进一步将农村信用社的管理权收紧，规定农村信用社办理农村各项金融业务，行使国家金融部门的职责。

1978年中国共产党十一届三中全会后，农村改革正式启动，人民公社解体，家庭联产承包责任制的统分结合的生产方式基本确立。在这样的背景下，为管理好旧的人民公社时期的集体资产，有关部门开始在少数地区试行农村合作基金会制度，希望用信贷手段把集体资产管理好，使之能够继续为农业发展服务。到了1986年，全国就有几千个乡镇建立了农村集体资金融通组织，筹集可融通资金近50亿元人民币。在初始阶段，农村合作基金会存在机构不规范、规模小、监管混乱等问题。随着合作基金会的发展，农村合作基金会在内部资金融通方面确实为农业发展和农户信贷提供了必要的资金支持。国家先后发布了相关文件支持合作基金会的发展，并进一步规范了合作基金会的工作等内容。1986年6月，中共中央和国务院联合下发了中办发〔1986〕27号文件，文件中提出“一些农村合作经济组织……只要不对外吸收存款，只在内部相互融资，应当允许试行”。这其实是规范了农村合作基金会的业务范畴。1990年中央19号文件更进一步指出“办好不以盈利为目的的合作基金会，管好用好集体资金”。这个文件的发布确定了农村合作基金会非营利的机构性质。及至到了1992年，国务院再次提出，继续发展农业合作基金会，满足高产优质高效农业发展的需要。此时农村合作基金会进入快速增长期。然而随之而来的就是，农村合作基金会快速膨胀后产生了对高额利润的渴望，开始以招股为名吸纳居民存款，入股人不参与管理和承担风险，实际上做的是非法集资进行违法金融运作的业务。农村合作基金会自1996年开始进入整顿期。整顿期间在部分地区出现了较大规模的挤兑现象，造成了很多社会群体性事件。国务院在1999年1月发文，在《国务院办公厅转发整顿农村合作基金会工作小组清理整顿农村合作基金会工作方案的通知》中正式宣布在全国范围内统一取缔农村合作基金会。而时至今日，学术界还在对农村合作基金会的取缔感到惋惜，认为倒出了脏水、泼出了孩子，应该适当引导而不是统一取缔。

20世纪90年代中后期，中国加快对农村金融体制的改革，形成了以农业银行、农业发展银行和农村信用社为核心的农村正规金融组织体系。但是，农业银行在商业化的推动下，已经几乎脱农；农业发展银行业务缺乏多样化，简单商业化的存储贷机制不可能满足农户和农村小微型企业的信贷需求；农村信用社自身则面临一系列问题，其结果是农村地区真正来自正规金融机构的金融供给十分有限，大量信贷需求得不到满足。农民迫切需要通过合作金融来破解融资难题。2006年底，我国开启了新一轮农村金融体制改革，放宽了农村金融市场准入限制，允许各类资本到农村地区设立新型农村金融机构，包括村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等。

（二）中国农村金融体系现状

普遍来看，中国的正规金融系统对农村信贷市场的影响是“系统性负投资”，因此中国农村目前的信贷市场还是主要依靠非正规市场的渠道得到融资，而这种农村非正规金融也是有效率的（姚耀军、陈德付，2005）。据国际农业发展基金会的研究报告，中国农民来自非正规市场的贷款大约为来自正规信贷机构的4倍。从农户在生产方面的资金获得来看，农业银行只能提供5%～8%，农村信用社供应13～19%，而70%以上的农户唯有靠民间借贷和私人借款来解决资金短缺的问题。这里我们需要注意的是，尽管非正规金融是有效率的，但这并不能说明其利率形成机制是市场自我适应的结果。抛开正规金融撤离农村市场的情况不说，非正规金融自身的法律地位模糊及区域垄断等特征导致的交易成本过高等因素使利率形成不可能是完全市场竞争的结果，因此非正规金融的有效率恰恰说明了农村金融市场失灵的国情背景。因此产生的结果是，农民确实获得了用于平滑消费和生产的资金，但是由于非正规金融普遍存在的过高利率导致农民借贷成本过高，农民的风险也加大了。

