第二节 财权、事权在各学科中的内涵界定

财权、事权很明显是国家或政府这个政治实体或公共组织所使用的范畴，但就组织而言，也存在私组织的“财”问题，但这里更多地被称之为财力以及内部行政问题，如我们通常所说的企业的人、财、物，便是这一问题的良好注脚。另外，与国家行政一样，企业的私行政也存在各样的部门设置与事务管辖，如人力资源部、法务部等，事无巨细，各有分工。这足以说明，从本底上，两者是相通的，只不过国家的“财”与“事”所依托的是“权”（力），比如“事权”经常被译为“power”便是其体现，而企业等私组织的“权”（如果也这样称呼的话）是一种“right”，如我们在行政法中一直反对政府干预的经营自主权。如此，我们便找到了他们的共通之处与各自特性。

一 财政学视角下的财权与事权

在财政学中，财权和事权分别有阐述。“政府事权是指法律授予的、政府管理国家公共事务的权力”，包含“整体政府在宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务过程中应承担的职责和任务”以及“中央与地方不同层级的政府各自应承担的职责和任务”。但并不是所有的财政学的教科书都明确提到这两个概念，有的纯粹使用的是“财政收入”一词来涵盖“财权”的内涵，分出了“中央财政收入”与“地方财政收入”的概念，在“权”的视角，出现了中央“课税优先权”以及“举债优先权”的提法。关于“财权”与“事权”的联动，典型的如“政府间的财政关系”章节，其中涉及“政府间职能与支出划分”时，就会有相关的论述。比如在唐祥来与康锋莉主编的《财政学》中，将“政府间支出责任划分”作为一个非常典型的问题来论述，其中提到“中央政府支出责任范围”和“地方政府支出责任范围”。事权的内涵被视作公共产品的供给方面的职责，事权划分也就成了这方面职责的划分，在财政支出方面也就表现为“支出责任”。这样，如目前国家的官方文件所言，事权和支出责任便被联系在一起，甚至被画了等号。其实，“支出责任”的英文表述为“ex-penditure responsibility”。当谈到财政方面的活动一级政府公共收支的时候，一般都使用“支出责任”（expenditure responsibility）这个词；而当谈到政治方面的统治和来自政府的强制时，就经常采用“政府权力”（government power）这个概念。因此，支出责任被视为事权的一个方面的表征，虽然在特定场合能代表事权之本质。其实政府的事权本来就来自其责任，职权职责本身就是一个问题的两个方面，这一点在法学视角下也是如此（参见表1-8）。

其次是关于政府间财权的划分，我们可以看出虽然这里强调的是“收入划分”，但从个别的论述和用词上，很明显使用的是权力的隐喻，如“税基的决定”“税率的决定”“税收的征收与管理”等词眼，很明显这是对权力的归纳。因此，在财政学视野中，倘若涉及分税制的问题，“财权”与“事权”便成为论述问题的主要突破口，而财权与事权不匹配的问题也就随之浮出水面。我们可以按照理想型的划分方法，将目前世界上各种央地之间的财权、事权匹配状况大体划分如下（参见表1-9）：

从上表的内容不难看出，不同政府关系模式下的财权、事权匹配的状况都是不同的。在财政学视角内，财政分权的理论基础包括社区“俱乐部”理论和蒂布特模型等方面，以公共产品理论为依托。前者主要讲述社区公共产品的提供数量多少合适以及成员数量多少合适，而后者主要讲述“用脚投票”的理论，讲究市场化的选择对政府行为的引导。从这种论述看，财政学中的“财权”和“事权”更注重一个“政”字，认为这是一种“政”事，为了“政”的合理运行而主张用经济理论来加以调控与引导，使政府之力与市场之力间保持平衡。所谓的“权”的观念不太明显，“权”是为“政”服务，确切地说是为整个经济发展服务。

在中国共产党于2014年召开的党的全会上通过的《中共中央关于全国深化改革若干重大问题的决定》（以下简称决定）中，“建立事权和支出责任相适应的制度”被置于“深化财税体制改革”部分中，大体有如下划分（参见表1-10）：

除此之外，在央地之间，适度加强中央事权和支出责任，按照事权划分来相应承担或者分担支出责任被作为一种基本原则确定下来。但是中央可将部分事权支出责任委托于地方来承担，这种渠道的基础是财政转移支付，而如果某项公共服务跨了区域而且对于其他的地方影响比较大，那么中央政府就要进行财政转移支付，主要用意还是要承担一部分支出责任，用以实现地方事权。这样实际上就在财政体制改革方面确定了“明确事权”的精神，“充分发挥中央和地方两个积极性”。这种思路实际上就是在强调“事”与“财”的匹配思路，虽然这里的匹配正如有些财政学者所主张的那样，“应保障‘财力’与‘事权’相匹配，而不是‘事权’与‘财权’相匹配”，这一提法的演化过程从2007年逐渐细化开始，直到2013年逐渐细化为所谓的“中央到地方的支出责任”，政府的支出责任被加以明确。在此领域，缺乏对“财权”的提及，更强调财力所产生的领域以及财政本身的公共产品供给的原理。

