以网络发展推动“开放政府”的治理转型

贾开

摘要

互联网的“开放性”，以及由此形成的互联网文化的“开放性”，对传统封闭式科层组织产生了强烈冲击，现代政府不得不面临治理理念和政治文化的剧烈转型。

“政府秘密”在不同历史环境中会被赋予不同内容，反映了“控制信息”和“推动公开”这两股力量此消彼长的变化过程。就当前的“开放政府”建设而言，无疑后者压过了前者。“开放”的互联网以及互联网文化在这其中起到了非常重要的促进作用。

2015年，国务院相继印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《促进大数据发展行动纲要》，明确提出在2018年建成国家政府数据统一开放门户，推进政府和公共部门数据资源统一汇聚和集中向社会开放。政府官员不再视信息公开为“洪水猛兽”，互联网的应用与普及已经使他们超越了对旧有科层观念的担忧与抵触，开始认识政务数据开放可能带来的潜藏价值。

目前具体部门在推进数据开放进程中仍然面临不少阻碍。政府部门需要加深对“开放”的理解，学会用“互联网思维”推动“开放政府”建设。强调互动参与的政务微博、围绕价值创新的开放数据、提升政府能力的合作治理，构成了“开放政府”建设的三个方面，需要从这三个方面完善当前的政策实践，促进“开放政府”的整体性建设。

以2009年美国政府颁布《开放政府计划》为标志，“开放政府”的治理理念已为越来越多的国家所接受。英国、荷兰、澳大利亚等国相继颁布法令，推动“开放政府”建设。就国内而言，自2014年“大数据”首次写入《政府工作报告》并明确提出“数据开放”之后，2015年国务院相继印发《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《促进大数据发展行动纲要》，将推动公共数据的资源开放列为政府的主要工作。虽然中国尚未从国家层面具体提出“开放政府”这一概念，但研究者普遍认为，从“开放数据”到“开放政府”，仅仅是“一步之遥”。

“开放政府”所包含的“人民有权了解政府及其运作信息”的理念并不新鲜，甚至可以追溯到启蒙运动时期。始于20世纪80年代的公共治理改革，强调的同样也是改革传统、封闭的官僚体制，转向更加透明、更具回应性的多元治理结构。但是，当前的“开放政府”建设在广度和深度上都远超前代。“通过创造一个前所未有的政府开放水平，在保证公众信任的同时，建立透明、参与、协同和负责的政府”，奥巴马《开放政府指令》的这一目标不仅在美国落了地，更在短短几年时间内成为各国竞相追逐的对象，并被视为未来政府转型的方向。

科层组织作为现代政府的重要标志，建立在封闭式专业分工的基础之上，通过信息控制以实现权力结构的层层传递。“开放政府”的理念与此大相径庭。如果考虑到布什政府在推进“反恐战争”过程中曾积极宣扬“政府秘密”的重要性，并将其扩大至社会生活的方方面面，奥巴马的“开放政府”建设与此形成的反差无疑显得更为强烈。究竟是何种因素推动了“开放政府”理念的普遍化？

本文认为，从“科层政府”到“开放政府”，体现了治理理念的巨大转型。推动这一过程发生的，正是互联网作为一种技术工具的应用与普及，以及相伴随的互联网文化对于传统理念的冲击和洗礼。事实上，治理理念是政治文化的重要组成部分，技术进步并不一定能让这一领域发生剧烈变革，后者总是可以通过“吸纳”或“重塑”的方式将前者整合至已有体系，以维持甚至加强当前政治文化的稳定性。但与历史上其他跨时代技术相比，互联网的“开放性”，以及由此形成的互联网文化的“开放性”，对传统封闭式科层组织产生了强烈冲击，现代政府不得不面临治理理念和政治文化的剧烈转型。