近十几年来，我国已经对农村金融做了很多试验，包括建立农村资金互助社、扶贫资金互助会等，这些创新为农村合作金融的发展奠定了一定的基础，也积累了一些经验和教训。但目前，银监会正式批复的农村资金互助社只有49家，扶贫资金互助会则主要依靠扶贫资金在贫困地区运作。大部分农户缺少可以依托的合作组织。尽管近年来政府大力推动正规金融机构下乡和发展半官方的民间小额信贷，但中国农村信贷市场的失灵还是很明显的。农村存款金融机构网点对行政村的覆盖率依旧不高。截至2014年底，央行调查数据显示全国金融机构空白乡镇还有1570个；小额信贷机构农户覆盖率较低（33.2%），而且大部分业务集中在有抵押的农村商业领域；国有大型银行（农业银行等）的信贷额度一般是2万～5万元，以2万、3万元为主。超过70%的农户贷款是用于教育、医疗等紧急情况，而非用于生产、再生产投入。

自2006年起参照孟加拉国诺贝尔和平奖获得者尤努斯设立的从事小微信贷的乡村银行模式，中国农村开始推进村镇银行的设立，并于2007年3月成立了第一间农村村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行。根据中国银行业协会发布的网上资料，截至2014年底，我国村镇银行已经发展到1233家，覆盖全国31个省级行政区域，小微企业贷款余额2405亿元，占比达49.5%。但是事实上，村镇银行的整体趋势却是脱农的，村镇银行只给县域的中小企业贷款，而非农民。首先，从网点布局来看，村镇银行已经脱离了最需要小微贷款的农村贫困地区。郑兴（2013）根据国家统计局的《东西中部和东北地区划分方法》，统计出东部省份村镇银行数量为338家，占比为31%；中部村镇银行数量为263家，占比为24%；西部地区村镇银行数量为342家，占比为31%；东北地区村镇银行数量为158家，占比为14%，得出了中西部欠发达地区村镇银行投资不足的结论。从具体贫困县的数据来看，村镇银行更是呈现出数量少、规模小、涉农业务不足等问题。其次，这些村镇银行的服务对象也从农户和从事农产品加工的小微企业转向中高端涉农较少的客户，已经偏离了服务“三农”的村镇银行设立主旨。最后，村镇银行经营品种单一，只是传统的存贷款业务，与农村信用社的功能无显著区别，这已经完全背离了村镇银行设立之初确定的通过金融创新的方式解决涉农金融服务的初衷。在这样的背景下，原设计的分组担保、分期偿还、降低抵押的小额贷款计划并未得到有效的实施。因此，村镇银行的成立并没有惠及最基本的农户，农村的资金需求状况并没有得到明显改善。

在农村资金互助社的发展方面，我国进行得更是异常缓慢。如前文所述，正规注册的资金互助社仅49家，但由于成本高、收益低等原因，基本都处于低效运营状态。农村资金互助社普遍面临资金供不应求的局面，出现了严重的信贷短缺（齐书良、李子奈，2009）。银监会正式注册监管的农村资金互助社比其他新型农村金融机构发展缓慢。以全国首家获得金融许可证的农村资金互助社——吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社——为例，该社已入股的101户（包括8名发起人）和有入股意愿的近200户农民，其入股动机均为获得贷款，基本表现出来的都是贷款需求强而存款意愿极低的特征。2007年12月末，该资金互助社存款余额仅为2.35万元，存款户更是仅有3户；该社股本金增长也极为缓慢，从2007年3月正式挂牌到2007年12月12日，资金互助社社员数增长了215.6%，但是，其股金仅增长了27.4%，增幅不足社员数增长幅度的1/9。其后的数据便不得而知了，但从相关的访谈和报道中还是可以看出一些基本情况。众多对吉林百信资金互助社的研究显示，其普遍存在存款额较低、贷款额较高的现象。在2014年的财经类媒体采访中，姜柏林表示百信资金互助社基本处于“冬眠状态”，规模上并没有得到扩大，业务也基本停滞。对此，姜柏林将问题归结为监管机构的抑制加大了成本。

