第三节 财权、事权在法学视野内的关系架构

一 “财力”概念的式微与“事权”概念的单设

在目前的中央文件中，可以看出对“财力”的提法强过“财权”。但仍有学者认为“财力与事权匹配”是实然状态，而应然状态应该是财权和事权相匹配，“财权在各级政府之间的划分是财政利益在各政府间分配的体现”。“财力”与“事权”两词在官方文件中起始的时点基本是相同的，如前文所述，两者存在伴生关系，但是随着近年来中央在各类场合对两词用量的丰富，也逐渐出现了新的用法与关联词汇，如十八届三中全会中提到的“地方财力缺口”“中央事权”“中央和地方共同事权”“地方事权”均彰显此趋势。对于“财力”与“事权”而言，其出现背景也可以存在不同的模式，比如行政管理体制改革、农村改革等，抑或是全面的改革，这些都可以成为两者改革的原初动力与环境，但是在具体的改革图景中，主要还是以财税改革为主线，穿插了其他同类改革。但是从改革的趋势而言，改革是需要不断深化和分层的，这样就造就了2013年通过的党的全会《决定》中的分开来规定的模式，“财力”不一定非要依托“事权”，“事权”也未必就与“财力”同时出现。

对于地方而言，需要的到底是“财力”还是“财权”，应有本质的区别。“财力”大体上是一种“外力”，主要以中央对地方的财政转移支付和税收返还为主，同时辅之以地方自身的税收和其他财政收入，说到底，地方是作为受体存在的。而就“财权”而言，地方的主动性不言而喻。说到底，“权”可产生“力”，或者说财权可以囊括财力，起码不排斥财力，而有“力”者未必就真正主动，或成为能够自足的主体，只有财力就意味着财权可能会与其失之交臂，或者被理解为只给点财力或金钱等物质资源足矣，其他就是多余。但从实际状况来看，远非如此，财权可能是地方发展过程中不可回避之议题与利器。以地方举债权为例，原本中央采取由财政部代理发行的方式，但是随着形势发展的需要，这种自行发债的权力已经逐渐下放地方。在行政审批改革领域也是如此，不断下放的审批权限实际上造就了地方的主体地位，而这种下放涵盖了包括经济管理在内的各方面的权力，为地方经济社会发展所必需。如前文所述，单纯的“救急”未必能改变地方的行政生态与发展的主观能动性，但是当权力已经真正归属地方时，和事权相匹配的地方态度就不再是“等靠要”，而是各地竞相的“赶帮超”。财权其实并不像某些学者所想象的那样，只是为了供给财力而存，更多的时候它也是锻炼地方生存与博弈能力的一种利器，缺少它造成的直接后果可能是地方就失去了获取积极性的途径，而所谓的中央和地方“两个积极性”的理论与提法就无以支撑。而在中央文件的不断引导下，关于财力的比拼已经成为地方发展的一种重要风向标，但这种比拼比的往往是行政级别和其他政策因素。正如各地财政预算执行情况及其本级预算草案的报告中所体现的情况一样，大体是城市行政级别和规模、与 GDP相对应的当地经济发展状况、产业结构选择、财政税收体制以及当年的偶发因素等。

做个假设，如果只是持久性地在“财力”上而不是在“财权”方面补给地方，那就可能导致地方在生存发展上的“软骨病”。“仅财力均等，并不足以推进公共服务均等化，如果没有完善的制度，财力的运用就可能缺乏效率，甚至白白浪费资源。”也即围绕“财权”的制度建设才能实现政府职能的根本转变。从中央和地方的关系来看，虽然有单一制的整体框构，但地方在组织法和行政主体资格上毕竟是独立的，也更如子公司和母公司之间的关系而非分公司之于总公司，这在前文所提到的债券发行的问题上已经十分明确。国家从由财政部代理发行地方债券到地方自发自还，说明原本设定的代理责任承担的方式并不适合于真实的央地财政关系。但是，另一方面的情况是，中央在举债权是否下放地方的问题上也是犹犹豫豫。从2010年的一审稿到2012年的二审稿再到2014年的三审稿，其间经历了大是大非的变化，从允许到禁止再到适度放开，这足以说明立法者在此问题上的认识经历了从不完整到完整的反复过程，客观上也是条件臻于成熟的过程。

目前的“适度放开”实际上也在向公众透露这样一个信息，即地方应该有地方举债权这类的财权，但是对其监控应该由中央或国家立法来完成，即通常由立法参与者所表述的“开正门，堵偏门”。因此，从正常的发展趋势来看，“财权”是调整中央与地方两个积极性的重要指挥棒，与“事权”成为不可偏废的两极，只有一极就有可能致地方跛脚行路，时间若久必留隐患，而中央也因其财权摊子过于庞大而仍忙于如过去那样的不断接受地方的“顶礼膜拜”而尾大不掉。

