四 通过政务数据开放实现合作治理

政务信息资源管理应该实现如下三方面目标的协调统一：政府治理能力得到提升、数据交易市场得到完善、公民普遍化获取数据的权利得到保障。政务信息资源管理的基本思路是，通过数据开放吸引公众参与数据的再利用过程，以提升数据价值，并最终实现合作治理。

但要实现这一目标，还存在一系列问题。例如，如何激励各部门主动且有效地开放数据。开放数据后，如何吸引其他主体积极参与对数据的再利用。对数据的再利用过程中，如何实现收益的合理分配，以实现可持续的稳定发展。这些问题都牵涉到数据开放的治理问题，同时也是政务信息资源管理的制度设计问题。

总体而言，政务信息资源管理的制度设计包括两个方面，体系建设和能力建设。本文尝试提出如下的政务信息资源管理制度框架。

其一，政务信息资源管理体系建设。

政务信息资源的价值在于能够被持续更新与利用，没有被使用的数据，是没有价值的数据。政务信息资源管理涉及多方主体，不能只依靠政府本身。政务信息资源管理体系建设重在理清不同主体间的相互关系，阐述不同主体所处的“激励-约束”环境，并在此基础上构建开放数据治理的制度框架。

政务信息资源管理体系主要牵涉到三方主体：政府、市场和社会。首先，“政府”是政务信息资源管理体系的供给主体，同时也是数据再利用、数据收益的主体之一。政务信息数据源自政府，其开放数据的质量、数量将直接影响数据再利用的效果。当前的“大数据”热潮中，有很大比例的数据来源于政府数据。另外，政务信息资源的再利用也会给政府职能转变、政府能力提升带来新的机会。其次，市场是政务信息数据再利用的主体，数据的增值价值在很大程度上依赖于市场主体积极性的发挥。但需要特别注意的是，在开放数据的语境下，不应把“积极性”局限为排他性产权基础之上的物质激励，而应该赋予其更为广泛和丰富的多元内涵，这也是将“社会”作为政务信息资源管理体系第三个主体的原因。相较于市场所青睐的“热门数据”（如交通数据），政务信息还包括很多“冷门数据”（如专利数据）。后者同样需要通过再利用的方式提升其价值，解决现存问题。“社会”在这方面将发挥非常重要的主体作用。总体而言，“社会”极大地丰富了数据再利用的方式，同时也进一步完善了数据治理的机制创新。

政府、市场、社会三者间关系如图1所示。

图1 政务信息资源管理体系中政府、市场、社会三者间关系

其二，政务信息资源管理能力建设。

在体系建设的基础上，政务信息资源管理还需要特别重视能力建设。在数据产生、公开、利用和分配各个阶段，都需要辅以不同的微观机制创新，才能够最终实现政务信息资源的高效利用。政务信息资源管理能力建设不仅仅指政府能力的建设，也包括市场、社会的能力建设。在市场、社会还不够完善的当前，政府要有意识地引导市场与社会的能力建设。这样才能充分调动各方再利用政府开放数据的积极性，才能充分实现政务信息资源的潜在价值。

政府能力建设分为两方面，一方面是理念的转变，另一方面是数据资源管理能力的提高。前者需要政府各部门充分认识到开放数据所能够带来的创新机会，它不仅能够创造更大的数据增加值，同时也能够为政府治理能力的提高带来新的机遇。后者则需要在数据开放的配套机制方面有所突破，包括数据资源的采集登记、核算评估、运维审计等一系列制度的建设与完善。

市场能力建设重在数据利用商业模式的丰富，以及数据价值实现方式的多元化。市场主体的灵活性，使得他们能够更加敏锐地发现数据所具有的潜在价值。从政府角度来说，市场能力建设重在基础性数据与基础性制度的提供与完善。一方面，政务信息基础数据提供的质量，将直接决定市场主体再利用的难易程度；另一方面，制度为市场主体的行为划定了边界，版权保护、数据隐私、中间平台归责等制度，将极大地影响市场主体的行为选择。因此需要注意平衡各方利益，最大限度激励市场主体。

社会能力建设重在数据治理机制的完善。开放数据的价值模型以及价值规律，不完全等同于传统意义上的市场逻辑。“开放数据”强调的是“数据被自由地使用、重用和传播”，这不同于建立在排他性产权基础上的传统市场逻辑。也正因如此，开放数据的治理机制更多依赖于社会能力的建设与完善。“开源软件”的成功经验已经非常清楚地向我们展示了社会治理机制的丰富性。已有研究表明，开源软件的治理是开放政府、开放数据的理论基础。得益于开源软件的成功，“以开放促创新”才成为时代的主题，并在政府治理领域得到有效推广。“自选择”、同行评议、社区治理等多维度、多类型的微观机制，同样适用于开放数据的治理过程。

另外，国外开放数据的成功案例表明，社会组织在政务信息资源再利用过程中也起着非常重要的作用。作为一个“破冰者”，或者“中间人”，社会组织往往能够打破传统束缚，调动各方力量参与开放数据的治理进程。表2对三个主体所涉及的能力建设及当前存在的阻碍做了初步总结。

表2 政府、市场、社会的能力建设