而大量无法获得金融许可证的非正规农村资金互助社通过其他形式注册后处于监管之外的灰色地带。李昌平等自2009年10月开始在郝堂村组织民间资金互助社（“夕阳红”），通过其定义的“内置金融”模式来从事民间金融借贷行为，并利用土地承包权流转、宅基地抵押等方式进行变相抵押担保和人事担保来控制风险。从其自己的讲述中他表达了强烈的扩张倾向，通过收取较高贷款利息（月息至少1%）实现资金互助社的利益最大化。尽管最终收益都将用于本地居民，但这与其他脱农的国家金融机构区别也并不显著，最终也是通过金融扩张获得利润，至于利润能否反哺农村还要看后续的制度安排是否合理，同时较高的利率能否可持续发展还要观察。同时现有的组织形式和经营模式是否具有持续发展的可能性也是个问题，李昌平自己也认为“村组织、村民、各级政府、协作者等各方，还能不能像最初那样坐下来、反复研讨、达成共识，好像很难了”。董晓林等（2012）认为一旦由少数发起人控制了农村资金互助社的运营，在旺盛的贷款需求下，农村资金互助社极易偏离合作金融轨道，发生异化，向纯粹的商业金融发展，追求经济利益最大化。银监会框架外的农村资金互助社在发展中已经出现了上述迹象。从实践来看，很多农村资金互助社在整个乡镇范围内以低标准的入社资格来吸纳社员，社员之间基本不认识，完全不具备合作金融的村社熟人关系基础。社员对农村资金互助社内部运营和决策的参与程度不够，资金互助社实际上被发起人控制，而这个发起人可能是村社领导，也可能是有名气的社会活动者。在当代中国普遍的资金强需求刺激下，农村资金互助社经营表现出资本与生俱来的营利性倾向，与传统金融机构做法并无不同，出现了为增加可贷资金不惜高息揽存、倾向低风险有抵押品的非农行业等行为。在风险内部控制机制不完善、外部监管不利的情况下，这些非正规农村资金互助社的风险将不断累积，经营性质也出现了异化为非法集资的可能性，最终还是可能如以往的农村合作基金会一样引起系统性金融风险。

至于小额贷款公司，由于其先天的“只贷不存”、市场化经营的特征，其脱农的结果是在预料之中的。总体上来说小额贷款公司存在融入资金逐渐减少、涉农贷款金额偏大、贷款周期较短、信用贷款减少、抵押担保贷款增速快、贷款利率过高等问题。尽管近年来，贷款给涉农产业的数量和比例增加，覆盖面也相对比较平均，但由于贷款金额较大，依然无法起到帮助小微农户的作用。

而在保险市场，中国农户家庭几乎无法获得正规的社会保障体系的家庭生活保险和农业生产保险。面对这种情况，中国农户家庭只能通过传统社区内部固有的血缘地缘关系、通过一系列的非正规制度性安排彼此分担风险，并接受帕累托有效风险配置。Bardhan和Udry（1999）认为，“在一个整合程度较高的社区内，信息流动可能足够充分并使家庭收入随机冲击的发生成为共知。这样，就允许社会层次上的组织可以出面为家庭的收入波动提供保险，而同时又避免会困扰一个外部保险者的道德风险和逆向选择问题的出现”。结果是，农户家庭的内部风险经过社区内部化后降至最低，他们仅需关注社区的整体风险，即系统风险。本书也将在后面继续讨论传统村社内部保险的经济学含义，并认为传统村社内部集体伦理的产生也在很大程度上来自社区内的各个体农户家庭为了管理系统风险而推动社区整体福利水平提高的集体行动。