二 国外财权、事权匹配争议解决的宪法趋势

在联邦制国家的央地财政关系表述中，目前还有一个与支出责任（ex-penditure responsibility）相对接近的词即“spending power”，从字面意思看，它指的是消费力或购买力。在财政领域，它可以指财政支出能力。这种“spending power”实际上已经在20世纪逐渐成为联邦制国家中央影响地方的一种普遍路径。以加拿大为例，在某些不便由中央统一立法的领域（如公共卫生、社会福利等），联邦会采取财政手段来影响地方的政策或规划标准，而这些领域原本属于联邦成员单位管理的领域。但是，一系列争论随之而来，即这种由中央干预宪法规定的省级（次国家团体， sub-state community）事务的做法，是不是对联邦主义的一种严重违反，特别是在省级单位并未主动提出或征得同意的场合，一方面联邦政策逐渐取代了省级管辖权内自身的政策制定，另一方面也在违背地方意愿的情况下对保护地方的特色发展极为不利。譬如，美国宪法中有这样的规定，代议机构可以通过确定和收取各种税来抵偿国家债务、提供国家的防御以及福利，但是这种提供能不能就此影响到州的独立性或权限，尚争论不已。相关的判例精神也在不断发生演变，比如在1936年的U. S. v. Butler案中，法院的判决倾向于不允许政府通过税收来诱使州贯彻某种政策或者侵犯州的权限，而在1937年的Steward Machine Company v. Davis案中，法院则在判决中表达了政府可以诱使州来贯彻某种联邦政策，但不能通过强制完成。而在1987年的South Dakota v. Dole案中，法院则又为联邦政府的诱使行为设定了四种限制，权力的运用必须出于公共福利，国会必须明确限制联邦基金的使用，这些限制必须与开支计划中的联邦利益相关，这种权力不得用于诱使州来违宪。

更多的联邦制国家在“decentralization”与“centralization”之间，还是选择了倾向后者，而这种实际状态的合法性，则仍需考问。但从其实效性而言，已经逐渐为更多联邦制国家所接受。在我国，同样面临的问题也是中央与地方之间的财政松紧关系及其相应的中央财政干预。曾经在20世纪进行的分税制改革与其之前央地财政力量强弱的变化使得中央对权力的直接下放心存忌惮。这样，在财权不下放，而我国财政转移支付缺乏高层级规范，地方随要随给，甚至不断重演“跑部钱进”和“会哭的孩子有奶吃”的情况下，中央的财政干预已经失却了其本来用意，而难以预料的另一个后果是，越有财力的地方其实往往可能对中央产生更强的离心力。在分税制改革推行十几年之后，财力雄厚的地方逐渐对中央的某些宏观调控措施有阳奉阴违之嫌。

在一些有地方自治制度的单一制国家，中央对地方的干预有加强法定化的趋势，如日本在2000年前后进行分权改革时修订的宪法性法律《地方自治法》中规定了“法定受托事务”，否定了以往的行政干预方式，比如2003年修正的《地方自治法》第2条第9项的法定受托事务中的第一种情形就是“法律和基于法律制定的政令规定的都道府县、市町村还有特别区处理的事务中，作为国家本应发挥作用、特别需要国家确保其妥善处理的事务，根据法律和基于法律制定的政令特别规定的事务”。在强化单一制国家中央对地方干预的合法性的同时，其实是对传统干预的一种回归与收缩。从过于强调行政上的上下级关系往法治化的央地关系过渡，与前文提到的联邦制国家刚好走着不一样的方向与进路，也即在合法性与实效性之间把握一种平衡。我国当下进行的事权改革实际上已经是在走央地明确分权的路线，但另一方面也注意到具体事务处理的特殊需要，比如在2013年党的十八届三中全会的报告里，有这样的类似表述，“中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担”。也即是，对实际上注重财政调控实效性的一种暗示与转变，是向日本“法定受托事务”制度的一种靠近。同时，跨区的公共服务，而且对其他地方影响比较大，中央可以进行财政转移支付，以实现这种支出责任，为的是最终促成地方事权的顺利实现。这实际上又是联邦制国家“spending power”做法的极好注脚。正如一个坐标系的两条不同坐标轴，在不断纠偏和吸取前期异域经验的基础上不断居中稳行。

作为单一制的国家，除民族区域自治和特别行政区自治制度外，在长时间内对地方自治的隔离使得央地财政关系距成熟还有很长的路要走。总括上述两方面，无论是采取哪种做法，都还需要解决合法性的问题，这里面首当其冲的又是合宪性问题。不管是“事权”还是“支出责任”，首先都要解决概念的宪法化问题，这是涉及一国推进财政民主和预算法治的不二法门。但也必须指出的是，有宪法规定与条文修改并不能就此成为我们所追求的一种终极目标，更重要的是，宪法应该成为我们在调整央地财政关系过程中的一种机制，也就是这种状态与做法本身应该具有明确的合宪性，以期与制度的有效性形成呼应。

