一 “政府秘密”: “科层政府”的信息控制

政府组织形式从个人依附或封建世袭到科层结构的转变，是现代政府的主要标志。如韦伯所指出的，伴随此一过程的，是“政府秘密”作为科层政府特定发明的出现，科层政府将不遗余力地保守政府秘密。

科层政府天然倾向于“政府秘密”有两方面原因。一方面，借“秘密”之名，政府能够有效掩盖其过失、错误，甚至是犯罪行为。既然“公开是最好的防腐剂”，那么反过来，“政府秘密”也是最好的“遮羞布”。另一方面，“政府秘密”也被视为通向权力的直接路径，而这一点对于政府而言无疑具有更大的吸引力。作为一种规制方式的存在，“政府秘密”意味着对信息的控制。

但是，“政府秘密”是否能够发挥前述作用还取决于其所定义的内容和范围。虽然政府往往都是以国家安全、行政效率的名义拒绝信息公开，但具体而言，究竟哪些信息属于“政府秘密”的范围，则是没有形成共识的不确定区域。“政府秘密”往往随着社会背景的不同而发生变化。以美国为例，其对“政府秘密”的定义可按照三个法案的出台划分为三个阶段：1917年的《间谍法案》、1946年的《原子能法案》和2001年的《爱国者法案》。伴随着这三个法案的出台，“政府秘密”的范围以及政府控制信息的体系都在不断扩大。

2001年“9·11”事件之后，以“反恐战争”之名，布什政府很快推动了《爱国者法案》的通过，并在2003年颁布13292号总统行政令，全面收缩了克林顿政府时期的信息公开政策。具体而言，这一时期对“政府秘密”的定义有三个特点。第一，通过扩大“关键基础设施”的覆盖范围，法案极大地扩充了“政府秘密”的内容，这其中最重要的突破便是将网络空间纳入其中。第二，在强调“国家安全”的大背景下，政府部门随意将大量政府信息划为“限制公开”的种类。2007年的调查显示，超过100种政府信息被纳入此列，其中大部分未经法律授权。第三，由于“反恐战争”并没有确定的敌人，也没有确切的结束时间，“政府秘密”实际上处于无限期、无范围的模糊状态，任何信息都可能在任何时间、任何地点被限制公开。从这个角度看，此时期已经超越前两个阶段关注“政府秘密”具体范围的确定，取而代之的是广泛的、不确定的，包括社会生活方方面面的信息控制。

美国历史的变迁过程表明，“政府秘密”从来都未曾消失，或者有丝毫的减弱；相反，作为与科层政府相伴而生的产物，在不断加强与扩充。从军事信息到科研成果，再到社会的方方面面，政府始终试图限制信息公开和自由流动。也正是从这个角度讲，“开放政府”建设才显得尤为“反常”。