（三）农村专业合作社

截至2014年9月底，我国依法在工商部门登记的合作社数量已达到123万家，有入社农户超过9000万户，覆盖全国34.6%的农户。合作社作为一种现代经营组织，能够有效联合原子化分散农户对接市场，推进现代农业科技要素投入，以引导标准化专业化生产，提高农业经营效率，保障农民利益，增加农民收入。与合作社蓬勃发展的趋势相比，其资金需求也呈现出旺盛增长的势头。随着我国农业产业化的不断发展，合作社的业务领域日渐拓宽，覆盖了农业各产业，涉及种植业、养殖业、农村服务业和农产品加工业，从事主要农产品的生产；合作社的服务能力快速提升，越来越多的合作社开展了农资供应、统防统治服务，发展了包装、储藏、加工、流通等业务，有一半的合作社开展了一体化服务，尤其是一些合作社积极发展直供直销，开展农社对接。合作社对于资金的需求量越来越大，但现阶段合作社发展规模仍然有限，实力较弱，社均成员不到80人，社均出资额不到200万元，自我积累能力十分有限，迫切需要资金支持用于扩大再生产和组织可持续发展。

农民发展合作金融的需求，与合作社本身的发展需求达成了某种程度的一致。一些合作社社员开始尝试借助合作社这个组织载体，把原本的生产合作扩展到资金合作的领域，开展基于信用基础的内部资金互助。而资金合作正是国际合作组织的重要功能之一。从经济学的角度看，合作社内部开展信用合作，风险小、成本低，合作资金配置有效，与其他金融模式相比，这种方式配置信贷资金具有更高效率。按照近年来中央1号文件的要求，允许农民合作社开展信用合作。但至今，相关管理办法和细则还未出台。信用合作涉及资金，如果运行出现问题，甚至可能重蹈农村基金会的覆辙，失去这一模式本身的制度优势。因此，研究基于农民合作社开展信用合作的运行机制，从而建立有效的监督管理机制具有重要的意义。

多数学者赞成合作社从生产合作衍伸至资金合作，生产互助与资金互助必然是相伴生的两个方面，而《农民专业合作社法》不允许信用合作，相当于砍掉了合作社发展的一条腿。农村合作金融新政策的出台，将引导我国的农民专业合作社从原来单一的生产经营合作，向“经营合作+金融合作”转变，这将极大地推动专业合作社的发展。郑良芳（2010）通过对比国外农村合作金融的发展经验，指出在农村如果只发展专业合作社，不相应发展以农民为主体的真正的合作金融组织，专业合作社将寸步难行，因此国家要帮扶农民发展资金互助社。王曙光（2012）认为当前合作社普遍面临融资的瓶颈，资金短缺制约了合作社事业的发展。提出要通过合作社内部社员的联合担保来构建银社合作机制，建立政府对合作社贷款进行贴息支持和担保费支持的商业性担保中心，实行合作社内部的资金互助等三种金融发展模式。夏英、宋彦峰（2011）指出在商业化目标的推动下，正规金融组织距离农村和农民越来越远。农村资金互助社作为银监会框架下的新型合作金融组织，由于组织模式在运作和监管等诸多方面类似于正规的商业金融机构，与基于合作社理念的合作金融组织尚有差距。而且现有制度框架下合作金融组织准入成本过高，合作社可以作为一个信用共同体来发展。胡卓红（2009）通过对金融服务农民专业合作社的现状进行分析，指出当前金融服务合作社存在的问题突出，提出要建立健全农民专业合作社内部的资金互助组织体系。