三 现行宪法对央地财权、事权匹配的机制缺位

从上述多国宪法采取的立法例以及相应的制度实践来看，宪法已经成为央地财权、事权匹配的一种重要的终极保障。在我国现行宪法中，涉及财权、事权匹配的相应规定委实过少甚至缺位。如前所述，目前的宪法典中关于央地权限划分的规定倒是存在，但是并没有注意到央地财权、事权匹配的重要问题。也就是说，存有“上下一般粗”的权力划分，却没有对各自的职责侧重做出明确的规定，导致长期以来的“职责同构”。上下对口不仅没有全面解决问题，反而使一些中央政策的执行存在落空的危险。改革开放之后，中央政府在不小的长度上把经济发展这个任务下放于地方，“改革开放后，中央在很大程度上把发展经济的任务交给了地方，地方在此时就会博弈，中央往往会因财的问题放弃自己的行政义务，地方则我行我素式地执行来自中央的决策”。“职责同构”也使得中央可以凭借其上位性将任何能下放的事权或职责都下放地方，造成央地事权与财权上的“剪刀差”，地方不堪其苦，必然倒向“土地财政”甚至“倒地财政”。可见，财权、事权匹配尤其是对地方“财权”规定的缺失是造成整个混乱局面的始作俑者。而这一点恰恰是许多国家宪法中所重点强调的。

没有人能长期承担“无米之炊”的重担，地方政府也是如此。2000年的《立法法》似乎注意到了权力划分问题的重要性，采取法律保留的方式将必须留给中央的立法项予以强调，同时对地方立法的主动性予以肯认，但这依然是立法事权的问题，未涉及财权匹配的根本。从涉及财权的宪法性法律来看，主要是预算法、财政法、税收法、财政转移支付法、国有资产管理法等方面的立法，但是从实际的立法现状来看，这些立法的滞后性都不足以应对当下中国在央地财权、事权匹配方面的宪法重任。预算法争议甚大，久拖不决；税收法大多为国务院的行政法规；财政转移支付更是以财政部规章这种低级别规范性文件打头。种种的立法缺位使得我国财权匹配事权的问题难以从根本上得到解决。

四 总结

从以上规定来看，国家财权与事权匹配的保障并不是一个简单的原则问题，它需要确定价值（如公平、利益等），也需要确定原则（基本公共服务均等化、管理重心下移等），更需要具体的规则设计，这是一种典型的系统工程设计，应搭建出合理结构，从而按照结构主义的路径来决定功能。但是无论如何，宪法在其中扮演的角色是至重的，它需要倡导一种精神，做出本该做出的规定与蓝图设计，在可能的情况下将一些制度设计做出细化，涉及财政、债务、资产、税收等诸方面，从而实现与具体宪法相关法、经济法的衔接（如德国、加拿大等国家对财政转移支付均等系数的计算及应用），实现依宪治国的初始架构。有些规定正是目前我国当下宪法及其实施过程所急需的，以厄瓜多尔宪法为例，可以感受到这种宪法规则的细致性，这也许是发展中国家尤其是身处转型期之中的类似国情国家的共同需求。正如有学者所提出的，应该在我国宪法中确定中央和地方的宪法主体地位、合理划分中央和地方之间的事权、增加中央与地方财权划分的规定、确立财政转移支付的法律地位、加入关于国债的规定、强化人大的财政立法权与财政监督权以及实现税收立宪。同时，将相应的宪法相关法的内容予以充实，与宪法典配合形成完整的宪法财权立法谱系，与之匹配相应宪法合理的事权规定。

但上述建议只是解决了财政立宪的第一步，更重要的问题是怎样将这些宪法规范变现。真正要实现财权、事权匹配的宪法保障，制度的常态化是不可少的。前文提到的印巴两国宪法中都在“财政、财产、合同和诉讼”编中规定了相应的争议解决举措，如顾问委员会或财政委员会的权力、审计权、最高法院和高等法院在其中的司法判断权等的运用，并规定了诉讼的程序问题。因此，诸如宪法法院、宪法委员会或普通法院护宪这种制度设计也是央地财权、事权匹配的宪法保障中应有之义，以此实现对相应权力配置的矫正正义甚至央地关系的司法调控。否则，争议一旦产生，无从解决，往往就造就宪法规定的实际夭折。在落实相应的宪法精神上，运用怎样的宪法解释、形成怎样的宪法惯例，以保障事关央地财权、事权匹配的宪法实施机制之形成。