二 公共行政学视角下的财权与事权

公共行政学也可以称之为行政管理学，其对财权与事权的关注也是持续发展的。财权被视为某一级政府所拥有的财政管理权限，包括财政收入权和财政支出权，而狭义的则仅指财政收入权，更细化一点则被视为课税权和税收征管权。行政管理总是与政府的职能分布分不开的，在我国这源于政府自身的职能界定。2003年9月，时任总理温家宝讲话中指出了我国现阶段政府各类职能的具体内容（参见表1-11）。

2013年党的十八届三中全会《决定》在前四项职能的基础上又增加了“环境保护”职责，并且将公共服务职责从原来的第四位提至第二位，对中央政府而言其经济调节职责也被改为宏观调控职责，主要着力于国家发展的顶层设计，省级、地市级机构主要着眼于一个较大区域的公共事务，而县级机构则是承接中央与省地政策并加以落实。比如，在我国的粮食行政领域，一直有中央事权粮食和地方事权粮食的分类，地方储备粮就是地方事权粮食的一种。2015年，在国务院印发的《关于建立健全粮食安全省长责任制的若干意见》中还提到了“做好行政区域内中央储备粮等中央事权粮食库存检查工作”，但这实际上是从粮食的生产、粮食的流通与粮食的消费等环节方面定位省级政府的粮食安全责任，当然同时也是规定粮食事权，确立省长对粮食安全责任的体制。同时，事权分配的思路进一步明晰，“中央主要负责特大自然灾害、必要战略储备、全国性粮油市场出现较大波动等情况。地方主要负责本地区一般自然灾害和区域粮食市场波动等情况”。如果说财政学更强调财力，从财力的角度来确定事权及支出责任的匹配关系的话，那么行政学更加突出事权的概念，强调从行政的角度来完善相应的事权配置和类别调整，并辅之以相应的财政管理权限，如果放在央地关系的视角下就成为财政分权的核心内容之一。

三 法学视角下的财权与事权

如财政学和公共行政学一样，法学视角下的事权也并不囊括立法（事）权与司法（事）权等广义事权。随着学科融合的加速，法学学者也开始关注“财权”“事权”的问题。较早的如薛刚凌教授在其主编的《行政体制改革研究》中所提到的“中央与地方关系中的核心问题是权力配置问题，这些权力包括事权、财权、产权、人事权、机构设置权、行政区划调整权、立法权等；而事权和财权又是其中最重要的两大权力”。随之而来的有该学者对中央与地方政府之间关于事权及财（政）权（限）争议的研究，其中事权被界定为事务权限，也就是政府管理社会事务以及国家事务并且提供公共服务的权限。政府管理国家和社会事务，提供公共服务等方面的权限，具体又可以分为市场监管、经济调节、社会管理和公共服务等四方面权力。可以看出，这里的界定与前文的公共行政学的界定有相近之处，客观上表现了一种学科话语平台的共通。事权与财权作为研究对象上也不再是为一门学科所独自关注。

党的十八届三中全会中提出“明确事权”之前就提出了要“完善立法”，其实也表明事权改革抑或财税改革都要走法治路径，要通过法学与财政学以及公共行政学的联姻来最终造就财权与事权配置的合理化、法治化。党的十八届四中全会的决定其实在这方面表现更明显，除了体现推进政府的事权之规范化与法律化，完善政府尤其是央地政府的事权制度的一般精神外，还对不同层级政府的事权职能做了细化（参见表1-12）。

而其一级标题和二级标题分别为“深入推进依法行政，加快建设法治政府”和“依法全面履行政府职能”。可以看出，对于“事权”的界定，基本上是限囿于行政（事）权，涉及政府按照组织法在各个领域所涉及方面的事务权限，更具体的可以从行政机关的“三定方案”中得到相应的职责依据，即所谓的“定职权”，包括政府或其职能部门的行政立法权，这也是笔者在研究过程中所力图把握的一个方向与要点。如果在法学视野内总结，可以将上述事权概念总结为三大方面：行政立法和制度创新权、行政组织和行政区划权、具体行政权。

就“财权”而言，主要指的是围绕政府财政而衍生出的权力，既包括政府举债权、税权等较为明确的权力表现形态，也包括财政转移支付（权）等非典型的权力表现形态。法学视角下的权力与其他两大学科的权力应略有区别，主要强调权力的法定性，强调其中的权利义务关系，比如地方政府举债权这种权力就经由2014年《预算法》的修订而获得相应的普遍合法性，再比如税权这种权力目前也可以分为不同层面，但税收立法权却仍被中央所掌控。但是，区别于前述两个学科领域，财权在法学领域里的提法更有空间，也更有依据，地方不仅在作为单一制国家的组成单位获取国家财力资源的配给，同时也在法律的框架下进行着财权的运用。