（四）评价与小结

综合上面的内容，我们可以发现在中国农村金融依旧存在农村正规金融供给不足、农村金融资本对外净流出、农村农业及相关产业金融化程度不足、县域金融规模缩小发展受到抑制、农村各类金融机构监管和监管机制不健全等问题。面对这些问题，我们需要反思的是进行了这么多年的农村金融改革是否遵循了市场规律，是否符合我们服务的对象——农民——的需要。在我国相关政策的制定过程中，大量借鉴了一些发展中国家的小微金融机构的经验，初期也被众多学者研究证明是有效的，然而在我国已经进入工业化社会的今天，这些制度安排是否还是有效的和具有可持续性的？从发达国家的经验来看，这样的制度安排通常是不可持续的。纽约联邦银行对美国20世纪90年代中期的银行业务状况的研究发现：银行规模越小，其小额贷款占贷款总额的比重越大，小额贷款占资产总额的比例越高。资产低于1亿美元的银行的国内小商业贷款占资产总额的8.9%，而在资产高于50亿美元的银行，这个比例只有2.9%（Federal Reserve Bank of New York, 1995）。Goldberg and White（1997）的研究发现，银行规模与其向小企业贷款的力度（占银行资产的百分比）之间存在明显的反向关系。也有研究表明，结构复杂的大银行较少向小企业贷款（Berger and Udall, 1996），新建立的银行比同等规模的既存银行向小企业提供了较多的贷款（Shull, 1993）。

从合作金融来看，我们可以从东亚发达国家和地区以及北美等发达国家找到很多成功案例，然而合作金融制度的设计如何能够更有效？从目前中国农村资金互助社的经验来看显然是失败的，正规的资金互助社成本过高，不具备可持续性，非正规资金互助社脱农现象严重，相当数量的非正规资金互助社最终成为非法集资机构，与当年的农村合作基金会的情况基本类似。以往农民通过家庭的劳动力配置来管理不确定性和风险，及至今天，农民开始以土地为纽带扩大范围，希望通过合作社克服以家庭为单位的小规模风险管理方式的弊端，以更大规模、更多配置方式来管理不确定性和风险。这就是现代合作社的起因，特别是对农业三要素净流出的中国农村来说。有些研究人员和社会活动者呼吁将合作金融还给农民，然而如何还？怎么还？要不要监管？还是依靠乡土熟人社会、能人治理模式？这样的合作金融乃至合作社是否具有可持续性？大面积发生的非法集资恰恰是这种不受监管的所谓合作金融的结果，这类金融不受监管是一定会外溢的，资本市场的本质如此。郝堂村资金互助社的李昌平明确提出会外溢，而外溢的结果还是会脱农，而郝堂村依靠养老金建信用社、以乡土熟人社会模式的道德约束来防止资金问题，最大的可能也只是保证赢利时乡村精英们能够还款，但如果亏损呢？而且即便赢利，靠道德来约束精英这种机制的可靠性明显无法把握。Hogeland（2015）认为合作社参与者普遍可能有矛盾的想法，既希望合作社是以市场为导向的，又希望合作社是以家庭作坊模式运行的。在中国笔者观察到也存在类似的现象，中国的合作社组织者和成员倾向于以市场为导向，或至少对外声称以市场为导向，但又要求不在正式制度的监管下，同时要求政府通过补贴等政策分担部分组织成本。这些期望本身是相互矛盾的。

因此面对上述林林总总的问题，我们的城市研究人员和社会活动者简单粗暴地将自己心目中的农村景象、农村经济活动、农民经济行为强加在农户身上，其结果必然是不适应的、不可持续的。只有准确地研究农户家庭经济行为模式和农民的真正需求才可能准确地进行相关的机制设计。从目前的研究看来，农村专业合作社在生产合作的同时延伸到金融互助领域是具有优势的，而且存在不外溢、监管方便的优势。如何广文（2009）所说，“农村专业合作社的合作金融可以克服正规金融机构信贷博弈过程中难以克服的信息不对称问题，极大地消除道德风险的不利影响，可以最大限度地减少不良资产的产生；可以克服进入商业信贷市场的障碍，极大地提高农户信贷的可得性”。