三 服务业改革“中国模式”的独特性

服务业改革“中国模式”的独特性在于两个方面，第一个方面是服务业改革与中国自身的工业改革、农业改革有着区别。第二个方面是服务业改革与国际上其他国家改革的区别。整体上看，中国服务业改革在很多时候被当作解决现实问题的工具，改革自身缺乏一个明确的激励机制与目标，这是中国服务业改革的一个重要特色。

从中国服务业改革与农业改革、工业改革来看，在改革之初，无论是改革哲学、改革动力，还是改革措施等诸多方面，都有着本质的区别（见表1）。

表1 1978～1984年服务业改革的特色

资料来源：作者整理。

在工业领域的改革，自1978年就开始着手进行了，其重点是提升国有工业企业的内部管理效率。正如吴敬琏（2010）所指出的，国有企业改革的基本目标是在不改变国有企业基本制度的条件下“搞好搞活”企业，而“搞好搞活”的具体标准通常都是减少账面亏损或增加账面利润。所实行的改革措施种类繁多，但主线是调整“政府和企业内部人—管理人员和职工”之间权、责、利的分配，向企业内部人“放权让利”。按照经济学家后来研究的结果，“中国计划经济体制下生产停滞和低效的三个深层次原因：非经济的政策目标、制度的薄弱和激励刺激的缺乏”。也就是说，改革需要解决这三大问题。因此，工业改革的重点是国有工业企业，其预设前提是，国有企业在所有制方面具有优越性，但是，在管理方面，权力过分集中于政府特别是中央政府、地方政府以及企业内部管理层和员工，缺乏积极性，导致企业缺乏足够的技术改造等方面的动力，因此，能够通过“放权让利”，尤其是分配制度的完善，提升效率，使国有企业成为市场竞争的主体（张维迎，2014）。在当时，“放权让利”有三种主要形式，即“企业下放”、“扩大企业自主权”和“企业承包”。工业企业在1978年陆续开始扩权试点，通过增加了自由购销的权力和利润分成模式，提升企业内部的积极性。到1983年时，在农业联产承包责任制成功经验的刺激下，全面推行承包经营。在当时，这些措施起到了一定的作用。但是，很快就出现了改革边际效应递减的情形，导致了经济秩序混乱、财政赤字剧增和通货膨胀等弊病。因此，到1981年后，“放权让利”的改革演变为建立经济责任制。

自1983年开始，中央决定开始实行进一步的利改税，1984年5月10日，国务院下发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。1985年5月，中央办公厅和国务院办公厅联合发出《关于认真搞好国营工业企业领导体制改革试点工作的通知》，确定在北京、天津、上海等6个城市的部分企业进行试点。1983～1984年，只是推行利改税的第一步。企业税后利润，仍以各种形式在国家与企业间进行分配，企业间苦乐不均和吃“大锅饭”的问题依然存在。为此，1984年9月，国务院决定从第四季度起推行“以税代利”第一步改革，即把国有企业利润的100%全部纳入“利税合一，按章纳税”的轨道，彻底消除企业之间吃“大锅饭”的现象。在采取利改税的同时，为了减轻财政对国有企业固定资产投资的支出压力，也为了提高对国有企业的约束力度，采用了“拨改贷”，即对国有企业固定资产投资，由原来的财政注资拨款，改为银行贷款。第二步利改税没有达到预期目的，由于部分地挫伤了企业和职工的生产积极性，使工业企业实现利润出现了20个月下滑的局面。

农村改革一开始也沿着“放权让利”的路子往下走。1978年十一届三中全会原则上通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，将农业作为国民经济的基础加以重视。1979年9月28日中共十一届四中全会正式通过了这一决定。该决定沿袭了“放权让利”的改革思路，明确指出，各级行政机关的意见，“除有法律规定者外，不得用行政命令的方法强制社、队执行，应该允许它们在国家统一计划的指导下因时因地制宜，保障它们在这方面的自主权，发挥它们的主动性”。这个决定，成为之后波澜壮阔的中国农村改革的一个重要政策依据。尽管在当时，联产承包责任制的作用得到了广泛的认同，但是，在事后的研究者视野中，对此还是存在争议。

而在服务业领域，对国有企业也出台了相应的改革措施。商业企业于1978年底1979年初陆续开始扩权试点。但是，这种扩权试点式改革的影响很小。正如我们在前文所指出的，在服务业领域的改革，一开始就因为其承担了“解决就业问题”的现实任务，因此，能够破除意识形态障碍与改革方向问题的争议，使大量的服务经济以个体经济的方式得以生长出来，生长出来的这一块新生力量，在刚开始时对服务业占主导地位的国有成分、集体成分起着重要的补充作用，而顽强的生命力与较好的经济效益，又为进一步改革起着示范效应，到后期。边际力量与现有的经济主体之间形成了竞争关系，这对原有的国有经济成分的改革形成了一定的压力。而建立市场经济体制，鼓励各种经济成分之间自由竞争，推进国有经济在所有制方面进行改革等方面，都在这种压力下开始催生，这就形成了中国服务业改革的独特道路。

正因为服务业改革是沿着实践理性的道路前进，在进一步的改革过程中，也形成了与工业不同的特色（见表2）。在1984年之后，工业企业开始在价格等方面进行突破，但是，国有企业的承包经营、租赁经营等思维仍占据了主导地位。真正实行价格改革要到1988年，但是，这种脱离现实的价格闯关式改革，不可避免地带来价格秩序的混乱。

表2 1984～1992年服务业改革的特色

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自1984年之后，服务业改革面临的一个重要内容就是如何实现服务业的快速发展。在1985年建立服务业统计制度之后，服务部门作为国民经济的一个重要部门得到了重视。1984年，服务业占GDP的比重首次超过了农业。这些事实，使服务业作为一个产业部门的增长得到了空前的重视，在1983年开始制订的“七五计划”中，服务业成了增长最快的部门，中央提出，“七五”时期，服务业增长要达到11%以上，这远远高于当时给工业与农业确定的增长目标。为什么中央会对服务业的增长寄予如此厚望，这背后蕴含着服务业改革的动力与措施，但是，很多研究经济改革的学者对这一事实基本漠视。我们的研究发现，在这一阶段，为了达到服务业增长目标，中央的主要改革措施是市场化，即对原来国家包办的一些服务产业进行政企分开，确立市场主体地位，以促进其发展。这些领域包括金融、电信、房地产、文化、科技等至关重要的服务部门。也就是说，在1985年之后，市场化成了服务业改革的一个重要方向，而市场化的前提是政企分开、确立主体。这种改革的思路，与工业围绕国有企业的经营机制转换做文章，显然也有着不同。

到20世纪90年代，中国服务业改革是适应当时的财政压力进行的。这与工业改革既有相同之处，也有不同之处。对于工业企业而言，在20世纪90年代的亏损补贴也是导致政府财政紧张的一个重要根源。建立现代企业制度作为工业改革的重要手段，其重要目标之一也是为了疏解日益沉重的财政压力。但是，从解决财政压力的力度看，服务业改革无疑具有更大的潜力。这种改革基本是沿两条主线进行的：第一条是供给方面的市场化，例如住房市场化。第二条是放开价格管制，以涨价来减少政府对医疗等方面的补贴。这种改革方式导致了第三产业价格的大幅度上涨。价格改革与市场化改革的本质，都是为了解决财政压力而产生，这体现了服务业改革“中国模式”中非常重要的一个特征，即鲜明的实用主义特色。

进入21世纪之后，随着我国加入WTO，服务业竞争力弱等问题凸显出来，而竞争力弱的问题，与服务业管理体制等诸多因素直接相关，因此，通过服务业改革，提升服务业竞争力，是21世纪前十年服务业改革的重点和方向。在这个时期，对一些关键重点服务业，通过市场化改革、引入竞争机制等，使其竞争力获得了快速提升。

党的十八大确立了到2020年全面实现小康的目标，而我国在教育、医疗、健康、文化、旅游等诸多方面的发展不够，对民生发展的支持力度有限，因此，如何通过服务业体制改革，提升服务业对民生的支撑，也成为这一阶段服务业改革的重要方向。

从前面的分析可以看出，在中国的改革过程中，服务业改革一直是一个很好的工具，用以解决国家当时所面临的一些重大问题。这种将改革作为工具的模式，在前期取得了较好的效果，但是，随着改革的深入，在触及改革的本质问题时，会使改革受到很大的阻碍，这是需要注意的。